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中國的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)長期以來處于緊運行狀態(tài)，影響了國民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。解決這一“瓶頸”問題的一個有效途徑，就是改革中國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行政府管制體制，提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。本文借鑒英國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的一些經(jīng)驗教訓(xùn)，對中國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的政府管制體制改革問題提出幾點粗淺的認(rèn)識，以期推動對這一問題的研究。

一、政企分離是中國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的關(guān)鍵

在中國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行政府管制體制下，鐵路運輸、通信、電力、煤氣和自來水供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務(wù)是由中央政府或地方政府壟斷經(jīng)營的。[1]政府既是管制政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務(wù)的實際經(jīng)營者。這就決定了這種壟斷的性質(zhì)是一種典型的行政性壟斷，而不是基于自然壟斷要求的經(jīng)濟(jì)性壟斷。這種高度政企合一的政府管制體制的主要弊端是：基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營企業(yè)沒有市場主體地位，當(dāng)然就沒有生產(chǎn)經(jīng)營的重大決策權(quán)；壟斷經(jīng)營使企業(yè)缺乏競爭活力；基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價格的形成機制不能刺激成本效率；相對單一的投資渠道使基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的投資不足。其結(jié)果使基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的供需矛盾十分嚴(yán)重。在這方面，英國也有相似的經(jīng)歷。英國在40年代中期，對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)曾實行了大規(guī)模的國有化運動。當(dāng)時，英國政府組建國有企業(yè)的一個重要目標(biāo)是，在政府與企業(yè)之間建立一種直接聯(lián)系，表現(xiàn)為各政府部長對所屬國有企業(yè)直接任命企業(yè)董事會成員。這就使企業(yè)董事會必然對政府部長負(fù)責(zé)，無條件地接受部長們的行政指令，企業(yè)管理者只能進(jìn)行具體的操作性業(yè)務(wù)。這種政府與企業(yè)之間的特殊關(guān)系，實際上構(gòu)成了以政企合一為特征的政府管制體制的基礎(chǔ)。在這種體制下，以部長為首的有關(guān)政府管理部門隨時可以利用其對企業(yè)的控制權(quán)，干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，國有企業(yè)經(jīng)常被政府當(dāng)作干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)的工具。由于許多國有企業(yè)在特定經(jīng)營領(lǐng)域具有法定壟斷經(jīng)營地位，因而它們?nèi)狈Ω偁幓盍徒?jīng)營風(fēng)險。此外，政府要提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所需的投資，由于政府財力的有限性與基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所需投資巨大性之間的矛盾，致使許多基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資不足，引起了很大的供需矛盾?？梢姡谟A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)原有政府管制體制下存在的問題與中國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管制體制的主要弊端具有驚人的相似性，而這種相似性的根源就在于兩國的政府管制體制都是以“政企合一”為基本特征的，這就不可避免地會產(chǎn)生體制性通病。而消除這些通病的唯一有效途徑就是改革這種“政企合一”的管制體制。

80年代初，英國以電信產(chǎn)業(yè)為開端，相繼對電力、煤氣和自來水供應(yīng)、鐵路運輸?shù)戎饕A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了重大的政府管制體制改革。其改革的中心內(nèi)容是，從根本上調(diào)整政府與企業(yè)間的關(guān)系，即把原來由政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動的政企關(guān)系調(diào)整為由政府間接控制企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)活動的政企關(guān)系，實現(xiàn)從以政企合一為特征的政府管制體制向以政企分離為特征的體制過渡。英國十多年的改革實踐證明，新體制促進(jìn)了國有企業(yè)的經(jīng)營效率（鄭海航等，1996），提高了基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。這無疑為中國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革提供了一個有經(jīng)驗支持的重要思路。

政企分離在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革中的關(guān)鍵作用表現(xiàn)為：在政企分離的管制體制下，企業(yè)才能形成作為市場主體所必需的經(jīng)營機制；政府則從基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的壟斷經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮越?jīng)營的組織者，從而提高政府管制的效率。英國在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)實行政企分離的管制體制后，政府不再直接干預(yù)企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動，企業(yè)根據(jù)政府頒發(fā)的經(jīng)營許可證的有關(guān)條款，按照市場經(jīng)濟(jì)原則開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，從而實現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)營機制的根本性轉(zhuǎn)換。目前，由于中國在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)還是實行政企合一的政府管制體制，企業(yè)的主要生產(chǎn)經(jīng)營活動，特別是較大的投資項目一般都由國家計劃安排，企業(yè)沒有實質(zhì)性的生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)；企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成果與企業(yè)自身物質(zhì)利益沒有密切聯(lián)系；如果企業(yè)發(fā)生虧損，則由政府財政進(jìn)行填補，企業(yè)感受不到經(jīng)營風(fēng)險。因而，企業(yè)缺乏有效地開展市場經(jīng)營活動的活力、動力和壓力（王俊豪，1993）。借鑒英國的基本經(jīng)驗，要使中國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)具有適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)特點的經(jīng)營機制，一個重要的前提條件就是把政企合一的體制改革成為政企分離的體制。

實行政企分離的政府管制體制后，企業(yè)將擁有生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)，并以追求自身利益最大化為經(jīng)營目標(biāo)。同時，許多基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有自然壟斷的性質(zhì)，只存在一家或極少數(shù)幾家企業(yè)。這就會產(chǎn)生一種扭曲社會分配效率的潛在可能性，即這些企業(yè)有可能利用其市場壟斷力量，通過制訂壟斷價格，降低服務(wù)質(zhì)量等途徑謀取壟斷利潤。在就在客觀上需要政府采取必要的管制措施，以規(guī)范企業(yè)的市場行為。對此，英國實行政企分離的管制體制后，重新確定了政府管制的新職能，主要包括：(1)制定有關(guān)政府管制法規(guī)；(2)頒發(fā)和修改企業(yè)經(jīng)營許可證；(3)制定并監(jiān)督執(zhí)行價格管制政策；(4)對企業(yè)進(jìn)入和退出市場實行管制?？梢?，在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)實行政企分離的政府管制體制后，政府并不是讓企業(yè)放任自流，而是通過重新界定政府管制的新職能，以間接控制企業(yè)的主要經(jīng)營活動。這體現(xiàn)了“放小管大”的改革原則，有利于提高政府管制效率。這為轉(zhuǎn)變中國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的政府管制職能提供了一個可資借鑒的范式。

二、競爭是提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的根本性途徑

競爭對經(jīng)濟(jì)效率的促進(jìn)作用表現(xiàn)在它能刺激生產(chǎn)效率（企業(yè)內(nèi)部效率）和配置效率。在一個競爭性環(huán)境中，只有效率較高的企業(yè)才能生存和發(fā)展，優(yōu)勝劣汰規(guī)律會迫使企業(yè)想方設(shè)法努力降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率。同時，在不完全信息的現(xiàn)實中，競爭還能產(chǎn)生一種信息發(fā)現(xiàn)機制，打破任何企業(yè)對信息的壟斷，迫使企業(yè)按照包括正常利潤在內(nèi)的成本訂價，從而促進(jìn)社會配置效率。有關(guān)理論研究和實踐證明，競爭對經(jīng)濟(jì)效率的促進(jìn)作用同樣適用于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)(DieterHelm,TimJenkinso-n,1997)。而且，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的競爭還使政府管制者能獲得較多的管制信息，緩解管制雙方的“信息不對稱”問題，從而有利于提高政府管制效率。

在英國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的實踐中，在對競爭作用的評價和如何促進(jìn)競爭方面有許多經(jīng)驗教訓(xùn)。由于英國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)管制體制的重大改革是與私有化相伴進(jìn)行的，這就容易給人們一種假象，似乎私有化本身就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率。但從本質(zhì)上分析，真正促進(jìn)效率提高的是市場競爭。例如，英國政府對電信和煤氣供應(yīng)等產(chǎn)業(yè)實行重大管制體制改革的初期，通過出售原來國有企業(yè)的股份實行企業(yè)所有制變革（即私有化），雖然這些企業(yè)（如英國電信公司、英國煤氣公司等）的所有制發(fā)生了變化，但由于沒有對這些產(chǎn)業(yè)原有的壟斷性市場結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，這些企業(yè)的壟斷性市場地位并沒有發(fā)生變化，不存在市場競爭的壓力。這種改革結(jié)果未能刺激企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效率。因此，一些學(xué)者認(rèn)為：英國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的一個教訓(xùn)是，英國政府對私有化的熱情過高，在制定政府管制體制改革方案時，經(jīng)常對競爭和管制政策的一些基本問題沒有進(jìn)行必要的考慮，就急于把國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺似髽I(yè)(JohnVickers,GeorgeYarrow,1988,PP.314—316)。更明確地說，所有制變革對提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的作用很不明顯，經(jīng)濟(jì)效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進(jìn)競爭與改進(jìn)管制效率的政策措施(GeorgeYarrow,1989,PP.52—69)。從正面看，政府管制體制改革之所以能促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率，主要是因為英國政府以促進(jìn)競爭作為重要改革目標(biāo)，雖然在某些產(chǎn)業(yè)、某個改革階段，英國政府出于對政治因素的考慮，沒有把發(fā)揮市場競爭機制的作用放在應(yīng)有的地位，但從總體上分析，英國政府相繼采取的一系列管制政策都是以強調(diào)競爭的作用為主要內(nèi)容的，表現(xiàn)為政府管制體制的改革過程，就是一個不斷強化競爭機制的過程。

中國的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)一直是由中央或地方政府壟斷經(jīng)營的。但近幾年來，在一些基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中也出現(xiàn)了市場競爭，而且產(chǎn)生了可喜的成效。其中最令人注目的是中國的電信產(chǎn)業(yè)（張宇燕，1995）。1994年7月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，成立了中國聯(lián)合通信有限公司（簡稱“聯(lián)通公司”），這標(biāo)志著打破了建國以來中國電信產(chǎn)業(yè)由郵電部獨家壟斷經(jīng)營的格局。這是中國電信產(chǎn)業(yè)政府管制體制的一個重大改革措施，為在中國電信產(chǎn)業(yè)發(fā)揮市場競爭機制的作用創(chuàng)造了制度條件。聯(lián)通公司成立后，對通信設(shè)備和技術(shù)進(jìn)行了巨額投資，開發(fā)和采用世界先進(jìn)通信技術(shù)，促進(jìn)了中國電信產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率（王平，王文，1996）。同時，競爭也促使中國電信產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價格不斷下降（林陽，1997）。此外，競爭促使企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量，縮短了消費者電話待裝和維修時間。這些都有利于促進(jìn)社會配置效率。

雖然中國電信產(chǎn)業(yè)的市場競爭機制尚處于初期發(fā)育階段，但它已顯示出對生產(chǎn)效率和配置效率的巨大促進(jìn)作用，證明了在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)運用市場競爭機制的可行性和必要性。因此，中英兩國的政府管制體制改革實踐都證明，競爭是提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的根本途徑。中國目前需要研究的主要問題是如何改革基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的管制體制，有效地運用市場競爭機制，以提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。但這里有一個前提條件，即基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的競爭應(yīng)該是下面要討論的有效競爭，只有這樣，才能達(dá)到提高經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)。

三、有效競爭是制定政府管制政策的目標(biāo)導(dǎo)向

基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)需要巨額投資，這些投資的專用性很強，一旦投資就難以挪作他用，沉淀成本很大?；A(chǔ)設(shè)施項目建成投入使用后，在一定的產(chǎn)出范圍內(nèi)，單位產(chǎn)品成本會隨著產(chǎn)出量的增加而下降。因此，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的一個顯著特點就是自然壟斷性，表現(xiàn)為巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性（或者說，顯著的成本弱增性）。[2]即在自然壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷性經(jīng)營能使成本效率最大化。這就要求政府制定限制進(jìn)入的管制政策，以保證基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。但這會導(dǎo)致壟斷企業(yè)放松內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新，使實際達(dá)到的生產(chǎn)效率大大低于可能達(dá)到的最大生產(chǎn)效率，即導(dǎo)致生產(chǎn)低效率；同時，壟斷企業(yè)還可能憑借其市場壟斷力量，通過制訂壟斷高價以謀取壟斷利潤，從而導(dǎo)致配置低效率。這意味著為克服市場壟斷所造成的生產(chǎn)低效率和配置低效率，就應(yīng)該允許較多的企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)進(jìn)行競爭性經(jīng)營，發(fā)揮市場競爭機制的作用，以刺激經(jīng)濟(jì)效率。這就要求政府制定允許新企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的管制政策。這樣，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的政府管制政策制定者總是面臨著規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力的兩難選擇。

顯然，規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力具有對立性的一面，為了達(dá)到最大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率，對于一個明智的政府管制政策制定者來說，需要同時兼顧規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力，把兩者協(xié)調(diào)起來。這就是克拉克首先提出的有效競爭問題(Clark,1940)，但國內(nèi)外對有效競爭的衡量標(biāo)準(zhǔn)一直爭論不休。筆者曾論證，有效競爭是一個由企業(yè)適度規(guī)模和適度競爭相結(jié)合的區(qū)域狀態(tài)。在某一產(chǎn)業(yè)中，只要企業(yè)的規(guī)模達(dá)到最低適度規(guī)模（或最小經(jīng)濟(jì)規(guī)模）要求，同時，在該產(chǎn)業(yè)中，市場競爭度能保證競爭收益大于競爭成本，即處于適度競爭范圍。那么，這個產(chǎn)業(yè)就基本上處于有效競爭狀態(tài)（王俊豪，1995，第6—37頁）。這可以作為衡量有效競爭的一個標(biāo)準(zhǔn)，也可作為政府制定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)管制政策的一個參考依據(jù)。

從英國政府管制體制改革的經(jīng)驗教訓(xùn)看，中國在制定以有效競爭為導(dǎo)向的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制政策時，可考慮采取“自然壟斷性業(yè)務(wù)與大量非自然壟斷性業(yè)務(wù)相分離”的政策。因為，從總體上而言，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷性，但在特定的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中，總是既有自然壟斷性業(yè)務(wù)，又有非自然壟斷性業(yè)務(wù)。顯然，對于自然壟斷性業(yè)務(wù)，應(yīng)該只允許一家或極少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營，以維護(hù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)；而非自然壟斷性業(yè)務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)不顯著，可由多家企業(yè)進(jìn)行競爭性經(jīng)營。對同一產(chǎn)業(yè)的不同性質(zhì)業(yè)務(wù)實行區(qū)別對待才能實現(xiàn)有效競爭。但在實際操作中，這需要解決兩個基本問題：一是如何區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)？二是如何分離這兩類業(yè)務(wù)？對于第一個問題，根據(jù)自然壟斷的性質(zhì)，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性業(yè)務(wù)主要是指那些固定網(wǎng)絡(luò)性操作業(yè)務(wù)，如電力、煤氣和自來水供應(yīng)產(chǎn)業(yè)中的線路、管道等輸送網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，電信產(chǎn)業(yè)中的有線通信網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)和鐵路運輸中的鐵軌網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)。其它領(lǐng)域的業(yè)務(wù)則屬于非自然壟斷性業(yè)務(wù)。第二個問題相對而言比較復(fù)雜，這在相當(dāng)程度上取決于企業(yè)對自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)實行垂直一體化經(jīng)營的范圍經(jīng)濟(jì)(economiesofscope)。如果這種范圍經(jīng)濟(jì)性不顯著，那么，經(jīng)營自然壟斷性業(yè)務(wù)的企業(yè)就不宜同時經(jīng)營非自然壟斷性業(yè)務(wù)，即政府應(yīng)對這兩類業(yè)務(wù)實行企業(yè)“經(jīng)營權(quán)”的分離，以有效地抑制企業(yè)利用自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的壟斷地位，運用企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)間交叉補貼（如對壟斷經(jīng)營業(yè)務(wù)制訂高價，對競爭性業(yè)務(wù)制訂低價）等戰(zhàn)略手段，排斥在非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的競爭企業(yè)的市場行為。例如，1989年英國對電力產(chǎn)業(yè)實行政府管制體制改革的一個重要內(nèi)容，就是把電力生產(chǎn)、輸送和銷售業(yè)務(wù)實行“經(jīng)營權(quán)”的垂直分離，具有自然壟斷性質(zhì)的電力輸送業(yè)務(wù)由新組建的“國家電網(wǎng)公司”獨家經(jīng)營，但該公司不能同時經(jīng)營屬于非自然壟斷性業(yè)務(wù)的電力生產(chǎn)和銷售，這些業(yè)務(wù)逐步實行多家企業(yè)競爭性經(jīng)營。但是，如果自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)之間的范圍經(jīng)濟(jì)相當(dāng)顯著，若對這兩類業(yè)務(wù)實行“經(jīng)營權(quán)”的垂直分離，就會增加產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本。因此，在這種情況下，政府可允許企業(yè)實行垂直一體化經(jīng)營，但要求企業(yè)對自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)分別實行財務(wù)上的獨立化，以監(jiān)督和控制企業(yè)運用內(nèi)部業(yè)務(wù)間交叉補貼等反競爭戰(zhàn)略。在英國的電信、煤氣供應(yīng)產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革中，就是采取這種管制政策的（當(dāng)然，這并不一定是最優(yōu)政策）?？梢姡瑢ψ匀粔艛嘈詷I(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)的分離既可采取“經(jīng)營權(quán)”的分離，也可實行企業(yè)財務(wù)上的分離。對這兩種不同程度“分離”方式的抉擇，主要取決于垂直一體化經(jīng)營的范圍經(jīng)濟(jì)性。

總之，在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)實行有效競爭的一個比較可行的管制政策思路是：首先區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)與非自然壟斷性業(yè)務(wù)，然后把自然壟斷性業(yè)務(wù)從其它業(yè)務(wù)中獨立出來，由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷性經(jīng)營，政府以這類業(yè)務(wù)作為管制的重點，建立模擬競爭機制的管制機制；而對非自然壟斷性業(yè)務(wù)則由多家企業(yè)競爭性經(jīng)營。政府對經(jīng)營壟斷性業(yè)務(wù)的企業(yè)或者不允許其同時經(jīng)營競爭性業(yè)務(wù)，或者對不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)實行獨立核算，以控制企業(yè)利用自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的壟斷力量對其競爭企業(yè)采取反競爭戰(zhàn)略，從而較充分地發(fā)揮競爭機制的作用，在總體上使整個基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)處于規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力相兼容的有效競爭狀態(tài)。

四、按照經(jīng)濟(jì)原理制定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的管制價格

建國以來，中國在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)主要不是根據(jù)一定的經(jīng)濟(jì)原理，而是較多地考慮非經(jīng)濟(jì)性因素來制定管制價格的，具有較大的“隨意性”。其客觀原因是，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)不僅是國民經(jīng)濟(jì)中其它生產(chǎn)部門的投入物（或稱“上游產(chǎn)品”），其價格水平直接影響眾多生產(chǎn)部門的成本和最終售價，而且也是廣大居民家庭不可缺少的生活必需品，其價格水平直接影響居民的日常生活費用。因此，政府為了控制通貨膨脹，使大多數(shù)居民在工資增長速度不高的情況下仍能提高實際生活水平，就對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)制定較低的管制價格。其結(jié)果是，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的固定成本（主要表現(xiàn)為投資）基本上由政府負(fù)擔(dān)，管制價格構(gòu)成中的成本主要是可變成本。根據(jù)政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)中的價格管制理論，政府制定管制價格的三個主要目標(biāo)是：刺激企業(yè)的生產(chǎn)效率，維護(hù)企業(yè)的發(fā)展?jié)摿痛龠M(jìn)社會配置效率。顯然，中國長期以來實行的這種不符合經(jīng)濟(jì)原理的價格管制體制，不僅缺乏對企業(yè)生產(chǎn)效率的刺激，企業(yè)沒有自我發(fā)展的潛力，而且，由于許多管制價格低于邊際成本，這也不符合社會配置效率的要求?？梢姡@種價格管制體制的經(jīng)濟(jì)性能是不理想的。不僅如此，這種價格管制體制在實際運行中，還必然存在與政府對價格管制的初衷相悖的現(xiàn)象：由于較低的管制價格不能刺激企業(yè)的生產(chǎn)效率，企業(yè)缺乏自我發(fā)展，不斷擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的能力；同時，政府作為主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目唯一的投資者，由于受財力的限制，無力對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)持續(xù)地進(jìn)行大規(guī)模投資，以適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要。作為一種必然結(jié)果，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)能力與需求存在很大缺口，許多生產(chǎn)企業(yè)為此不得不中斷正常生產(chǎn)，從而造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。如1992年中國因缺電而損失的工業(yè)產(chǎn)值達(dá)5473—7293億元（爾仁，1994）?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的供需矛盾也在相當(dāng)程度上影響了人民的生活質(zhì)量。因此，為從根本上改變這種狀況，改革我國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行價格管制體制勢在必行。

英國在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革前，政府在制定管制價格時，也經(jīng)常首先考慮政治因素，其次才考慮經(jīng)濟(jì)因素，因而不能刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率。英國對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)價格管制體制改革的一個重要內(nèi)容，就是實行最高限價模型，即RPI—x價格管制模型，RPI為零售價格指數(shù)（即通貨膨脹率），x是政府對企業(yè)所規(guī)定的生產(chǎn)效率增長率，政府對x值作周期性調(diào)整。由于零售價格指數(shù)對企業(yè)來說是一個外生變量，企業(yè)要取得較多的利潤，就只有通過努力使生產(chǎn)效率的實際增長率高于政府規(guī)定的x值。這就促使企業(yè)自覺優(yōu)化生產(chǎn)要素組合，進(jìn)行技術(shù)革新和加強企業(yè)內(nèi)部管理，以提高生產(chǎn)效率。同時，由于英國的價格管制模型不直接控制企業(yè)利潤，企業(yè)在政府規(guī)定的最高限價下有利潤最大化的自由，只要企業(yè)善于經(jīng)營，不斷提高生產(chǎn)效率，就能取得較多的利潤，從而使企業(yè)能不斷得到自我發(fā)展。此外，由于英國政府對電信、電力、煤氣供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所規(guī)定的x值都大于零售價格指數(shù)，而且有不斷調(diào)高的趨勢(StephenJ.Bailey,1995,PP.318—321)，這意味著RPI—x是一個負(fù)數(shù)，企業(yè)每年必須把價格下降丨RPI—x丨，這使消費者能從企業(yè)效率提高后享受較低的價格，有利于提高社會配置效率。因此，英國的價格管制模型具有較好的經(jīng)濟(jì)性能。

根據(jù)中國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行價格管制體制存在的問題，并借鑒英國的經(jīng)驗，中國價格管制體制改革可采取的一種基本思路是：逐步以經(jīng)濟(jì)原理為基礎(chǔ)，建立高效率的價格管制體制。目前特別要重視以下幾個基本問題：

1.管制價格應(yīng)具有刺激企業(yè)努力降低成本，提高生產(chǎn)效率的功能。由于被管制企業(yè)通常具有市場壟斷力量，這要求管制價格制定者首先能識別企業(yè)的兩種利潤來源：即較高的生產(chǎn)效率和市場壟斷力量；然后，客觀評價企業(yè)應(yīng)該達(dá)到的一般成本水平。在此基礎(chǔ)上確定一個已基本剔除企業(yè)利用市場壟斷力量謀取利潤的因素的最高限價，以維護(hù)社會分配效率。企業(yè)在規(guī)定的最高限價下，要取得較多的利潤，不斷得到自我發(fā)展，其前提條件是只有通過技術(shù)革新，加強內(nèi)部管理等途徑以降低成本水平，提高生產(chǎn)效率。英國的RPI—x最高限價模型就具有這種經(jīng)濟(jì)功能。但筆者認(rèn)為，中國不能照搬英國的這種價格管制模型，其主要原因是中國的許多產(chǎn)品價格（特別是生產(chǎn)資料價格）還處于價格調(diào)整階段，零售價格的變動幅度較大，如果基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的管制價格與零售價格指數(shù)掛鉤，企業(yè)的利潤水平就在相當(dāng)程度上取決于零售價格指數(shù)變動的幅度，從而將大大削弱管制價格對企業(yè)生產(chǎn)效率的刺激。

2.確定一個適應(yīng)的管制價格調(diào)整周期。由于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展及其在生產(chǎn)實踐中的應(yīng)用，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率將會不斷提高，成本水平會相應(yīng)地下降。這就要求政府對管制價格進(jìn)行周期性調(diào)整。管制價格的調(diào)整周期對企業(yè)利用“政府管制滯后效應(yīng)”(regulatorylag)，[3]以降低成本，增加利潤的積極性會產(chǎn)生直接影響：如果管制價格調(diào)整周期太短，由于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的投資回報期較長，這就會抑制企業(yè)通過大規(guī)模投資進(jìn)行技術(shù)革新，以降低成本，提高生產(chǎn)效率的積極性。相反，若管制價格調(diào)整周期太長，這雖然會刺激企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模投資，以取得投資的長期效益，但會使現(xiàn)實的成本水平大大低于當(dāng)時核定的成本水平。這就不僅會使企業(yè)取得過多的利潤，也會因企業(yè)能輕易取得利潤而削弱進(jìn)一步提高生產(chǎn)效率的刺激。而具體的管制價格調(diào)整周期則應(yīng)根據(jù)特定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特點而定（如英國在電信、電力等產(chǎn)業(yè)的管制價格調(diào)整周期一般為4—5年，而自來水供應(yīng)產(chǎn)業(yè)為10年）。

3.價格管制不僅要因產(chǎn)業(yè)而異，而且要因同一產(chǎn)業(yè)不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)而異。由于各基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征存在很大差異，政府在制定特定產(chǎn)業(yè)的管制價格時，應(yīng)該考慮到該產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有的和潛在的生產(chǎn)率發(fā)展水平，作為制定管制價格的重要依據(jù)。同時，如前所述，在許多基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)都存在自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)，價格管制主要是針對自然壟斷性業(yè)務(wù)，以防止少數(shù)企業(yè)濫用其市場壟斷力量謀取高額利潤；而在非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，由于多家企業(yè)競爭性經(jīng)營，競爭機制會自動調(diào)整價格，因此，政府只需制定指導(dǎo)性價格。這有利于加強價格管制的針對性，提高價格管制效率。

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注釋：

[1]在中國，電信產(chǎn)業(yè)的無線通訊服務(wù)領(lǐng)域雖然已初步形成了幾家企業(yè)競爭性經(jīng)營的格局，但在有線通訊服務(wù)領(lǐng)域，郵電部仍居壟斷經(jīng)營地位。

[2]一般地說，自然壟斷的特征是具有巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，但更確切地說，其特征在于它具有顯著的成本弱增性。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)與成本弱增性具有密切聯(lián)系，同時，規(guī)模經(jīng)濟(jì)在理論研究和經(jīng)濟(jì)生活中更為常用，因此，人們通常把自然壟斷性理解為顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。有關(guān)對自然壟斷性質(zhì)的詳細(xì)討論可參閱：Sharkey(1982)和Baumol(1997)。

[3]政府管制滯后效應(yīng)主要是指，政府在本期制定的管制價格在下一輪價格調(diào)整前保持不變，相對于產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)率的不斷發(fā)展，表現(xiàn)為一種滯后性。這對企業(yè)會產(chǎn)生一種降低成本，以取得較多利潤的刺激。對此有興趣的讀者可參閱：Viscusi,VernonandHarrington(1992,PP.378—380)。