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摘要：發(fā)展社區(qū)銀行是解決當前我國金融二元結(jié)構(gòu)，幫助中小企業(yè)和農(nóng)戶擺脫融資困境的有效途徑。鑒于以往城市商業(yè)銀行和信用社發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，社區(qū)銀行發(fā)展之初就必須確立在如何設(shè)立、產(chǎn)權(quán)規(guī)范、準入和退出安排、監(jiān)管和外部配套制度等方面的模式。

關(guān)鍵詞：社區(qū)銀行；模式；制度

社區(qū)銀行因其服務(wù)范圍小，經(jīng)營機制靈活且富有創(chuàng)新活力等特點，能有效化解信貸中的信息不對稱問題，可以幫助中小企業(yè)和農(nóng)戶擺脫融資困境，為社區(qū)居民提供多元化的投資渠道。社區(qū)銀行以其獨特的優(yōu)勢為世界各國所廣泛實踐，并取得了很好的經(jīng)營業(yè)績。據(jù)統(tǒng)計，1985年，社區(qū)銀行占美國近7000家銀行總數(shù)中的95％，即使在經(jīng)過20世紀八九十年代銀行業(yè)大規(guī)模的重組和并購、電子技術(shù)的廣泛應(yīng)用以及混業(yè)經(jīng)營等浪潮洗禮之后，2003年這一比例仍為94％，并且經(jīng)營效率還在提高。目前，我國金融二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)村金融抑制問題突出，發(fā)展社區(qū)銀行正是解決這一問題的有效途徑。但由于金融行業(yè)的系統(tǒng)風(fēng)險和社區(qū)銀行自身潛藏的風(fēng)險，所以首先就必須在設(shè)立模式、產(chǎn)權(quán)規(guī)范、經(jīng)營范圍、準入退出安排、存款保險、日常監(jiān)管等方面有良好的規(guī)范制度和措施，以避免曾出現(xiàn)過的基層金融秩序混亂以及將來可能存在的風(fēng)險，使社區(qū)銀行從開始就走上一條健康發(fā)展的道路。

一、我國社區(qū)銀行設(shè)立模式選擇

（一）將現(xiàn)有的信用社、城市商業(yè)銀行等金融機構(gòu)改造為社區(qū)銀行

當前，各個地區(qū)的城市信用社、城鄉(xiāng)銜接處的農(nóng)村信用社以及地方政府控股的城市商業(yè)銀行由于市場變化亟待轉(zhuǎn)型，將他們改造為適應(yīng)當?shù)匦枰纳鐓^(qū)銀行，這正好與當前中小金融機構(gòu)改革相統(tǒng)一，易于被金融監(jiān)管層采納。這里關(guān)鍵的問題是：（1）實現(xiàn)政企分開，能讓民營資本在其重組后的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中有實質(zhì)性的影響力；（2）仿照國有銀行剝離不良資產(chǎn)的做法，成立地方性資產(chǎn)管理公司，對既有不良資產(chǎn)進行收購、拍賣，或者出臺優(yōu)惠政策鼓勵民營資本自行處理不良資產(chǎn)。從發(fā)展角度看，基于我國經(jīng)濟發(fā)展的巨大潛力，未來位于一些中心城市的城市商業(yè)銀行，由于具有內(nèi)在的擴張動力，有可能通過公開上市而成為跨越省份的區(qū)域性銀行，從而脫離社區(qū)銀行的范疇。

（二）引導(dǎo)民間非正規(guī)金融發(fā)展成社區(qū)銀行

據(jù)統(tǒng)計，在浙江等民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，地下金融的間接融資規(guī)模大約相當于國有銀行系統(tǒng)的1／3。與現(xiàn)有銀行機構(gòu)相比，一些地方從事資金交易的非正規(guī)金融的經(jīng)營效率更高，并且對當?shù)匦∑髽I(yè)的創(chuàng)業(yè)貢獻更大。如果能改變以往只采用“堵”的抑制手段，而輔以“疏”的發(fā)展方式，積極引導(dǎo)民間非正規(guī)金融走上正規(guī)化、合法化道路，通過組建社區(qū)銀行的方式將民間閑散資金組織運營起來，也許將更符合市場化發(fā)展規(guī)律。這種發(fā)展方式雖然短期難以實現(xiàn)，但從長遠來看具有非常重要的意義。

（三）把部分基層郵政儲蓄機構(gòu)改造為社區(qū)銀行

郵政儲蓄65％的資金來源于農(nóng)村，而幾乎90％以上的資金都通過轉(zhuǎn)存央行或者以協(xié)議存款的方式轉(zhuǎn)存城市商業(yè)銀行、股份制銀行等途徑，實現(xiàn)資金從農(nóng)村到城市的逆向流動。如果郵政儲蓄和以普遍服務(wù)為特點的郵政業(yè)務(wù)不能適度分離，那么最終郵政儲蓄不僅有可能影響到農(nóng)村金融發(fā)展，甚至有可能使得郵政匯兌業(yè)務(wù)畸形化。隨著組建中國郵政儲蓄銀行工作的開展，可以考慮讓部分郵政儲蓄機構(gòu)向社區(qū)銀行轉(zhuǎn)型。

（四）由民營資本組建新的社區(qū)銀行

當前民營資本組建民營銀行的愿望十分強烈，新組建的銀行沒有歷史包袱，產(chǎn)權(quán)清晰，市場目標明確，易于內(nèi)部管理。我國現(xiàn)階段有條件采取這種方式的地方主要是東南沿海的城市，而且有些城市已經(jīng)進入“試點”階段，比如：溫州、臺州兩市就率先成立了民營社區(qū)銀行，主要是為當?shù)氐闹行∑髽I(yè)提供融資服務(wù)。組建民營性質(zhì)的社區(qū)銀行在為民便利的同時，要防范民營資本由于趨利動機導(dǎo)致過度擴張而造成的金融風(fēng)險，因此對民營社區(qū)銀行的監(jiān)管將是亟待研究的重大課題。

二、發(fā)展社區(qū)銀行的產(chǎn)權(quán)模式選擇

社區(qū)銀行產(chǎn)權(quán)模式的核心是公司的產(chǎn)權(quán)組織形式。其實質(zhì)就是公司內(nèi)部權(quán)力的分配和制衡，即明確出資人、經(jīng)營管理者和其他利益相關(guān)人之間權(quán)利和責(zé)任的分配，規(guī)定公司治理組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營管理議事規(guī)則和程序，并決定公司的經(jīng)營發(fā)展目標和措施等問題。從國外非政策性銀行體系的構(gòu)成來看，一般都大致劃分為商業(yè)銀行和合作金融機構(gòu)（大多稱為合作信用社，也有稱作合作銀行的）兩大類。而屬于商業(yè)銀行類的社區(qū)銀行的產(chǎn)權(quán)組織形式一般都是股份制，按照股份制公司“兩權(quán)分離”的要求進行法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，按照利潤最大化的目標實行商業(yè)化經(jīng)營管理。

我國由于區(qū)域間歷史因素、文化差異及貧富差距較大，社區(qū)銀行的設(shè)立可采取股份商業(yè)銀行模式的社區(qū)銀行和股份合作制模式的社區(qū)銀行以及合作制的鄉(xiāng)村社區(qū)銀行三種模式。在廣大縣域和金融不發(fā)達地區(qū)應(yīng)把農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)化為合作制的鄉(xiāng)村社區(qū)銀行；一些區(qū)域中心城市和經(jīng)濟較發(fā)達的縣、地級市的中小銀行機構(gòu)經(jīng)過重新整合，可以組建成股份合作制模式的社區(qū)銀行；一些全國中心城市和經(jīng)濟比較發(fā)達的沿海縣、地級市的中小金融機構(gòu)經(jīng)過重新整合，可以組建成股份制模式的社區(qū)銀行。

社區(qū)銀行要按照股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、投資主體多元化的原則來調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，完善治理機制。對于將改造為股份制或股份合作制社區(qū)銀行的城市商業(yè)銀行由于還存在“所有者缺位”的制度缺陷，要使公司治理機制真正發(fā)揮作用，就必須通過引進外資和國內(nèi)民營資本對城市商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和改造。目前境外銀行和其他金融機構(gòu)以及民營資本對參股我國城市商業(yè)銀行表現(xiàn)出了濃厚的興趣，我們可以抓住這一有利時機，向他們出讓部分城市商業(yè)銀行的股權(quán)。這樣，既可以改變地方政府“一股獨大”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，又可以通過這些境外機構(gòu)投資者引進國際銀行業(yè)的先進管理理念和經(jīng)驗，發(fā)揮他們在銀行治理機制中的作用，真正建立董事會、監(jiān)事會、行長經(jīng)營班子既相互協(xié)調(diào)，又相互制約的治理結(jié)構(gòu)。對于欲改造為合作制社區(qū)銀行的城鄉(xiāng)信用社來說，應(yīng)以社區(qū)居民和中小企業(yè)為投資入股的主體，鼓勵引進民間資本和適度引進外資，還可以通過定向或不定向發(fā)行金融債券的方式籌措資本。而鄉(xiāng)村社區(qū)銀行應(yīng)大力吸收當?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)村工商戶、農(nóng)村經(jīng)濟組織和企業(yè)法人入股。對于新建的社區(qū)銀行則一開始就要按照產(chǎn)權(quán)清晰、管理規(guī)范、權(quán)責(zé)明確的原則建立起現(xiàn)代股份公司組織形式。

三、社區(qū)銀行準入退出模式選擇

（一）準入模式選擇

可按照法制化、市場化、公平競爭、因地制宜、循序漸進、為社區(qū)服務(wù)以及商業(yè)化原則設(shè)計準入機制，制定嚴格、清晰、全面的準入標準，對社區(qū)銀行的產(chǎn)權(quán)制度、股東人數(shù)、資本金、股權(quán)結(jié)構(gòu)、章程、可行性研究報告、風(fēng)險管理系統(tǒng)和內(nèi)部控制程序、公司治理結(jié)構(gòu)等各個方面制定嚴格、明確的標準。從機構(gòu)準入管理、區(qū)域準入管理、業(yè)務(wù)準入管理、人員準入管理等四個方面著手設(shè)計方案。從機構(gòu)準入管理來看，如上所述，既可以對存量進行轉(zhuǎn)型也可以增量新建。從區(qū)域準入來看，只有限定經(jīng)營區(qū)域，適量發(fā)展，才能促使社區(qū)銀行填補市場漏洞，發(fā)揮比較優(yōu)勢，致力于中小企業(yè)和社區(qū)居民這一細分市場。另外，由于社區(qū)銀行與中小企業(yè)發(fā)展及社區(qū)住戶數(shù)量高度相關(guān)，因此，在一定區(qū)域選擇時應(yīng)注意所在地中小企業(yè)發(fā)展程度和住戶數(shù)與社區(qū)銀行生存發(fā)展業(yè)務(wù)空間的相容性。在業(yè)務(wù)準入方面，為了始終貫徹社區(qū)銀行為社區(qū)服務(wù)的宗旨，應(yīng)仿效國外尤其是美國的管理辦法，對社區(qū)銀行吸收社區(qū)外存款的比例、對社區(qū)外的企業(yè)發(fā)放貸款的比例都要有一定的限制。同時要對社區(qū)銀行滿足所在社區(qū)金融服務(wù)需求的程度進行評級，并據(jù)此給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠和其他政策優(yōu)惠。社區(qū)銀行在設(shè)立初期，其業(yè)務(wù)范圍應(yīng)主要集中于存貸款、票據(jù)貼現(xiàn)、收付款、買賣國債等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)方面。如果經(jīng)營業(yè)績持續(xù)走好，可以適當放寬業(yè)務(wù)范圍。對社區(qū)銀行管理人員要進行嚴格考試、測評、審查，這是因為銀行業(yè)是專業(yè)性很強的行業(yè)，又是杠桿比例高、風(fēng)險較大的行業(yè)，所以從業(yè)人員素質(zhì)至關(guān)重要?？梢韵衿渌麑I(yè)技術(shù)人員評聘一樣，采用任職資格證書和技能等級考試制度來聘用社區(qū)銀行從業(yè)人員。

（二）退出模式選擇

社區(qū)銀行的有效退出機制必須改變目前以行政為主導(dǎo)的模式，按照法制化原則進行。一開始就要制定社區(qū)銀行的退出標準，這樣才能使股東和債權(quán)人積極地去監(jiān)督管理層，股東的激勵約束機制也才會形成。必須堅持市場化原則，社區(qū)銀行達到退出標準后，必須按市場化手段進行退市，即通過兼并或破產(chǎn)程序來退出，這就需要培育、發(fā)展我國的不良資產(chǎn)商業(yè)化交易二級市場。堅持有序、分級退出的原則，就是要根據(jù)社區(qū)銀行問題的嚴重程度實行分步驟地退出市場，同時實行一定的監(jiān)管救助措施，而不是一下子就關(guān)閉整個銀行。如果社區(qū)銀行只是某一方面的業(yè)務(wù)出現(xiàn)問題、風(fēng)險管理能力差，則可以限制社區(qū)銀行這部分業(yè)務(wù)的開展。還必須正確區(qū)分流動性風(fēng)險和支付風(fēng)險。對發(fā)生流動性風(fēng)險的銀行要采取適當?shù)木戎胧?，而支付風(fēng)險屬實質(zhì)性風(fēng)險，一旦出現(xiàn)必須強制社區(qū)銀行退出。就退出標準來說，目前比較適宜采用資本充足率標準，為了防患于未然，還需要制定社區(qū)銀行的多級預(yù)警指標體系。

社區(qū)銀行的市場退出，還必須考慮存款人的利益問題。銀行的破產(chǎn)并不等于銀行存款人的破產(chǎn)。應(yīng)當采取諸如存款保險制度來保護小額存款人的利益，避免銀行破產(chǎn)引起社會動蕩。世界各國的經(jīng)驗反復(fù)證明，沒有存款保險制度，就沒有中小銀行。保護小額存款人是一種法定責(zé)任，可以通過存款保險基金或事后征繳費用來支持。存款保險機構(gòu)根據(jù)規(guī)則和程序?qū)ν顺鲢y行的存款人利益提供保障。傳統(tǒng)的國家信用雖然在一定程度上為銀行提供了隱性擔保，但主要是為國有或國有控股的商業(yè)銀行提供了擔保，而對于我國將來要大力發(fā)展的社區(qū)銀行來說，由于其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)趨于多元化并主要以私有產(chǎn)權(quán)為主，所以建立存款保險制度就顯得尤為必要了。存款保險制度由于其吸收重大損失的能力，所以將在問題機構(gòu)的處理和失敗機構(gòu)的市場退出方面發(fā)揮顯著作用?？梢圆扇》植襟E、分層次（或分類別）方法來構(gòu)建。即在全國性存款保險制度建立之前先在隱性存款擔保的基礎(chǔ)上建立一個過渡性的存款保險制度，先建立低層次區(qū)域性的存款保險制度，可以讓經(jīng)營較好的社區(qū)銀行先建立保險體系，再逐步吸納經(jīng)營狀況得到改善的社區(qū)銀行加入這一體系，最后再在這一層次上建立全國性存款保險制度。

四、社區(qū)銀行監(jiān)管模式選擇

（一）二元化的監(jiān)管主體模式

從國際經(jīng)驗來看，許多發(fā)達國家都建立了多元化、多層次的金融監(jiān)管體系。例如，美國的金融監(jiān)管體系由貨幣審計署、聯(lián)邦儲備銀行及聯(lián)邦儲備保險公司三個相互獨立的金融監(jiān)管機構(gòu)組成。貨幣審計署代表聯(lián)邦政府審批和簽發(fā)按聯(lián)邦法律注冊的國民銀行的營業(yè)許可證并對其實施監(jiān)督管理；各州政府則負責(zé)審批按州的法律申請注冊的州內(nèi)銀行的營業(yè)許可，同時相應(yīng)設(shè)立對州內(nèi)銀行的監(jiān)管機構(gòu)。中國已經(jīng)成立了銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，把對銀行、資產(chǎn)管理公司和信托投資公司及其他存款類金融機構(gòu)的監(jiān)管職能從中國人民銀行中分離出來。但除了橫向管理的多元化以外，還應(yīng)當進一步考慮縱向管理的分權(quán)化。筆者建議，下一步，國家應(yīng)當把對社區(qū)銀行的審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)下放給省一級地方政府，與此同時，國家逐步撤銷對這些金融機構(gòu)的信用保證，地方政府應(yīng)著手負責(zé)社區(qū)銀行的監(jiān)督管理和建立地方性金融安全網(wǎng)，銀監(jiān)會對地方金融機構(gòu)仍然擁有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)、發(fā)生重大違規(guī)事件時的執(zhí)照吊銷權(quán)力。這實際上是對全國性的大型金融機構(gòu)（產(chǎn)權(quán)以國有資本為主）與地方性的社區(qū)銀行（產(chǎn)權(quán)以民間資本為主）實行分而治之的二元管理體制，將有利于管理和分散金融風(fēng)險、加快國有金融機構(gòu)的改革、有利于社區(qū)銀行的發(fā)展壯大。

（二）日常監(jiān)管內(nèi)容選擇

在對社區(qū)銀行進行監(jiān)管時，一定要結(jié)合社區(qū)銀行自身的風(fēng)險特征，采取適當?shù)谋O(jiān)管措施和監(jiān)管手段。監(jiān)管機構(gòu)將主要從內(nèi)部控制機制和風(fēng)險管理系統(tǒng)、合規(guī)性、信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、資本充足率等方面完善和加強對社區(qū)銀行的監(jiān)管。監(jiān)管手段主要應(yīng)包括日常的非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查兩種。

完善的內(nèi)控制度和風(fēng)險管理系統(tǒng)是社區(qū)銀行有效防范風(fēng)險的根本保證。在以風(fēng)險為本的監(jiān)管框架下，監(jiān)管機構(gòu)要首先評價社區(qū)銀行的風(fēng)險管理能力和風(fēng)險程度，進而決定要采取的監(jiān)管措施。如果社區(qū)銀行自身的風(fēng)險管理系統(tǒng)比較完善，能夠有效地識別、計量、控制、監(jiān)測各種風(fēng)險，則監(jiān)管部門可以減少現(xiàn)場檢查頻率和檢查工作量，從而降低社區(qū)銀行的監(jiān)管成本和節(jié)約監(jiān)管部門的監(jiān)管資源，否則，要加大監(jiān)管力度?？梢筱y行通過適當?shù)穆氊?zé)分離，加強對風(fēng)險的防范與控制，如：貸款的市場開發(fā)、審批和事后的風(fēng)險管理職能要相互分離，資金的交易、結(jié)算、風(fēng)險管理職能要分離，等等。

在合規(guī)性監(jiān)管方面，需要重點關(guān)注的是社區(qū)銀行對關(guān)聯(lián)企業(yè)的貸款所占的比率問題，可要求社區(qū)銀行定期批露關(guān)聯(lián)貸款信息，防止部分股東利用投資社區(qū)銀行的方式變相圈錢，損害廣大儲戶的利益。借鑒美國社區(qū)銀行再投資方案，可規(guī)定我國社區(qū)銀行對所在社區(qū)的最低融資比例。另外，社區(qū)銀行日常經(jīng)營要符合國家關(guān)于賬戶管理、反洗錢等各個方面的規(guī)定。

在信用風(fēng)險管理方面，鑒于社區(qū)銀行的行業(yè)集中度和貸款風(fēng)險集中度較高，而且貸款金額較小，貸款客戶比較分散，為了實施有效的信用風(fēng)險管理，應(yīng)制定規(guī)范的信貸管理政策、程序并嚴格執(zhí)行；把企業(yè)的有限責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǘù砣?、實際控制人、大股東個人的無限責(zé)任；大力搜集客戶信息，清除“信息不透明”的障礙；打造素質(zhì)高、自律性強的客戶經(jīng)理隊伍。

在流動性風(fēng)險管理方面，由于社區(qū)銀行的貸款資金來源主要是存款，因此，社區(qū)銀行一方面要嚴格控制存貸款比率，同時要保證資產(chǎn)、負債的期限相匹配。監(jiān)管機構(gòu)在日常監(jiān)管中，注意分析社區(qū)銀行的流動性風(fēng)險管理狀況，如出現(xiàn)流動性風(fēng)險加大的情況，則要及時提示社區(qū)銀行對風(fēng)險管理加以改進；另一方面對于社區(qū)銀行存在的臨時流動性風(fēng)險，監(jiān)管部門應(yīng)協(xié)調(diào)中央銀行對其提供再貸款、再貼現(xiàn)的流動性資金支持。

社區(qū)銀行作為獨立的法人，資本金規(guī)模較小，為了防止社區(qū)銀行盲目擴張，損害廣大存款人的利益，監(jiān)管部門一定要加強對其資本充足率的監(jiān)管。社區(qū)銀行信用級別較低，籌資的能力較差，因而流動性風(fēng)險和支付風(fēng)險較大，所以，很多學(xué)者建議，相對于大型國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行，社區(qū)銀行應(yīng)保持更高的資本充足率。

外部配套支持政策與措施

在完善支持社區(qū)銀行發(fā)展的配套機制建設(shè)方面，我們可以學(xué)習(xí)借鑒國外先進經(jīng)驗。在美國，為了分散銀行對小企業(yè)的貸款風(fēng)險，聯(lián)邦政府和州政府都成立了小企業(yè)管理局，其主要任務(wù)就是引導(dǎo)包括社區(qū)銀行在內(nèi)的各種銀行向中小企業(yè)提供貸款。其一般做法是對符合規(guī)定條件的小企業(yè)10萬美元以下銀行貸款提供貸款總額80％的擔保，10萬美元和75萬美元之間的銀行貸款提供75％的擔保，對中小企業(yè)急需的少數(shù)“快速”貸款提供50％的擔保，貸款償還期最長可達25年。除此之外，美國還有一批貸款擔保公司和中小企業(yè)信用保險公司在貸款擔保中發(fā)揮積極作用。美國小企業(yè)局的經(jīng)驗我國可以借鑒，同時還可根據(jù)本土的實際，發(fā)揮地方企業(yè)商會的擔保功能，鼓勵民間成立貸款擔保公司和中小企業(yè)信用保險公司等，以緩解社區(qū)銀行中小企業(yè)貸款風(fēng)險集中的壓力。由于社區(qū)銀行規(guī)模實力較弱，其服務(wù)對象——中小企業(yè)的發(fā)展和居民消費又對國家經(jīng)濟發(fā)展貢獻巨大，國外普遍都對社區(qū)銀行實行政策傾斜，我們同樣可以借鑒。例如，在更有彈性的存貸款利率期限結(jié)構(gòu)、貸款貼息政策和稅收政策等方面給予優(yōu)惠支持。還可以像美國的社區(qū)銀行領(lǐng)域一樣，成立多個行業(yè)性的、自律性質(zhì)的協(xié)會。例如，美國銀行家協(xié)會專門設(shè)立了社區(qū)銀行分會，全美范圍內(nèi)成立了獨立社區(qū)銀行協(xié)會(ICBA)等組織，獨立社區(qū)銀行協(xié)會目前擁有5500多家由社區(qū)銀行組成的會員。這些行業(yè)性的組織在組織統(tǒng)一的社區(qū)金融機構(gòu)培訓(xùn)、促進社區(qū)銀行新產(chǎn)品開發(fā)、溝通社區(qū)銀行與政策和監(jiān)管當局之間的交流中發(fā)揮了積極的作用。最后，針對我國征信制度還十分薄弱的狀況，政府部門和金融管理當局還應(yīng)加強個人和企業(yè)征信系統(tǒng)建設(shè)，逐步改善社會信用環(huán)境，為社區(qū)銀行發(fā)展提供外部保障。這些配套機制對分散社區(qū)銀行的經(jīng)營風(fēng)險具有非常重要的意義。

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