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當(dāng)前，各國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)普遍面臨挑戰(zhàn)，失業(yè)總量持續(xù)增加，就業(yè)質(zhì)量存在顯著差異，技能匹配問(wèn)題日趨嚴(yán)重，就業(yè)安全性不足，就業(yè)收入增長(zhǎng)放緩，社會(huì)保障有待擴(kuò)面，保障政策的設(shè)計(jì)和保障效果也有待改善。與此同時(shí)，外部因素的變化增加了勞動(dòng)力市場(chǎng)問(wèn)題的復(fù)雜性，也給解決就業(yè)問(wèn)題帶來(lái)挑戰(zhàn)。

一、各國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)面臨的三大結(jié)構(gòu)問(wèn)題

第一，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭減弱和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型重組帶來(lái)了就業(yè)機(jī)會(huì)的缺乏，就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯。不論在中國(guó)還是全球范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、貿(mào)易模式改變等因素帶來(lái)的就業(yè)調(diào)整都是不容小覷。這種就業(yè)調(diào)整既包括新增崗位的不足，更包括即有就業(yè)崗位的損失。2015年全球失業(yè)人口達(dá)到1．97億，并預(yù)計(jì)在未來(lái)兩年內(nèi)持續(xù)增加。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所引致的失業(yè)的增加，給個(gè)人和社會(huì)都帶來(lái)沉重的成本。雖然結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型從長(zhǎng)期來(lái)看具有經(jīng)濟(jì)效益，但失業(yè)給人力資本造成的損失、轉(zhuǎn)移安置給政府帶來(lái)的挑戰(zhàn)都是關(guān)鍵的政策問(wèn)題。就中國(guó)而言，中國(guó)政府在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)期間實(shí)施的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃導(dǎo)致了一些行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題。這些行業(yè)包括煤炭、鋼鐵、水泥、玻璃、鋁等。2016年初國(guó)務(wù)院召開(kāi)的一次新聞會(huì)上，人力資源社會(huì)保障部部長(zhǎng)尹蔚民提出，根據(jù)對(duì)煤炭、鋼鐵行業(yè)的初步統(tǒng)計(jì)，預(yù)計(jì)180萬(wàn)職工需要在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中被分流安置，其中煤炭系統(tǒng)下崗職工人數(shù)約130萬(wàn)，鋼鐵系統(tǒng)約50萬(wàn)。而根據(jù)中國(guó)歐盟商會(huì)的報(bào)告，單2016到2017年間，五大產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)中就有300萬(wàn)職工面臨失業(yè)。就業(yè)的重新匹配和安置是政策關(guān)注的焦點(diǎn)。推廣靈活就業(yè)雖然能夠緩解失業(yè)對(duì)勞動(dòng)者生活質(zhì)量的影響，但也抑制了就業(yè)質(zhì)量的改善，并且從長(zhǎng)期而言，靈活就業(yè)對(duì)勞動(dòng)者適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并獲得正規(guī)再就業(yè)的效果不明顯。

第二，勞動(dòng)力供給總量放緩、結(jié)構(gòu)顯著變化。近些年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家老齡化問(wèn)題不斷加深，發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家老齡化問(wèn)題也開(kāi)始顯現(xiàn)。G20各經(jīng)濟(jì)體中，19個(gè)國(guó)家和地區(qū)都面臨不同程度的老齡人口比例持續(xù)上升問(wèn)題。與此同時(shí)，勞動(dòng)年齡人口退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，2015年未參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的勞動(dòng)年齡人口在全球已經(jīng)超過(guò)20億，并且該勞動(dòng)參工率在2020年之前還將持續(xù)下降。勞動(dòng)力總量供給的放緩和結(jié)構(gòu)性變化，迫切需要不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)的預(yù)期壽命提高和上世紀(jì)80年代開(kāi)始實(shí)施的計(jì)劃生育政策，中國(guó)正面臨前所未有的人口老齡化問(wèn)題。研究顯示，中國(guó)的老齡人口從2010年開(kāi)始迅速提高，2030年，中國(guó)60歲以上的人口達(dá)到總?cè)丝诘?5％，2050年，老齡人口將達(dá)到1／3；勞動(dòng)年齡人口在2015年已達(dá)到峰值，此后數(shù)量逐漸下降。與此同時(shí)，家庭收入水平提高的收入效應(yīng)使得勞動(dòng)力參工率不斷下降。中國(guó)女性勞動(dòng)年齡人口作為全職家務(wù)勞動(dòng)者的比例在2013年為9％，這一比例在2007年僅為3．2％。勞動(dòng)力總量供給的下降對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高提出要求，然而勞動(dòng)力供需結(jié)構(gòu)的變化可能導(dǎo)致短期內(nèi)市場(chǎng)對(duì)于低技能勞動(dòng)力的回報(bào)率提高，2007到2012年期間，中國(guó)農(nóng)民工的工資年均增長(zhǎng)率達(dá)到17．1％。這種變化不利于勞動(dòng)者對(duì)中等以上階段教育的投資。

第三，就業(yè)轉(zhuǎn)換以及配套的社會(huì)保障制度仍需進(jìn)一步建設(shè)。完善的社會(huì)保障體系是降低就業(yè)轉(zhuǎn)換成本、提高就業(yè)匹配效果的重要機(jī)制。以財(cái)政可持續(xù)的方式完善社會(huì)保障體系，同時(shí)保持就業(yè)激勵(lì)，是改善社會(huì)保障的重要目標(biāo)。由于社會(huì)保障的福利差別，不同國(guó)家都存在對(duì)勞動(dòng)力遷移的普遍擔(dān)憂，這影響了勞動(dòng)力市場(chǎng)的開(kāi)放和就業(yè)匹配的質(zhì)量。同時(shí)，過(guò)高的福利水平也可能帶來(lái)利益固化，勞動(dòng)力流動(dòng)性下降，并給財(cái)政造成沉重負(fù)擔(dān)，反過(guò)來(lái)也影響到生產(chǎn)率的提高。比如，中國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)目前就仍存在較強(qiáng)的區(qū)域壁壘。這種區(qū)域壁壘與社會(huì)保障、公共服務(wù)的提供很大程度上與地方政府籌資有關(guān)。以中國(guó)的城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)為例，2015年12月，中國(guó)區(qū)縣一級(jí)制定的最低收入保障標(biāo)準(zhǔn)在河南省西華縣為每月195元，在深圳市下屬的所有區(qū)縣則為每月800元，即使扣除生活成本的差異，這種地區(qū)間保障標(biāo)準(zhǔn)的差距也是令人矚目的。地方財(cái)政的籌資職責(zé)使得流動(dòng)人口往往被排除在流入地區(qū)的社會(huì)保障和公共服務(wù)體系之外，這也進(jìn)一步影響了資本與勞動(dòng)的匹配效果。考慮到前文提到的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型使就業(yè)面臨大規(guī)模重新配置的結(jié)果，改革戶籍制度、提高社保資金的統(tǒng)籌層次、保障統(tǒng)一的基本公共服務(wù)，對(duì)提高勞動(dòng)力的流動(dòng)性有幫助。

二、應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整勞動(dòng)力市場(chǎng)政策

針對(duì)前述勞動(dòng)力市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，政策制定者需要關(guān)注以下幾個(gè)方面。

1．大力發(fā)展就業(yè)再配置所需要的技能培訓(xùn)。長(zhǎng)期而言，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、技術(shù)革新的加速、綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都直接指向加強(qiáng)勞動(dòng)力技能培訓(xùn)的政策。下崗職工往往不具備轉(zhuǎn)移到新的、快速發(fā)展的行業(yè)的技能和條件。提供技能培訓(xùn)以匹配勞動(dòng)力資源和產(chǎn)業(yè)需求非常關(guān)鍵。為了最大限度地實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)的再就業(yè)效果，需要不斷完善培訓(xùn)內(nèi)容的針對(duì)性。對(duì)此，需要盡可能引入企業(yè)對(duì)培訓(xùn)的充分參與。世界銀行的研究表明，東歐和中亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中勞動(dòng)力市場(chǎng)存在的典型問(wèn)題是勞動(dòng)力的供需雙方缺乏有效的溝通機(jī)制。同時(shí)，技能培訓(xùn)的提供應(yīng)鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)參與，提高競(jìng)爭(zhēng)，并增強(qiáng)培訓(xùn)形式的靈活多樣性。

2．改善市場(chǎng)的再就業(yè)環(huán)境，這包括完善再就業(yè)服務(wù)（例如提供職業(yè)咨詢、招聘信息等）、鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)、提供公共就業(yè)崗位和鼓勵(lì)勞動(dòng)力流動(dòng)等等。有研究表明，在中國(guó)90年代末到本世紀(jì)初的國(guó)有企業(yè)改制和大規(guī)模職工下崗中，設(shè)立再就業(yè)中心的企業(yè)下崗職工的再就業(yè)速度比不設(shè)立的情況下要快22％。需要注意的是，改善再就業(yè)環(huán)境并不創(chuàng)造長(zhǎng)期穩(wěn)定的勞動(dòng)力需求，也不能提高勞動(dòng)力的就業(yè)能力。即使提供公共就業(yè)崗位，形成的就業(yè)匹配也在規(guī)模上和持續(xù)性上具有局限性。然而，改善再就業(yè)環(huán)境對(duì)于緩解轉(zhuǎn)型階段短期且集中的就業(yè)挑戰(zhàn)具有重要作用。

3．為結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來(lái)的失業(yè)提供社會(huì)保障，保障手段包括專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、失業(yè)保險(xiǎn)以及維持下崗職工的教育、醫(yī)療服務(wù)等。中國(guó)目前已經(jīng)建立了比較完善的“8＋1”的社會(huì)救助體系網(wǎng)①，然而，應(yīng)對(duì)大規(guī)模就業(yè)調(diào)整，包括低保在內(nèi)的社會(huì)救助政策不足以提供有力的資金和政策支持。在產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整所涉及的大規(guī)模就業(yè)轉(zhuǎn)移安置中，人力資源與社會(huì)保障部宣布，中央財(cái)政將拿出1　000個(gè)億的獎(jiǎng)補(bǔ)資金用于職工的安置。對(duì)于這一專項(xiàng)資金的使用，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償周期、對(duì)象分類(lèi)、支付方式都需要進(jìn)行合理的政策設(shè)計(jì)。否則補(bǔ)償?shù)母采w面、充裕程度、瞄準(zhǔn)效果和再就業(yè)激勵(lì)都可能受到影響。

4．應(yīng)當(dāng)注意產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來(lái)的地區(qū)性問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)分布往往具有顯著的地區(qū)特征，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，不同地區(qū)面臨的就業(yè)挑戰(zhàn)的差別尤其需要中央政策的協(xié)調(diào)。歐盟在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)方面，從結(jié)構(gòu)基金（StructuralFund）和凝聚基金（Cohesion　Fund）中進(jìn)行專項(xiàng)撥款，支持落后的成員國(guó)地區(qū)。對(duì)中國(guó)而言，重工業(yè)轉(zhuǎn)型所涉及的就業(yè)調(diào)整可能使山西、內(nèi)蒙古等煤炭和礦產(chǎn)的主產(chǎn)區(qū)、河北等鋼鐵主產(chǎn)區(qū)面臨比其他地區(qū)更大的挑戰(zhàn)，此時(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的衰退、潛在社會(huì)問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)都需要得到中央政府的關(guān)注。

5．應(yīng)當(dāng)關(guān)注弱勢(shì)群體在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的可能問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)就業(yè)崗位結(jié)構(gòu)性調(diào)整的過(guò)程中，女性、年齡較大的職工、受教育程度較低的職工往往最先面臨失業(yè)，與此同時(shí)，他們所能獲取的社會(huì)保障權(quán)益通常低于其他勞動(dòng)者，且在再就業(yè)的過(guò)程中面臨更多的困難。20世紀(jì)80年代，西班牙的國(guó)有企業(yè)改革中，政府采取了鼓勵(lì)提前退休的政策，研究顯示這些離職職工的再就業(yè)比例很低，而鼓勵(lì)接近退休的職工提前退休，也存在損失更多生產(chǎn)率較高的勞動(dòng)者的可能性。

就業(yè)是共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果最為重要的手段。盡管就業(yè)形勢(shì)在不同國(guó)家有所差異，但解決失業(yè)問(wèn)題、提高就業(yè)質(zhì)量、改善就業(yè)匹配、增強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)活性、實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、高質(zhì)量就業(yè)和體面就業(yè)是不同經(jīng)濟(jì)體的共同目標(biāo)。應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型使就業(yè)結(jié)構(gòu)面臨的挑戰(zhàn)，需要使就業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策、宏觀經(jīng)濟(jì)政策密切結(jié)合。同時(shí)，就業(yè)政策的完善需要貨幣政策、財(cái)政政策、政府預(yù)算、人口政策、行業(yè)政策等更廣泛的宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策增加就業(yè)視角，設(shè)定就業(yè)目標(biāo)。

作者：宋錦 單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院