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摘要：國(guó)家運(yùn)用政治權(quán)力分部建制、分官設(shè)職，確定財(cái)政和會(huì)計(jì)組織的分工、合作與制約機(jī)制，成為實(shí)現(xiàn)政治和經(jīng)濟(jì)集權(quán)的重要保障，并構(gòu)成后世國(guó)家行政體制改革的核心內(nèi)容、重要參照。本文以秦漢時(shí)期財(cái)計(jì)組織制度考證為據(jù)，闡明經(jīng)濟(jì)環(huán)境和組織結(jié)構(gòu)對(duì)財(cái)計(jì)組織制度績(jī)效的影響：一方面經(jīng)濟(jì)環(huán)境是制約治理效率的首要因素，財(cái)計(jì)組織制度效用的發(fā)揮不可能脫離其所處的歷史環(huán)境；另一方面，財(cái)計(jì)組織的分權(quán)機(jī)制和層級(jí)結(jié)構(gòu)是影響制度績(jī)效的重要指標(biāo)。在歷史環(huán)境一定的情況下，財(cái)計(jì)組織結(jié)構(gòu)的合理性決定了財(cái)計(jì)組織制度績(jī)效的發(fā)揮，從而提高或降低國(guó)家治理效率。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)環(huán)境；組織結(jié)構(gòu)；制度績(jī)效；財(cái)計(jì)組織制度

一、引言

財(cái)計(jì)組織制度是國(guó)家憑借政治權(quán)力對(duì)各級(jí)財(cái)政與會(huì)計(jì)組織設(shè)置及運(yùn)行機(jī)制作出的安排。財(cái)政管理是會(huì)計(jì)核算的前提和內(nèi)容，會(huì)計(jì)核算是財(cái)政控制的基礎(chǔ)和方法，二者在國(guó)家治理中呈現(xiàn)出一體化的融合趨勢(shì)。五千年國(guó)史已有鏡鑒：財(cái)計(jì)治，雖戰(zhàn)亂紛爭(zhēng)仍政權(quán)穩(wěn)固、民力豐沛、國(guó)體向上；財(cái)計(jì)亂，縱四海平定也政權(quán)堪憂、社會(huì)動(dòng)蕩、振興乏力。財(cái)計(jì)，國(guó)之命脈，牽一發(fā)而動(dòng)全身，系千年而導(dǎo)國(guó)運(yùn)，而會(huì)計(jì)又為財(cái)計(jì)之魂魄。財(cái)計(jì)組織制度在一定程度上決定了人類的生存發(fā)展和國(guó)家的興衰治亂。秦漢財(cái)計(jì)組織制度在中國(guó)制度史中具有開創(chuàng)意義，并在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)處于世界領(lǐng)先地位，其寶貴經(jīng)驗(yàn)已被近現(xiàn)代中國(guó)財(cái)政和會(huì)計(jì)組織繼承和發(fā)揚(yáng)，對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府管理體制改革和會(huì)計(jì)組織改革也產(chǎn)生一定的推動(dòng)作用。長(zhǎng)期的歷史傳統(tǒng)規(guī)范著中國(guó)社會(huì)的內(nèi)生變化，財(cái)計(jì)組織制度在發(fā)展過程中體現(xiàn)出鮮明的延續(xù)性和繼承性。對(duì)于中國(guó)古代的成功經(jīng)驗(yàn)，我們要本著擇其善者而從之、其不善者而去之的科學(xué)態(tài)度，牢記歷史經(jīng)驗(yàn)、牢記歷史教訓(xùn)、牢記歷史警示，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有益借鑒［1］。

二、商鞅變法、秦朝統(tǒng)一與財(cái)計(jì)組織制度

春秋戰(zhàn)國(guó)是中國(guó)古代社會(huì)發(fā)生深刻變革的時(shí)期。生產(chǎn)力的發(fā)展和私田的出現(xiàn)使家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為可能，以宗法分封制為基礎(chǔ)的井田制面臨著瓦解，各國(guó)紛紛通過變法尋求統(tǒng)一之路。秦國(guó)的商鞅變法通過、擴(kuò)大軍功和確立中央集權(quán)等方式使得秦國(guó)崛起，并確立了中國(guó)千年以來的基本治國(guó)模型。公元前221年，秦始皇建立了中國(guó)歷史上第一個(gè)中央集權(quán)國(guó)家，丞相為最高行政長(zhǎng)官，太尉為最高軍事長(zhǎng)官，御史大夫協(xié)助丞相處理政事，并兼任國(guó)家最高監(jiān)察長(zhǎng)官。三者之間按照政務(wù)類型進(jìn)行分工，在分權(quán)中體現(xiàn)了御史大夫的相對(duì)獨(dú)立性，開啟了中央財(cái)計(jì)組織經(jīng)濟(jì)監(jiān)察權(quán)力獨(dú)立之先河。秦朝中央實(shí)行國(guó)家財(cái)政和皇室財(cái)政二分制，并分別委任財(cái)計(jì)官吏進(jìn)行管理，實(shí)行財(cái)物歸口入庫(kù)。行政中樞丞相下設(shè)治粟內(nèi)史和少府分別負(fù)責(zé)管理兩大財(cái)計(jì)組織系統(tǒng)。國(guó)家財(cái)計(jì)組織最高長(zhǎng)官治粟內(nèi)史領(lǐng)天下錢谷，以供國(guó)之常用，屬官太倉(cāng)令和大內(nèi)負(fù)責(zé)不同類型財(cái)物出納?；适邑?cái)計(jì)組織最高長(zhǎng)官少府掌管山海池澤之稅以及皇室事務(wù)，屬官尚書令、仆射掌殿內(nèi)文書。兩大財(cái)計(jì)組織系統(tǒng)確定各自收支范圍，實(shí)行分設(shè)簿籍考核之法是財(cái)計(jì)組織制度建設(shè)的一大創(chuàng)舉，并為后世諸多朝代所效仿。秦朝地方實(shí)行郡縣兩級(jí)財(cái)計(jì)體制，并使地方財(cái)計(jì)部門與財(cái)計(jì)官員的委任與中央保持一致。中央采取上計(jì)制度考核地方財(cái)政收支和官吏受托責(zé)任履行情況；地方通過遞交上計(jì)報(bào)告的方式，將地方財(cái)政收支向中央進(jìn)行匯報(bào)，接收中央財(cái)計(jì)部門的考核。這種逐級(jí)上計(jì)的報(bào)告制度成為后世中央政府管理地方的有效手段。

三、武帝變法、西漢強(qiáng)盛與財(cái)計(jì)組織制度

西漢初年為了恢復(fù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)，實(shí)行工商業(yè)自由開放政策?！皾h興，海內(nèi)為一，開關(guān)縣，斥山澤之禁，是以富商大賈，周游天下，交易之物，莫不通，得其所欲?！保?］（P1546）世族與商人結(jié)盟對(duì)中央集權(quán)制度產(chǎn)生了一定的威脅，特別是鹽鐵自由政策使得富商大賈攫取大量財(cái)富，并通過哄抬物價(jià)擾亂國(guó)民經(jīng)濟(jì)。漢武帝繼位后，為了從根本上削弱地方世族和富商大賈的勢(shì)力，以桑弘羊?yàn)閲?guó)家財(cái)計(jì)組織長(zhǎng)官，有步驟地實(shí)施了一套適合中央集權(quán)的經(jīng)濟(jì)改革。第一，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤}鐵專賣政策。國(guó)家在地方遍設(shè)鹽鐵管理機(jī)構(gòu)，通過鹽業(yè)專營(yíng)獲得的收入約占財(cái)政收入一半，此后鹽鐵成為國(guó)家專營(yíng)的主要產(chǎn)業(yè)。第二，在流通改革中實(shí)施均輸與平準(zhǔn)政策。均輸政策是在各郡設(shè)置均輸官，由均輸官轉(zhuǎn)運(yùn)京師，不但可以節(jié)省運(yùn)費(fèi)，而且可以調(diào)節(jié)物價(jià)。均輸雖不能增加財(cái)富總量，但可以通過互通有無提高財(cái)富使用效率，符合成本效益原則。平準(zhǔn)政策即在京師設(shè)官職，搜取天下貨物，價(jià)格低時(shí)買入，價(jià)格高時(shí)賣出，使商人無法囤積居奇，在穩(wěn)定物價(jià)的同時(shí)增加了國(guó)家財(cái)政收入。兩項(xiàng)政策內(nèi)容不同，性質(zhì)相近，可以單獨(dú)使用，也可配合使用，史證：大約一年時(shí)間，“民不益賦而天下用饒”［3］（P2314）。凡國(guó)家財(cái)政收支、軍需用度，諸如田租、口賦、鹽鐵專賣、均輸漕運(yùn)、沽榷平準(zhǔn)、貨幣管理等，均由國(guó)家財(cái)計(jì)組織長(zhǎng)官大司農(nóng)負(fù)責(zé)。大司農(nóng)下設(shè)屬官分掌國(guó)家財(cái)計(jì)政務(wù)，其中太倉(cāng)令負(fù)責(zé)京師糧倉(cāng)收支；都內(nèi)令負(fù)責(zé)中央國(guó)庫(kù)收支；均輸令負(fù)責(zé)各地貢物運(yùn)輸，協(xié)調(diào)地方均輸官之間的工作；平準(zhǔn)令利用國(guó)家控制的產(chǎn)品參與市場(chǎng)交換活動(dòng)，以調(diào)節(jié)市場(chǎng)物價(jià)；斡官和鹽市長(zhǎng)丞負(fù)責(zé)鹽鐵和酒的專賣。地方長(zhǎng)官按規(guī)定在年終要向中央報(bào)告財(cái)政收支基本情況，上計(jì)制度已成為國(guó)家控制財(cái)政收支的重要制度，并將上計(jì)規(guī)定納入《九章律》中的上計(jì)律，這種專門立法的形式是前所未有的進(jìn)步。上計(jì)簿一般由御史大夫?qū)徖聿⒔Y(jié)果報(bào)告皇帝，漢武帝曾經(jīng)四次親自受計(jì)創(chuàng)造了歷史上的范例。武帝變法確立的國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理模式通過財(cái)計(jì)組織制度予以實(shí)施，從而形成了西漢全盛之局面。首先，為了籌措軍費(fèi)、防止豪強(qiáng)發(fā)展割據(jù)勢(shì)力，國(guó)家實(shí)施專賣政策和平準(zhǔn)均輸制度，分別在中央和地方設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)和職官進(jìn)行管理，一方面遏止了商業(yè)資本的投機(jī)和兼并等非法活動(dòng)，另一方面在農(nóng)業(yè)稅賦的基礎(chǔ)上增加了國(guó)家財(cái)政收入。自此以后，均輸、平準(zhǔn)、鹽鐵專賣三大政策終西漢之世不變，成為漢朝政府的定制［4］（P135）。其次，進(jìn)一步明確了分部建制的組織格局，不僅稅收與國(guó)庫(kù)收支控制明確、實(shí)行專庫(kù)專管，而且根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化在運(yùn)輸、錢幣鑄造和價(jià)格平抑方面形成了新的財(cái)計(jì)組織。會(huì)計(jì)工作成為經(jīng)濟(jì)管理工作的必要組成部分，體現(xiàn)在橫向和縱向組織關(guān)系的不同方面，成為統(tǒng)治者實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)集權(quán)的重要基礎(chǔ)。

四、王莽變法、光武中興與財(cái)計(jì)組織制度

西漢末年，國(guó)家各項(xiàng)財(cái)計(jì)組織制度相繼松弛，國(guó)家經(jīng)濟(jì)被世族集團(tuán)壟斷，外戚王莽稱帝后展開激進(jìn)的變法改革。土地全面國(guó)有化的推行引起世族集團(tuán)的集體反抗，幣制的頻繁變動(dòng)使國(guó)家金融秩序蕩然無存。財(cái)計(jì)組織制度實(shí)行“五均六筦”政策，即在調(diào)節(jié)物價(jià)的基礎(chǔ)上控制國(guó)家鹽、鐵、酒、鑄錢以及征山澤之稅、經(jīng)辦借貸六項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事業(yè)。該制度在形式上與漢武帝時(shí)期專賣、均輸、平準(zhǔn)類似，但實(shí)質(zhì)上因缺乏相應(yīng)的制度運(yùn)行環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和民意支持，導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)混亂最終迅速走向滅亡。東漢建立后，中央權(quán)力機(jī)構(gòu)的重要變化在于尚書地位的提高。光武時(shí)期組織形式上雖以司徒、司空作為國(guó)家行政長(zhǎng)官，但實(shí)質(zhì)上通過擴(kuò)大尚書職權(quán)、成立尚書臺(tái)組織作為實(shí)質(zhì)上的輔政機(jī)構(gòu)。尚書臺(tái)權(quán)勢(shì)極重，尚書令、左丞總領(lǐng)綱紀(jì)，無所不統(tǒng)；仆射、右丞掌授廩假錢谷［5］（P1968）。下設(shè)六曹分管事務(wù)，并由三公曹負(fù)責(zé)中央對(duì)全國(guó)州郡的考課。后世尚書省的分立，獨(dú)掌國(guó)家政務(wù)之大權(quán)，其下形成了六部分工主事之格局，與東漢尚書組織地位的確立有著直接的關(guān)系［6］（P240—243）。光武時(shí)期繼承了國(guó)家財(cái)政和皇室財(cái)政二分制，并對(duì)兩套財(cái)計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了精簡(jiǎn)和省并，在一定程度上減少了冗員冗費(fèi)。三公和尚書雙軌并置的組織制度是統(tǒng)治者為了實(shí)現(xiàn)集權(quán)所作出的調(diào)整，二者權(quán)責(zé)不明勢(shì)必造成其下屬政務(wù)機(jī)構(gòu)尚書曹與諸卿之間執(zhí)掌不清，從而對(duì)于財(cái)計(jì)管理形成了諸多弊端。例如，國(guó)家財(cái)政名義上由大司農(nóng)統(tǒng)一管理，實(shí)質(zhì)上尚書臺(tái)也有一定的財(cái)政職權(quán)，而且尚書臺(tái)權(quán)威的崇重與其隸屬于皇室財(cái)政少府的組織形式產(chǎn)生了明顯的矛盾，無效的組織結(jié)構(gòu)造成權(quán)責(zé)不明、事權(quán)不一。財(cái)計(jì)亂則軍心、民心亂、財(cái)計(jì)失控；財(cái)計(jì)失控則整個(gè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)必然失控，最終導(dǎo)致一代王朝的滅亡［6］（P251）。

五、秦漢財(cái)計(jì)組織制度的歷史借鑒

總體而言，秦漢帝國(guó)的官僚行政建制水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了同期的羅馬帝國(guó)，并和近代的超級(jí)國(guó)家具有可比性［7］。秦漢時(shí)期財(cái)計(jì)組織制度進(jìn)行了一系列開創(chuàng)性工作，對(duì)后世行政體制建立和財(cái)計(jì)組織建設(shè)產(chǎn)生了重要影響，具體可以從以下幾條線索來把握：

（一）制度環(huán)境是財(cái)計(jì)組織制度績(jī)效評(píng)價(jià)的起點(diǎn)“環(huán)境問題之研究，不僅從一般意義上講十分重要，而且是任何一種理論研究的必經(jīng)之地及深入展開研究之依據(jù)?！保?］（P3）相對(duì)環(huán)境而言，每個(gè)組織都是環(huán)境的一個(gè)分系統(tǒng)，環(huán)境為組織提供資源投入，并利用其產(chǎn)生管理效能。遼闊的疆域以及單一中心的發(fā)展形成了強(qiáng)大的內(nèi)聚力，這種獨(dú)特的自然生態(tài)環(huán)境成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境生成的前提。經(jīng)濟(jì)環(huán)境是財(cái)計(jì)組織制度中的關(guān)鍵控制環(huán)境，它取決于自然地理環(huán)境的樣式并對(duì)政治環(huán)境施以影響。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占據(jù)統(tǒng)治地位的社會(huì)里，歷代王朝政治集權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴于對(duì)經(jīng)濟(jì)集權(quán)的握持。經(jīng)濟(jì)集權(quán)的實(shí)現(xiàn)始終通過財(cái)計(jì)組織制度圍繞“量入為出”的原則展開，并集中體現(xiàn)在對(duì)土地、人戶、賦稅征納、錢糧儲(chǔ)備和會(huì)計(jì)控制的一體化進(jìn)程中。史實(shí)證明，世界上從無一種政治制度能夠維持長(zhǎng)久的統(tǒng)一。秦漢財(cái)計(jì)組織制度是以經(jīng)濟(jì)環(huán)境為第一歷史環(huán)境，以自然、經(jīng)濟(jì)、政治和文化環(huán)境的綜合效應(yīng)為起點(diǎn)，以統(tǒng)一和節(jié)度為根本目標(biāo)，以集權(quán)和管理互為表里而不斷演進(jìn)和調(diào)整的國(guó)家治理手段，并貫穿于中國(guó)數(shù)千年的歷史演進(jìn)之中。將武帝變法和王莽變法進(jìn)行對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，雖然二者所制定的財(cái)計(jì)組織制度均圍繞中央集權(quán)目標(biāo)展開，卻因制度環(huán)境差異導(dǎo)致運(yùn)行效果截然相反。武帝變法前，中央政治集權(quán)已經(jīng)全面完成，同時(shí)征討匈奴為改革凝聚了民心?！拔木爸巍绷粝碌木薮筘?cái)富成為改革順利推進(jìn)的客觀條件。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的國(guó)家，財(cái)政收入來源單一，如果單純?cè)黾油恋囟愂毡貙⒓せA級(jí)矛盾。因此必須盡可能開發(fā)一切收入來源，滿足國(guó)家多方所需。在此形勢(shì)下，武帝大力推行專賣政策和平準(zhǔn)、均輸政策，他可以稱為國(guó)家財(cái)計(jì)組織制度設(shè)計(jì)之集大成者。王莽變法時(shí)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)凋敝缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，政權(quán)合法性受到質(zhì)疑缺乏民意基礎(chǔ)，財(cái)計(jì)官吏的設(shè)置缺乏有效的監(jiān)督和制約機(jī)制，始終未能建立起高效的財(cái)計(jì)組織機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步講，財(cái)計(jì)組織制度的設(shè)計(jì)、實(shí)施以及調(diào)整是否與當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平、社會(huì)環(huán)境態(tài)勢(shì)相適應(yīng)是其發(fā)揮作用的關(guān)鍵。雖然財(cái)計(jì)組織制度建設(shè)根植于環(huán)境的內(nèi)生性，但制度運(yùn)行過程中的人為因素并非嚴(yán)密的制度體系所能囊括。一方面，制度運(yùn)行績(jī)效取決于法治與人治的博弈結(jié)果，缺乏法治文明的國(guó)家和社會(huì)其腐敗必然大量存在，而不以財(cái)計(jì)組織制度安排、公德意志甚至政權(quán)意志為轉(zhuǎn)移。另一方面，政府必須吸引最優(yōu)秀的人才，才能更好地服務(wù)民眾。從商鞅到桑弘羊，歷代財(cái)計(jì)組織制度之大成者，無不建立在這些財(cái)計(jì)大臣的卓越智慧之上。進(jìn)一步講，財(cái)計(jì)控制的有效性和嚴(yán)密性并非嚴(yán)格正相關(guān)，在法治建設(shè)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)人才的自由發(fā)展，成為國(guó)家財(cái)計(jì)組織制度建設(shè)要旨所在。

（二）以組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的制度化是績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)核傳統(tǒng)行政組織理論將效率原則作為核心標(biāo)準(zhǔn)，形成行政組織專業(yè)化分工、管理層次和幅度之間的辯證關(guān)系。從組織的框架來看，秦漢財(cái)計(jì)組織制度已具備現(xiàn)代組織要素。第一，從國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)看，中央集權(quán)制度的建立開創(chuàng)了新型官僚體制，三公九卿政治體制建立了以集權(quán)—分權(quán)、命令—服從為特征，以分工制衡、層級(jí)體系和人事制度為一體的組織模式。第二，從財(cái)計(jì)組織部門建設(shè)看，根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策分別設(shè)置財(cái)計(jì)官吏進(jìn)行管理，堅(jiān)持專庫(kù)專管、錢糧分管制度。在微觀層面將組織結(jié)構(gòu)分為決策層和執(zhí)行層，并根據(jù)組織職能不斷細(xì)分形成若干職位的權(quán)力和職責(zé)范圍。傳統(tǒng)意義上對(duì)組織制度的研究往往關(guān)注結(jié)構(gòu)內(nèi)部特征，而忽視了組織與外部環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系。組織的發(fā)展演變是與外部環(huán)境不斷相互作用下的自然產(chǎn)物，而非單純?nèi)藶樵O(shè)計(jì)的結(jié)果。環(huán)境不僅在促進(jìn)人們接收制度革新方面具有關(guān)鍵作用，而且在制度革新出現(xiàn)后對(duì)支撐和維持這種革新也具有重要作用［9］（P82）。國(guó)家人運(yùn)用權(quán)力不僅制定財(cái)計(jì)組織制度，還試圖維持這種制度，使其存在更長(zhǎng)時(shí)間以維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定。當(dāng)原有財(cái)計(jì)組織制度不適應(yīng)客觀環(huán)境造成管理效率降低時(shí)，將會(huì)被新的制度所替代。組織會(huì)受到制度環(huán)境的影響或者滲透，但是它們也能策略性地應(yīng)對(duì)制度環(huán)境的影響。在財(cái)計(jì)組織制度研究中，應(yīng)以靜態(tài)的組織結(jié)構(gòu)分析為起點(diǎn)，還原該結(jié)構(gòu)形成的制度環(huán)境因素和思想，并結(jié)合財(cái)計(jì)制度的運(yùn)行機(jī)制展開論述，從財(cái)計(jì)制度影響財(cái)計(jì)組織的單項(xiàng)研究轉(zhuǎn)變?yōu)槎咧g相互影響和塑造的綜合設(shè)計(jì)。

（三）財(cái)計(jì)組織制度績(jī)效與權(quán)力控制密切相關(guān)以權(quán)謀私不僅是權(quán)力腐敗行為在財(cái)產(chǎn)起源之際的本質(zhì)特征，而且是貫穿于整個(gè)文明社會(huì)并且一直起支配性作用的本質(zhì)特征。權(quán)力如果失去控制，官吏以權(quán)謀私的行為便會(huì)泛濫成災(zāi)，輕者造成國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)危機(jī)，重者會(huì)成為一個(gè)朝代走向消亡的重要誘因。國(guó)家經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行需要通過財(cái)計(jì)組織制度的構(gòu)建將財(cái)計(jì)法律制度的執(zhí)行落實(shí)到相關(guān)部門，財(cái)計(jì)組織制度的約束和監(jiān)督機(jī)制成為其組織建制的關(guān)鍵。財(cái)計(jì)組織制度并不是作為一種孤立的制度存在和發(fā)展起來的，它首先是作為一種法律創(chuàng)設(shè)的權(quán)力產(chǎn)物而被融入到整個(gè)法律制度體系之中去的。在實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和政治集權(quán)的過程中，以賦稅征納維護(hù)和保障作為目標(biāo)的財(cái)計(jì)組織制度以財(cái)計(jì)組織建設(shè)為基礎(chǔ)、以會(huì)計(jì)與審計(jì)管理方法為依據(jù)，通過自上而下財(cái)計(jì)法律制度的貫徹與自下而上上計(jì)制度的執(zhí)行調(diào)整中央政府與地方政府之間的財(cái)計(jì)行為和關(guān)系［10］（P153）。財(cái)計(jì)組織制度的完善與財(cái)計(jì)法律制度建設(shè)是同時(shí)增進(jìn)的，二者協(xié)調(diào)一致的發(fā)展關(guān)系促進(jìn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效維護(hù)和保障，實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)管理水平的提高和政權(quán)的穩(wěn)定?？刂普摰漠a(chǎn)生并非控制思想之源頭，控制思想最初來源于國(guó)家管理之實(shí)踐。秦漢財(cái)計(jì)組織制度建設(shè)集中體現(xiàn)了控制論這一基本原理。一方面，將財(cái)計(jì)控制戰(zhàn)略作為宏觀經(jīng)濟(jì)治理中的核心分支系統(tǒng)，并將財(cái)計(jì)組織制度建設(shè)置于該系統(tǒng)的基本出發(fā)點(diǎn)和關(guān)鍵落腳點(diǎn)。另一方面，財(cái)計(jì)控制戰(zhàn)略需要集中建立健全組織體系和法制體系，將財(cái)計(jì)控制一體化的組織部門建設(shè)放在首位，并圍繞財(cái)計(jì)控制一體化組織部門逐級(jí)建立以會(huì)計(jì)控制為主要手段的法律體系，以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)財(cái)計(jì)組織制度和財(cái)計(jì)法律制度的一體化建設(shè)。在確立大財(cái)計(jì)控制戰(zhàn)略目標(biāo)的前提下，通過財(cái)計(jì)控制方法體系的綜合效用檢驗(yàn)財(cái)計(jì)控制的結(jié)果，即財(cái)計(jì)組織制度的穩(wěn)定或變遷。

（四）財(cái)計(jì)組織制度是國(guó)家治理體系中的關(guān)鍵系統(tǒng)世界歷史上各國(guó)政治經(jīng)濟(jì)繁榮與衰退的反復(fù)交替都是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑矛盾運(yùn)動(dòng)引起制度變遷的必然結(jié)果。一方面，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，對(duì)生產(chǎn)關(guān)系提出變革要求。在生產(chǎn)關(guān)系的主要方面———分配關(guān)系中，財(cái)計(jì)組織制度決定分配關(guān)系能否得到改善，從而制約生產(chǎn)關(guān)系能否得到改善，進(jìn)而對(duì)生產(chǎn)力起到促進(jìn)或阻礙作用，最終體現(xiàn)為計(jì)治國(guó)家興、計(jì)亂國(guó)家衰的歷史發(fā)展規(guī)律。另一方面，財(cái)計(jì)組織制度宏觀上屬于上層建筑中國(guó)家政治制度的范疇，在與經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的時(shí)候具有保護(hù)和鞏固經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的基本屬性，并對(duì)與經(jīng)濟(jì)制度不相適應(yīng)的部分進(jìn)行修正和改善，從而成為國(guó)家興衰的重要調(diào)節(jié)機(jī)制。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度一定的條件下，財(cái)計(jì)組織制度與一定經(jīng)濟(jì)體制條件下的微觀經(jīng)濟(jì)制度相互作用，通過對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的利益關(guān)系、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式進(jìn)行調(diào)節(jié)，解決資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的問題，進(jìn)而成為國(guó)家盛衰之勢(shì)的先兆以及調(diào)節(jié)器，呈現(xiàn)出“天下未亂計(jì)乃亂，天下欲治計(jì)乃治”的歷史規(guī)律［11］（P78）。國(guó)家是由若干政治和經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)，內(nèi)部組織之間具有足夠的彈性和相互獨(dú)立性，彼此相互適應(yīng)、協(xié)調(diào)發(fā)展，以維護(hù)國(guó)家政權(quán)的運(yùn)行。在國(guó)家系統(tǒng)出現(xiàn)惡性事件之前，財(cái)計(jì)組織制度及運(yùn)行機(jī)制已顯露出流于形式的態(tài)勢(shì)，成為國(guó)家衰落的預(yù)兆。一方面，制度主體對(duì)財(cái)計(jì)組織制度進(jìn)行調(diào)整，當(dāng)調(diào)整后的制度與制度環(huán)境相適應(yīng)時(shí)，原有國(guó)家系統(tǒng)結(jié)構(gòu)能夠得到部分或階段性恢復(fù)。另一方面，當(dāng)調(diào)整后的財(cái)計(jì)組織制度無法適應(yīng)現(xiàn)有環(huán)境時(shí)，則原有國(guó)家系統(tǒng)結(jié)構(gòu)會(huì)被新結(jié)構(gòu)取代，產(chǎn)生新的王朝或演化到新的社會(huì)形態(tài)。換言之，任何朝代和時(shí)期，忽視財(cái)計(jì)組織制度建設(shè)在國(guó)家治理中的作用，都將給國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)、政治統(tǒng)治、國(guó)際地位造成嚴(yán)重的不良影響，而且這種影響往往是歷史性的。

六、小結(jié)

自有天下國(guó)家之建立，便必有天下財(cái)政與會(huì)計(jì)。國(guó)家財(cái)政乃官?gòu)d會(huì)計(jì)之根，官?gòu)d會(huì)計(jì)乃國(guó)家財(cái)政之魂。秦漢時(shí)期的中央政權(quán)根據(jù)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，對(duì)財(cái)計(jì)組織制度進(jìn)行建設(shè)、繼承與變革，推動(dòng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，取得了卓越的制度建設(shè)成就，當(dāng)然也不可避免地遇到了一些問題，給后世財(cái)計(jì)組織制度建設(shè)留下了經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。財(cái)計(jì)組織制度作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理的重要手段，數(shù)千年來始終處于國(guó)家政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的中心位置，其制定、實(shí)施與運(yùn)行對(duì)國(guó)家發(fā)展趨勢(shì)的影響重大而直接。無論社會(huì)處于何種發(fā)展階段，財(cái)計(jì)組織制度的演進(jìn)從根本上講取決于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展水平，同時(shí)在很大程度上受到國(guó)家政治制度的影響。財(cái)計(jì)組織制度作為國(guó)家治理體系的重要一環(huán)，不但影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效，同時(shí)也關(guān)系國(guó)家整體興衰。世界經(jīng)濟(jì)波瀾壯闊之發(fā)展，則必有財(cái)計(jì)管理之保駕護(hù)航。國(guó)家政權(quán)穩(wěn)固安定之形成，則必有財(cái)計(jì)管理之順暢運(yùn)行。簡(jiǎn)言之，財(cái)計(jì)組織制度牽系一國(guó)經(jīng)濟(jì)之興衰、政權(quán)之安危，進(jìn)而成為國(guó)家政通人和或顛沛流離之關(guān)鍵約束。

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作者：張濤 單位：天津財(cái)經(jīng)大學(xué)商學(xué)院