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1耕地保護的重要性

1·1有限的耕地面臨各種用途的競爭

農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、自然保護、旅游、工業(yè)、城市、交通、水利等用途都依賴有限的土地自然供給,各種用途就在這有限的供給內(nèi)互相競爭、互相替代。按照經(jīng)濟學原理,當某種用途的經(jīng)濟收益提高時,原供它用的土地必有一部分會轉(zhuǎn)作該用,使其土地的供給量增多。但無論其經(jīng)濟效益有多高,需求有多大,供給絕不會超過自然供給。在現(xiàn)在的市場經(jīng)濟體制下,城市和工業(yè)利用的經(jīng)濟收益顯然高于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、自然保護等,所以城市和工業(yè)發(fā)展的土地供給主要是靠擠占耕地提供的。

1·2保護耕地是保障食物安全的根本

發(fā)達國家的畜牧業(yè)主要是以在耕地上種植飼料作物為依托;在我國,雖然有廣大的草原和草地,也有可觀的海洋和內(nèi)陸水面,但95%的蛋白質(zhì)類食物仍然是由東部農(nóng)區(qū)提供的,也就是說主要依賴耕地?？梢?只有保護耕地才能根本保障食物安全。保障食物安全主要通過以下3種途徑:

1·2·1保持耕地數(shù)量的平衡通過宜農(nóng)耕地后備資源的開發(fā),可以彌補城市和工業(yè)化擠占的耕地,甚至擴大耕地面積,這是迄今我國工業(yè)化過程中保障食物安全的一條主要途徑。但眾所周知,目前我國耕地后備資源已近枯竭,今后繼續(xù)依賴這種方式的潛力已經(jīng)不大。所以要盡量保持現(xiàn)有耕地面積不再減少,也就是保護耕地的數(shù)量。

1·2·2提高耕地單位面積產(chǎn)量通過加大投入,提高耕地的生產(chǎn)水平,尤其是提高中、低產(chǎn)田的產(chǎn)量。這就要求保護和改善耕地的質(zhì)量,從這個意義上看也是耕地保護。然而,這里要指出的是:由于報酬遞減律的作用,這方面的潛力不是無限的。我國作物單位面積產(chǎn)量的提高,迄今為止在很大程度上依靠的是擴大灌溉面積(主要在北方)和增加化肥投入。但由于水資源的限制,在北方繼續(xù)擴大灌溉面積的前景并不可觀;而化肥投入的報酬遞減趨勢已經(jīng)出現(xiàn)。

1·2·3進口食物我們能否指望進口糧食來保障食物安全呢?國內(nèi)外各界對這個問題的一致結(jié)論是:不能。世界各國都認識到:糧食供給要立足于國內(nèi)已有的或潛在的生產(chǎn)能力,以減低國際市場上供給不確定性或價格沖擊帶來的風險。即使是日本這樣的經(jīng)濟實力大國,近年來也做到了稻米自給。我們這樣一個社會主義的人口大國,更不能讓別人來控制我們的飯碗?？傊?保障食物安全的根本之計在于保護耕地。

2我國耕地的危機

我國耕地的嚴峻形勢可概括為:人均耕地少,耕地質(zhì)量總體水平低,耕地退化嚴重,近年來耕地大量減少。據(jù)估計,我國歷史上人均耕地最多時(1724年)曾達到2hm2,本世紀最高水平也曾為0·24hm2(1910年)。隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展,耕地不斷被占用,尤其是1985年~1995年10a間,我國因各種非農(nóng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及災(zāi)害毀損累計減少耕地681×104hm2,同期開發(fā)復(fù)墾耕地491×104hm2,凈減193·3×104hm2,平均每年減少19·3×104hm21)。另一方面,人口在不斷增長,于是人均占有耕地面積持續(xù)下降。這種趨勢若繼續(xù)下去,我國人均耕地將在2030年~2040年時低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0·05hm2警戒線。

我國目前人均耕地按統(tǒng)計數(shù)據(jù)為0·08hm2,按詳查數(shù)據(jù)是0·1hm2,大大低于世界平均水平(0·28hm2),更低于加拿大(1·73hm2)、美國(0·76hm2),甚至低于印度(0·2hm2)。我國各地人均耕地不足0·06hm2的有3個直轄市和南方4個省,而人均耕地大于0·13hm2的12個省(自治區(qū))主要分布在東北和西北。全國已有666個縣人均耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0·05hm2警戒線,其中有463個縣低于0·03hm2。

我國耕地中,質(zhì)量差、產(chǎn)量低的比例較大。全國耕地中,分布在山地、丘陵、高原地區(qū)的占66%,分布在平原和盆地中的僅占34%。長江流域及其以南地區(qū),水資源占全國總量的80%以上,但耕地僅占全國的38%;淮河流域及其以北地區(qū),水資源不足全國的20%,而耕地卻占全國的62%。全國有水源保障(包括灌溉設(shè)施)的耕地只占總量的39%。有606·67×104hm2耕地坡度大于25°,水土流失嚴重。按目前糧食產(chǎn)量衡量,每公頃產(chǎn)6000kg以上的高產(chǎn)耕地僅占16·8%,每公頃產(chǎn)3000kg以下的低產(chǎn)田占了47·5%,每公頃產(chǎn)3000kg~6000kg的中產(chǎn)田占35·7%,中低產(chǎn)耕地的比例高達83·2%。

受荒漠化影響,我國干旱、半干旱地區(qū)的耕地中40%有不同程度的退化。全國有30%左右的耕地遭受不同程度的水土流失危害。水土流失、耕地沙化、鹽堿化、土地污染的廣泛存在使我國耕地退化,質(zhì)量還在不斷下降,同時使數(shù)量繼續(xù)減少。

1992年以來的“開發(fā)區(qū)熱”中,我國建立的開發(fā)區(qū)數(shù)目過多,已有省級以上開發(fā)區(qū)近700個,包括國務(wù)院批準的各類開發(fā)區(qū)110個(其中經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)32個,高新技術(shù)開發(fā)區(qū)52個,旅游開發(fā)區(qū)12個,保稅區(qū)13個)和各省、直轄市人民政府批準的各類開發(fā)區(qū)584個[4]。還出現(xiàn)了省轄市、縣、甚至鄉(xiāng)級開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)的總數(shù),根據(jù)國家計委統(tǒng)計是1700多個,國務(wù)院特區(qū)辦統(tǒng)計是1800多個,國家土地管理局統(tǒng)計是2700多個,農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計是9000多個[5]。土地出讓量過大,占地總面積達150×104hm2,而且多為耕地,尤其是近城郊的優(yōu)良耕地。我國耕地的嚴峻形勢甚至引起國際社會的關(guān)注。例如,世界觀察研究所所長布朗發(fā)出了“21世紀誰來養(yǎng)活中國?”的詰問[1]。誠然,布朗的結(jié)論有所偏頗,比如,他所采用的我國耕地數(shù)據(jù)至少比實際少40%;他認為我國提高糧食單產(chǎn)的潛力有限,這也缺乏根據(jù);但無論如何,他提出了一個并非無中生有的問題。

3耕地喪失的原因

3·1決策失誤

我國耕地喪失的原因,除不可避免的自然變化和合理的城市化進程等因素外,人為的失誤難斥其咎。例如前幾年的開發(fā)區(qū)發(fā)展,這是我國工業(yè)化和城市化的必然過程,對我國經(jīng)濟總量的增長和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整,以及我國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的接軌,都作出了重要貢獻。但耕地喪失的代價太大,問題歸根結(jié)底源于兩大失誤:

3·1·1政府獨立于土地市場的作用不明確政府注意了培育土地市場,卻忽視了市場固有的缺陷,尤其對市場不能處理土地這一獨特生產(chǎn)要素不同于其它生產(chǎn)要素的許多特殊問題缺乏充分認識,從而忽視了政府應(yīng)負擔的職責。

3·1·2地方政府的行為沒有得到有效的監(jiān)督和制約,導(dǎo)致決策失誤甚至以權(quán)謀私有些地方政府為了吸引外資辦產(chǎn)業(yè),片面強調(diào)“以地生財”,鼓勵基層千方百計廉價出讓土地,造成自相壓價,地價失控。一些鄉(xiāng)村不按經(jīng)濟規(guī)律辦事,急功近利,盲目攀比,擅自劃定“工業(yè)開發(fā)區(qū)”、“旅游發(fā)展區(qū)”、“房地產(chǎn)開發(fā)基地”、“商業(yè)貿(mào)易區(qū)”等等,致使占用耕地失控。據(jù)沿海某省1994年4月對1/3市縣的不完全統(tǒng)計,土地自發(fā)交易達5·7×104多宗,涉及土地面積800×104m2以上。集體土地進入市場流通已十分普遍,根據(jù)該省某市的典型調(diào)查,集體土地約占清理上市面積的40%左右;有些市縣集體土地上市面積大大超過當?shù)貒型恋爻鲎屆娣e。集體土地自發(fā)市場的管理處于無政府狀態(tài)。目前我國開發(fā)區(qū)建設(shè)的數(shù)量和規(guī)模已遠遠超過了物力、人力和財力的可能,開發(fā)區(qū)中已批租土地的開發(fā)建設(shè)與土地出讓的規(guī)模很不相適應(yīng)。據(jù)有關(guān)方面測算,僅基礎(chǔ)設(shè)施一項,我國現(xiàn)存開發(fā)區(qū)全部建成需固定資產(chǎn)投資40000×108元,而1992年全社會固定資產(chǎn)投資只有7500×108元,即使全部投進開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),也需5a~7a時間。這就使大量土地閑置;未閑置的土地,開發(fā)利用率不高、用地結(jié)構(gòu)不合理的問題也比較普遍。例如西北某市的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū),第一次選定建設(shè)的113hm2土地全是優(yōu)質(zhì)農(nóng)田,修了柏油路后開發(fā)區(qū)下馬,但只復(fù)耕40hm2,另外73hm2仍然荒廢閑置。又例如問題典型的華南沿海某市,1992年~1994年底,已批租土地總面積達66·75km2。按該市目前及未來的投資能力,平均每年只能開發(fā)2km2~3km2,除已初步開發(fā)的10km2外,剩下的已批租土地要20a左右才能開發(fā)完畢。這個市不僅近期、中期,甚至遠期的建設(shè)用地都被出讓了。而迄今真正已投資開發(fā)建設(shè)的土地不足出讓土地總量的1/5。同時,已開發(fā)的土地中,多數(shù)未按應(yīng)有性質(zhì)和規(guī)劃(生產(chǎn)性產(chǎn)業(yè)尤其是高科技產(chǎn)業(yè))要求建設(shè),而是大量轉(zhuǎn)為高級公寓、別墅、渡假村等脫離我國實際的“無效產(chǎn)品”,而且多為零星項目,未能形成規(guī)模。

3·2農(nóng)業(yè)土地利用比較經(jīng)濟效益低下

上述失誤為什么會導(dǎo)致耕地的減少而不是增加呢?更深層次的原因在于農(nóng)業(yè)土地利用比較效益低下。根據(jù)1990年的數(shù)據(jù),每公頃土地的年產(chǎn)值,耕地是3115·05元,林地為260·4元,牧草地為174·3元,淡水養(yǎng)殖水面為6682·35元;而城鎮(zhèn)、工礦用地是11·62×104元,交通用地是1·82×104元(圖2)。在市場經(jīng)濟體制下,效益低下的耕地就有向效益較高的其它用地轉(zhuǎn)換的沖動。如果不明確政府獨立于市場的作用,不加強政府的管制,這種沖動就會誘使決策失誤,某些既得利益集團就能從中混水摸魚而損害整個國家和社會的利益。

4耕地喪失的惡果

耕地的嚴重喪失,突出的惡果,主要表現(xiàn)為:

(1)耕地占用過多,威脅農(nóng)業(yè)發(fā)展和食物安全。近年來城市化、工業(yè)化占用的土地中,大部分是耕地,而且是近城郊區(qū)的優(yōu)良耕地。其直接結(jié)果是農(nóng)業(yè)發(fā)展大受影響,食物安全面臨危機,“菜籃子”、“米袋子”日趨緊張,城鄉(xiāng)居民基本生活必需品價格上漲,成為前些年牽動物價上漲的主要因素。

(2)土地資源和投資的浪費。土地是我國最緊缺的資源,尤其是城市及其周邊的土地,本應(yīng)創(chuàng)造出極高的效益,但目前卻有大量的閑置,寶貴資源正被令人心疼地浪費。同時,開發(fā)區(qū)建設(shè)分散,攤子過大,戰(zhàn)線太長,已投入大量資金的基礎(chǔ)設(shè)施不能充分發(fā)揮作用,開發(fā)建設(shè)沒有規(guī)模效應(yīng),投資效益低。

(3)土地收益外流,損害國家利益。在為了吸引投資而把土地價格定得較低的情況下,常有投資者以開發(fā)建廠為名,從事食利性的地產(chǎn)投機,買地閑置,炒地皮,哄抬地價,以謀取暴利。真正的開發(fā)性投資到位率很低,土地收益卻向境外和私人轉(zhuǎn)移,國有資產(chǎn)大量流失。

(4)政府調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的能力被削弱。國有土地是我國政府在市場經(jīng)濟中調(diào)控城市經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的最重要資源,土地過量出讓導(dǎo)致政府可掌握的土地供給量不足,尤其是對近期建設(shè)再難提供用地,削弱了政府運用土地供求杠桿調(diào)節(jié)城市經(jīng)濟發(fā)展的能力。同時,土地批租中片面優(yōu)惠讓利,使得土地收益流失;土地二級市場的混亂和瞞價,也使政府本來應(yīng)得的土地增值收益大量流失;政府財政收入減少,利用土地收益投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力不足。政府于是陷入“土地出讓越多,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口越大”的怪圈。矛盾、糾紛層出不窮,構(gòu)成社會不穩(wěn)定因素。大量出讓土地是以損害農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為代價的,加上地價款的“三角債”等原因,造成政府、開發(fā)商、農(nóng)民之間的種種矛盾和糾紛,成為新的社會不穩(wěn)定因素。

(5)影響投資環(huán)境的改善和進一步招商引資。由于政府掌握的土地供給量匱乏,一方面使新的投資者得不到合適的用地,另一方面也使城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、綠化等方面的用地需求難以保證,影響投資環(huán)境的改善。由于基礎(chǔ)設(shè)施不配套,開發(fā)無規(guī)模效益,投資回報率低,已投資者難以繼續(xù)追加投資,也難以吸引新投資者。此外,某些開發(fā)商大量購置土地,囤積居奇,伺機抬高價格轉(zhuǎn)讓,致使地價過高,令準備投資開發(fā)者望而卻步。在經(jīng)歷了“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”之后,我國城市化進程中有可能出現(xiàn)新的盲目性,出現(xiàn)城市發(fā)展中新的圈地、占地熱。按現(xiàn)在的全國各地城市規(guī)劃,加起來可供20×108城市人口居住,這種“超前”就遠遠脫離了我國國情。很多地方的城市規(guī)劃都在盲目擴大,例如華南某省的一個地區(qū),城市規(guī)劃總規(guī)模是9500hm2,可供1×108城市人口居住;而該省的農(nóng)村人口和城市人口再加上外地流入的人口也不足1×108,這就近乎荒唐。某市規(guī)劃2000年要開發(fā)900km2城市和工業(yè)土地,開發(fā)1km2基礎(chǔ)建設(shè)投資需2·5×108元,900km2就要2250×108元;再加上地上建設(shè)投資5400×108元,總共7650×108元之巨的資金從何而來[7]?必須以開發(fā)區(qū)土地批租和利用中的問題為借鑒,防止新的失誤。

5借鑒國際經(jīng)驗,重視耕地保護

耕地保護已成為全球性的重要問題。國際自然和自然資源保護聯(lián)盟早就建議“良田必須留給農(nóng)業(yè),道路和工廠另行擇地”。即使在人地關(guān)系比較寬松、體制的市場化傾向更強烈的國家如加拿大和美國,近來也非常重視通過政府職能保護耕地。

加拿地人均耕地1·736hm2,是我國(0·11hm2)的15倍多。看來加拿大人大可不必為城市發(fā)展占用耕地而操心。然而,他們在“今天的資源和環(huán)境利用不能損害后代的利用前景”這一思想的指導(dǎo)下,高度重視農(nóng)地保護和城市土地的集約利用。加拿大從1966年開始,對70個人口超過2·5×104的城市進行了土地利用動態(tài)監(jiān)測,并深入地分析土地城市化的范圍、速度、趨勢、分布及其對策;針對水土流失、土壤結(jié)構(gòu)惡化、鹽潰化、酸化等耕地退化問題在80年代后期建立了耕地質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)[8]。

美國人均耕地0·762hm2,為我國的7倍,而且耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率皆高。但他們非常重視城市化不斷蠶食農(nóng)地的問題,力圖不斷提高城市土地的利用率,在不影響城市發(fā)展的前提下,盡可能地保護耕地。美國在50年代就進行了較完善的農(nóng)地保護立法。近年來,美國農(nóng)業(yè)部、有關(guān)州政府和農(nóng)場主協(xié)會都建立了相應(yīng)的研究機構(gòu)和決策機構(gòu),制定了一系列“保護農(nóng)田不受城市蔓延侵蝕的戰(zhàn)略”。同時,他們還倡導(dǎo)和推行保護耕作法。

日本的人口密度大于我國,在工業(yè)化發(fā)展過程中曾有喪失52%耕地的慘痛教訓(xùn),因此高度重視城市土地的高效合理利用問題。1967年制定了“農(nóng)業(yè)發(fā)展地域整備法”,1974年制定了“國土利用計劃法”,并在歷次國土綜合開發(fā)規(guī)劃中都規(guī)定了保護農(nóng)田和發(fā)展農(nóng)業(yè)與農(nóng)村。因此,他們能在城市化和工業(yè)經(jīng)濟高度發(fā)達的情況下,充分提高城市和工業(yè)土地的利用率,最大限度地保護了耕地和林地,作到了稻米自給和保持了相當高的森林覆蓋率。

我國政府高度重視耕地的保護問題。早在五六十年代就逐步從法規(guī)和具體形式兩方面確立了基本農(nóng)田,六七十年代以基本農(nóng)田建設(shè)為中心進行了水利建設(shè)和土壤培肥。改革開放以來,人口多、耕地少的國情一直是鄧小平建設(shè)有中國特色社會主義理論的基本出發(fā)點,保護耕地也成了該理論的重要組成部分。1986年以來又陸續(xù)頒布實施了《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》、《基本農(nóng)田保護條例》等一系列法律法規(guī)。目前我國耕地保護形勢之嚴峻,引起了國家核心領(lǐng)導(dǎo)人的極大關(guān)注,一再強調(diào):“保護耕地是事關(guān)社會主義建設(shè)全局的大事”,“保護耕地就是保護我們的生命線”。1997年4月15日的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》及其制定過程,集中反映了中央對耕地保護問題的高度重視。新修訂的土地管理法規(guī)定了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”,“國家實行土地用途管制制度”。中國政府對耕地保護的重視,可以說是古今中外絕無僅有。

但相當數(shù)量的地方政府實際上還受短期利益的驅(qū)動,片面強調(diào)開發(fā)區(qū)和城市建設(shè),忽視農(nóng)業(yè)和耕地保護,對中央制定的土地利用“政策”采取各種變通“對策”,出現(xiàn)所謂“地方政府買中央政府的地”,“現(xiàn)屆政府賣以后各屆政府的地”,“本屆政府吃土地,下屆政府吃空氣”的局面?？磥?要真正實行保護耕地的基本國策,還需要建立對決策失誤和濫用職權(quán)的制約機制,要從體制、機制、法制上采取治本之策。