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本文作者：李莉作者單位：南航大連分公司

一、中國民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史背景

民用航空運輸業(yè)是國民經(jīng)濟的重要組成部分，是國家重要的基礎性、先導性產(chǎn)業(yè)，也是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性和創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)。由于民航運輸業(yè)本身的特殊性，民航同空軍曾經(jīng)幾分幾合。上世紀80年代初，中國民航開始實行“政企分開”的改革，組建了七大國家直屬航空公司，民航運輸業(yè)開始步入較快發(fā)展的通道。2002年，為應對中國加入世界貿(mào)易組織（WTO）的需要，我國民航業(yè)進行了第二次大的重組，成立了國航集團、南航集團和東航集團三大國有骨干航空集團公司。2005年開始，隨著國家對民航運輸業(yè)市場準入條件的放松，奧凱、鷹聯(lián)、東星、吉祥、春秋等一批民營航空公司紛紛組建并投入運營。

自1978年改革開放以來，我國民航運輸業(yè)獲得了飛速的發(fā)展。從2005年開始，我國民航運輸業(yè)實現(xiàn)的運輸總周轉(zhuǎn)量已處于世界的第二位，成為僅次于美國的民航運輸大國。2007年，中國南方航空的旅客運輸量達到5600萬人次，開始位居亞洲第一、世界第四，是當前我國航空公司中唯一保持客運量進入世界前十名的航空公司。截至2009年，我國己經(jīng)有運輸航空公司27家，實現(xiàn)運輸總周轉(zhuǎn)量427.1億噸公里，旅客運輸量2.3億人次，貨郵運輸量445.5萬噸，實現(xiàn)航空運輸收入2120億元，利潤74億元。

自上世紀90年代開始，國家已經(jīng)提出要在2020年建成世界民航強國的戰(zhàn)略目標，但我國民航運輸業(yè)總體上“大而不強”仍是一個基本的現(xiàn)實，同世界民航運輸發(fā)達的強國以及先進的航空公司相比，國際競爭力還存在較大的差距。僅從運輸總周轉(zhuǎn)量來看，盡管我國的運輸總周轉(zhuǎn)量已經(jīng)排名世界第二，但國際運輸總周轉(zhuǎn)量僅排名世界第十位。因此，盡管我國民航運輸業(yè)的發(fā)展取得了驕人的成就，但和國際上發(fā)達國家的民航運輸業(yè)相比，還存在比較大的差距。中國民航運輸業(yè)如何快速發(fā)展以應對越來越激烈的全球競爭已成為當務之急。

二、中國民航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展困境

1．中國民航運輸業(yè)現(xiàn)有效率較低

當前，中國民航運輸業(yè)的生產(chǎn)效率相對比較低下。2007年我國航空運輸業(yè)收入僅相當于世界總量的5.2%，占國際航線市場的1.1%。2008年底，我國32家航空公司的運輸飛機總數(shù)為1259架，而美國6000多架。同時機隊規(guī)模整體偏小，飛機數(shù)量低于10架（含10架）的有21家，占整個航空公司的2/3。此外基礎設施薄弱，機場密度、航班頻率都較低，全行業(yè)的管理水平和人員素質(zhì)與快速發(fā)展的航空運輸業(yè)還不相適應。這種發(fā)展與管理方式的直接后果是層級重疊、機構臃腫、經(jīng)營成本居高不下。同時高成本所引發(fā)的高價格嚴重削減了市場需求，使得航空運輸服務成為中國普通百姓的奢侈品，整個行業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益普遍不高。1997年以前，由于實行高度計劃管理體制，中國航空運輸業(yè)一直處于盈利狀態(tài)。1997年民航總局開始放開機票價格，結果中國民航首次出現(xiàn)24.4億元的虧損，其中民航總局直屬航空企業(yè)虧損24.3億元。1999年和2000年民航總局通過對直屬航空公司削減運力、減少非營利航班、減少成本支出、實施減員增效等措施，使得全行業(yè)扭虧為盈。但從2002～2008年這7年的情況看，航空運輸業(yè)總體上處于虧損狀態(tài)，三大航空公司的凈虧損額高達190.49億元。此外，我國航空運輸業(yè)收入在國民收入中所占比重偏低，2000～2008年平均比重僅為0.67%，而世界平均水平為0.94%，美國為1.20%。以上數(shù)據(jù)表明，我國航空運輸業(yè)無論在生產(chǎn)規(guī)模、發(fā)展方式還是在產(chǎn)出水平方面都與世界發(fā)達國家有很大差距，生產(chǎn)效率還有待提高。

2．中國民航運輸業(yè)發(fā)展的資金瓶頸

航空運輸業(yè)屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，行業(yè)發(fā)展需要巨額資金投入以保證有效運營。然而長期以來，我國航空公司發(fā)展面臨不少困難，突出問題是負擔過重，缺乏持續(xù)發(fā)展后勁。截至2009年4月底，中國各航空公司平均資產(chǎn)負債率高達88.8％，其中，三大航空集團平均資產(chǎn)負債率90.3％。而國外航空公司資產(chǎn)負債率基本保持在60％～70％左右，個別航空公司保持在30％～40％左右。如此高的資產(chǎn)負債率，使中國航空公司背上沉重的利息負擔，一定程度上阻礙了航空運輸業(yè)的良性發(fā)展，使我國航空運輸業(yè)的進一步發(fā)展面臨很大的風險和不確定性。國有航空公司經(jīng)營效率差、負債率高的現(xiàn)狀使得在籌措資金等方面面臨巨大壓力。隨著航空運輸服務需求的迅速增長，這種壓力將會越來越大。

3．中國民航企業(yè)的運營成本過高

長期以來，我國航空公司的運營成本一直高于世界平均水平，嚴重制約了我國民航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其根源在于約束競爭政策的缺乏、高額的機場收費和過于繁瑣的監(jiān)管。對于航空企業(yè)來說，其成本結構主要由兩部分組成：一類是可控制的成本，大約占30%，包括工資、福利以及管理成本等費用。另一類是不可控制成本，大約占70%，包括航油、飛機關稅、機場起降費、民航基建基金、市場準入費、機票銷售以及機務維修等等。同時，低成本模式需要一個成熟的人才流動機制；在飛機引進、市場準入方面也同樣需要一個寬松的政策和市場環(huán)境；在機場、油料、空管方面需要一系列的配套政策。航空運輸業(yè)屬于高資金、高風險行業(yè)，在航線審批、飛行員儲備、運轉(zhuǎn)資金等方面缺乏優(yōu)勢。一個低成本的航空公司必須市場反應迅捷，隨時根據(jù)市場走勢實施進退，無論是飛機還是飛行員，都應有進出機制的保障。目前為止，我國航空企業(yè)還不具備這種低成本模式，因而阻礙了我國民航產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

4．市場壟斷成分明顯，公平競爭環(huán)境還未形成我國在2003～2008年之間，航空運輸總周轉(zhuǎn)量、總客運量、總貨運量的CR3集中度平均水平分別為：58.2%、53.83%、50.71%。2002年制定和實行了“加強安全管制，逐步放松經(jīng)濟管制”的航空政策，使得2003～2004年航空運輸總周轉(zhuǎn)量、總客運量、總貨運量的CR3指標有所下降。但2005年，三大航空公司完成合并重組后，這些指標均又明顯上升。2006～2008年，由于航空運輸市場的準入門檻不斷降低，更多民營和外資企業(yè)參與競爭，結果市場集中度連續(xù)3三年下降，到2008年三項指標CR3指數(shù)分別下降到54.07%、57.09%、43.12%。但平均來看，三大航空公司依然占據(jù)了一半以上的市場份額。在這種情況下，2005年民航總局頒布并施行了《國內(nèi)投資民用航空規(guī)定(試行)》，力圖使民航投資主體多元化，航空業(yè)在投資進入的政府管制方面有了初步放松。而奧凱、春秋、東星、吉祥等民營航空公司的成立也確實在一定程度上活躍了市場。但由于歷史及發(fā)展等方面因素的制約，整個行業(yè)的公平競爭環(huán)境其實尚未完全形成，航空企業(yè)的航線進入管制卻未有松動，各航空公司的航線經(jīng)營權未能實現(xiàn)市場化的配置方式，而是仍然延續(xù)行政指配的做法，航空公司沒有自主權。除了航線經(jīng)營權的嚴格管制外，我國航空業(yè)目前上游保障及延伸服務等領域，諸如航油、航材和航空信息等也都處于國有壟斷狀態(tài)。航空運輸上游保障服務的價格仍然是實行壟斷定價，航空公司對獨家壟斷的這些保障服務的價格沒有任何選擇權。這種定價體制嚴重影響了航空運輸業(yè)市場化改革的整體進程。綜上所述，無論從資源獲取、市場進入等方面，還是在市場化配置資源、創(chuàng)造公平競爭環(huán)境等方面，民航業(yè)還任重而道遠。

三、中國民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策選擇

1．放松政府規(guī)制，推進市場化改革

雖然經(jīng)過20多年的民航體制改革，中國民航業(yè)的市場化程度進一步提高，航空業(yè)已經(jīng)對民間資本開放，投資進入管制也有所放松，但整個民航業(yè)的改革是一個系統(tǒng)工程，具有行政壟斷色彩的市場壟斷行為仍然困擾著民航業(yè)未來的發(fā)展。民航管理部門目前并未建立起真正以糾正和改善市場失靈為主要內(nèi)容的政府規(guī)制體制系統(tǒng)，這一規(guī)制的改革意味著要進一步鞏固放松規(guī)制改革的成果、完善市場經(jīng)濟體制以及行政體制改革的客觀要求，進一步推進市場化改革，對于當前控制嚴格的領域應該逐步予以放松規(guī)制，降低航空企業(yè)的運營成本，發(fā)揮民航監(jiān)管當局在改善市場失靈，提供公共服務方面的責任。在實現(xiàn)全球航空雙邊或多邊自由化之前，加快進行國內(nèi)航空運輸市場的管制政策調(diào)整，提高政府規(guī)制改革步伐，進一步放松經(jīng)濟性管制，由目前主要依靠直接規(guī)制向主要依靠間接規(guī)制轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)航空資源的市場化配置。逐漸放松經(jīng)濟性管制，強化市場機制的作用，加強安全監(jiān)管等社會性管制，保證和促進中國民航業(yè)穩(wěn)步快速發(fā)展。

2．加快產(chǎn)業(yè)整合步伐，提升行業(yè)績效

航空業(yè)的發(fā)展壯大最終需要依靠航空企業(yè)自身的努力。只有讓企業(yè)經(jīng)受國內(nèi)外市場競爭的鍛煉和洗禮，才能逐步適應和參與國際競爭。因此航空公司應主動順應世界民航業(yè)的發(fā)展趨勢，盡快掌握國際競爭的游戲規(guī)則，在對外合作與競爭中獲取應該得到的利益。2002年10月，民航總局直屬的航空公司組成三大集團，并與總局脫鉤，標志著國內(nèi)航空運輸業(yè)重組取得了初步成果。但應該清醒地認識到，政府行政主導的資產(chǎn)劃撥式重組只是完成了初步的改革，目前并沒有對我國民航業(yè)的競爭和經(jīng)營效率帶來實質(zhì)性的改變，重組的后續(xù)任務仍十分繁重，必須進一步加快產(chǎn)業(yè)資源的深度整合。首先，要在目前政府確定的重組格局基礎之上，繼續(xù)推進企業(yè)之間按照市場機制的兼并重組，包括進一步的強強聯(lián)合、大小聯(lián)合、中央與地方聯(lián)合，但要防止單純追求速度不講質(zhì)量的重組兼并，通過市場主導的重組為企業(yè)提高競爭力打下基礎。其次，要進一步優(yōu)化企業(yè)的產(chǎn)權結構和資本結構，逐步引入民間資本與國外資本，通過優(yōu)化資本結構來促進企業(yè)治理結構的改善，形成真正有效的治理機制，提升企業(yè)的經(jīng)營管理水平，改變目前民航企業(yè)普遍存在的內(nèi)部治理機制官僚化的傾向。第三，要做好企業(yè)重組后的內(nèi)部資源整合，包括市場定位的明確、航線結構的優(yōu)化、機隊布局的改善、業(yè)務流程的重塑、組織機構的調(diào)整、人力資源的調(diào)配、團隊精神的發(fā)揚等等，大力推行科學化管理，真正實現(xiàn)重組帶來內(nèi)部資源的最優(yōu)利用，有效降低內(nèi)部經(jīng)營管理成本和外部的交易成本，全面提升企業(yè)的管理效率和經(jīng)營效益。第四，要重視企業(yè)的品牌經(jīng)營與品牌維護，通過良好的安全業(yè)績和為客戶提供優(yōu)質(zhì)便捷的航運服務，創(chuàng)造人性化的運輸環(huán)境，建立與旅客、貨主的良好關系，樹立誠實守信的商業(yè)信譽，創(chuàng)立高知名度的航空品牌。最后，要積極參與國際合作與競爭，在干中學，通過有限保護下的國際參與積累經(jīng)驗，為全面進入國際市場做好準備。

3．設計有效的規(guī)制政策，維護公平競爭

我國民航業(yè)的規(guī)制機構應該以提高生產(chǎn)效率和市場效率為目標，以維護公平競爭為手段，設計有效的規(guī)制政策。具體政策措施包括以下幾個方面：

第一，改革進入規(guī)制。要放松對擬進入企業(yè)所有制性質(zhì)方面的限制，但對其資質(zhì)要嚴格管制；鼓勵支線航空企業(yè)和貨運航空企業(yè)的發(fā)展，優(yōu)化航線結構的形成，促進航空客運與貨運均衡發(fā)展；鼓勵民營公司在市場機制的作用下進行重組、兼并和退出，使我國航空資源得到更有效率的整合與利用；公開拍賣國內(nèi)、國際航線運營權，取消對地方航空企業(yè)和民營航空企業(yè)的歧視性政策，鼓勵各種企業(yè)公平競爭。

第二，放松價格規(guī)制。在航空企業(yè)自負盈虧、成為市場競爭主體的前提下，允許其在指導價格的一定幅度內(nèi)上下浮動，并逐步放寬甚至取消浮動幅度，只通過航空價格信息系統(tǒng)，監(jiān)控各航空運輸企業(yè)票價執(zhí)行情況，對市場進行一定的必要監(jiān)管。鼓勵航空企業(yè)根據(jù)不同航線、不同航班、不同機型、不同季節(jié)和時間，根據(jù)不同旅客的需求、承受能力，根據(jù)購票時間、團隊規(guī)模、旅客身份、改簽限制等制定靈活的票價，實現(xiàn)以“多級票價體系和多級艙位管理”為核心的價格管理機制。

第三，放松采購規(guī)制。要允許不同地區(qū)、不同性質(zhì)的民航保障和民航服務企業(yè)參與市場競爭，鼓勵民航運輸企業(yè)和機場通過向全社會公開招標、公平競爭獲得低成本的優(yōu)質(zhì)原料和服務，打破現(xiàn)存的獨家壟斷的格局。

第四，繼續(xù)加強安全、環(huán)保、提供必要服務等社會性規(guī)制。在航空企業(yè)成為市場主體之后，監(jiān)管機構應采取必要措施，防止其為追求自身經(jīng)濟利益而損害航空安全。同時，制訂并監(jiān)督執(zhí)行飛機噪音及排放、機場和修理場的污物排放標準，要求且監(jiān)督航空企業(yè)提供必要服務，還要制訂補貼標準，以更好地利用其正外部性。