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一、全面建設小康社會的社會公共需求指標

同志在黨的十六大報告中提出了我國在本世紀頭20年全面建設小康社會的奮斗目標。這些目標是：

第一，在優(yōu)化結構和提高效益的基礎上，國內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年力爭比2000年翻兩番，綜合國力和國際競爭力明顯增強?；緦崿F(xiàn)工業(yè)化，建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制和更具活力、更加開放的經(jīng)濟體系。城鎮(zhèn)人口的比重較大幅度提高，工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴大的趨勢逐步扭轉。社會保障體系比較健全，社會就業(yè)比較充分，家庭財產(chǎn)普遍增加，人民過上更加富足的生活。

第二，社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實，人民的政治、經(jīng)濟和文化權益得到切實尊重和保障。基層民主更加健全，社會秩序良好，人民安居樂業(yè)。

第三，全民族的思想道德素質(zhì)、科學文化素質(zhì)和健康素質(zhì)明顯提高，形成比較完善的現(xiàn)代國民教育體系、科技和文化創(chuàng)新體系、全民健身和醫(yī)療衛(wèi)生體系。人民享有接受良好教育的機會，基本普及高中階段教育，消除文盲。形成全民學習、終身學習的學習型社會，促進人的全面發(fā)展。

第四，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

全面建設小康社會的重點是滿足社會公共需求。黨的十六大報告中提出的全面建設小康社會的社會公共需求指標，主要分為如下七大類：

(1)城鎮(zhèn)化指標。城鎮(zhèn)人口的比重較大幅度提高。

(2)社會保障指標。社會保障體系比較健全。

(3)教育指標。形成比較完善的現(xiàn)代國民教育體系，基本普及高中階段教育，消除文盲。

(4)醫(yī)療衛(wèi)生指標。形成比較完善的全民健身和醫(yī)療衛(wèi)生體系。

(5)環(huán)境指標。生態(tài)環(huán)境得到改善，促進人與自然的和諧。

(6)科技和文化指標。形成比較完善的科技和文化創(chuàng)新體系。

(7)人民權利指標。依法治國基本方略得到全面落實，人民的政治、經(jīng)濟和文化權益得到切實尊重和保障。

全面建設小康社會公共需求指標的確立，體現(xiàn)了我們黨對人類社會發(fā)展規(guī)律、對市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的深刻理解和把握。這主要是因為：

第一，人民在小康社會的需要主要體現(xiàn)為社會公共需要。社會公共需要與個人需要、集團需要相區(qū)別，是社會成員在社會生產(chǎn)、生活中的共同需要，是除政府以外的其它社會團體和市場不能滿足、不能提供的需要，具有社會成員的平等享用性。社會公共需要是隨著經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的不斷提高而不斷變化的，在經(jīng)濟發(fā)展和人均國民收入水平極低，處于溫飽階段時，人民的公共需求較少，人們的需要主要集中于個人的衣、食、住、行等基本的生存需要；當社會進入小康社會時，人們的基本生存需要已經(jīng)滿足，社會公共需要就會成為突出的需要，如城市自來水的供應、城市環(huán)境保護與綠化、城市交通快速道的建設、公共文化與教育設施的建設等等。

第二，在小康社會，隨著人民消費水平的提高，人民的消費結構升級，對教育、文化等方面的社會公共需求上升，要求政府提供更多的社會公共投資。據(jù)研究，在人民生活水平達到小康階段之后，吃、穿需求的長期收入彈性（收入變化1個百分點導致的消費變化的百分點）都低于0.4，住的需求彈性接近但仍然低于1.0，但教育、醫(yī)療等社會公共需求的彈性卻高達1.6，這意味著教育、衛(wèi)生等社會公共需求部分隨著收入增長而急劇增加。以美國為例，在1875年，人們吃、穿、住約占家庭消費的87%；而在1995年只占30%；同期，醫(yī)療開支卻從不足2%上升到近23%；教育開支從1%上升到12%。見下表：

表一：美國消費結構的長期趨勢和幾種消費品的收入彈性

附圖

數(shù)據(jù)來源：1993年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者、美國芝加哥大學國家經(jīng)濟研究院教授：羅伯特·W·福格爾：《經(jīng)濟合作發(fā)展組織國家與中國的衛(wèi)生服務需求預測》，載于陳甬軍、陳愛民主編：《中國城市化：實證分析與對策研究》，廈門大學出版社，2002年6月第1版。

第三，在市場經(jīng)濟國家發(fā)展的過程，當人均GDP邁進1000美元左右的小康門檻，向人均GDP3000美元左右的全面小康水平發(fā)展時，城鎮(zhèn)化、社會結構現(xiàn)代化、高等教育大眾化、社會保障普及化的過程大大加快。這一規(guī)律從當今世界中等收入國家的人均GDP指標、城鎮(zhèn)化指標、社會結構指標、公共教育指標、社會保障指標的相關性中可以明顯看到。這也是西方發(fā)達國家政府公共支出從20世紀30年代以來不斷擴大的主要原因。

二、全面小康社會的社會公共需求指標的國際比較

我國從初步的小康社會發(fā)展到全面小康社會，人均GDP從目前的1000美元左右增長到3000美元左右，大體上從目前的中下收入國家水平達到中等收入國家水平。我們可以進行兩個方面的分析，一個是分析目前中等收入國家水平的社會公共需求指標的平均值，一個是比較我國目前的公共需求指標值與中等收入國家社會公共需求指標的差距，確定我國社會公共需求的未來增長規(guī)模。

在社會公共需求指標中，我們選擇了公共教育支出占GDP的比重、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重、社會保障支出占GDP的比重、環(huán)境保護投資占GDP的比重這四個代表社會公共需求的重點指標來進行說明。這四個指標同時也是市場經(jīng)濟發(fā)達國家政府的公共支出的主要范圍。

表二：中國公共教育支出占GDP比重的國際比較

國別比重年份

中國2.19%2001

高收入國家5.4%1997

中等收入國家4.8%1997

世界平均水平4.8%1997

數(shù)據(jù)資料來源：世界銀行：《2000/2001年世界發(fā)展報告》，中國財政經(jīng)濟出版社2001年版，第288-289。

表三：中國公共醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP比重的國際比較(1990-1998)

國別比重

中國2.0%

高收入國家6.2%

中等收入國家3.1%

全世界平均水平2.5%

數(shù)據(jù)資料來源：世界銀行：《2000/2001年世界發(fā)展報告》，中國財政經(jīng)濟出版社2001年版，第290-291。

當前中等收入國家中城市化水平約為62%左右，若21世紀前20年，每年中國城市化率增長1個百分點左右，則到2020年左右，中國城市化水平為55%～60%左右，屆時，城市人口將為6.7～7億左右。若按社會保障覆蓋面來算，則中國社會保障支出將在現(xiàn)有基礎上增長3倍。2001年中國社會保障支出為1857億元，占GDP的比例為1.9%；到2020年時，中國社會保障支出占GDP的比重至少應為5.7%。

世界銀行工作人員分析，要保證中國環(huán)境保護的需要，按照“中等投資方案”，環(huán)境保護投資占我國GDP的比重到2020年至少要達到1.0%；而按“高水平投資方案”，這一比重可能達到2.0%。（世界銀行：《碧水藍天：展望21世紀的中國環(huán)境》，中國財政經(jīng)濟出版社，1997年，第99頁。）我們假定全面小康社會環(huán)境保護按高水平投資方案計算，環(huán)境保護投資占GDP比重為2%，其中政府支出占一半，政府環(huán)境保護投資占GDP比重為1%。

通過以上分析可知，達到全面小康社會即中等收入水平，我國的社會公共需求指標中，公共教育支出占GDP的比重至少要達到4.8%，公共醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重至少要達到3.1%，社會保障支出占GDP的比重至少要達到5.7%，政府環(huán)境保護投資至少要達到1%。建成全面小康社會時，中國滿足四項重點社會公共需求指標的公共支出要達到GDP的14.6%。

分析中國財政支出結構可以發(fā)現(xiàn)，中國財政支出結構主要由經(jīng)濟建設開支、社會文教開支、國防費開支、行政管理支出、其它支出構成（見表四）。在假定國防費開支、行政管理支出、其它支出等剛性法定支出費用占GDP比重不變的情況下，即假定在GDP增長的情況下，國防費占GDP的比重、行政管理費占GDP的比重、其它支出占GDP的比重增長的幅度與GDP增長幅度不變的情況下，國防費依然占GDP的1.5%，行政管理費依然占GDP的3.7%，其它支出占GDP的比重依然為2.45%，三項相加為7.65%。

將建成全面小康社會的四項重點社會公共需求指標與上面三項剛性法定支出費用相加，七項指標占GDP的22.25%，若將公共科技支出、公共體育支出、農(nóng)業(yè)公共支出、公共基礎設施等其它社會公共需求指標加上的話，建成小康社會時，中國政府公共支出占GDP的比重估計要達到28%以上。而中國2001年國家財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為17.1%。

表四：1999年中國財政支出結構單位：%

經(jīng)濟建設社會文教國防費行政管理其它

支出支出支出支出支出

38.3827.598.1615.3210.55

數(shù)據(jù)資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒—1999》，中國統(tǒng)計出版社2000年版。

表五：中國財政支出分類項目占GDP比重（2001年）

財政支出數(shù)額占GDP比重（2001年

GDP為95933.3億元）

經(jīng)濟建設費6472.56億元6.7%

社會文教費5213.23億元5.4%

國防費1442.04億元1.5%

行政管理費3512.49億元3.7%

其他支出2262.26億元2.45

數(shù)據(jù)資料來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒—2002》，中國統(tǒng)計出版社，2002年9月第1版，第269頁（占GDP比重為根據(jù)相關數(shù)據(jù)計算）。

三、全面建設小康社會的政府公共供給戰(zhàn)略

為貫徹落實黨的十六大精神，實現(xiàn)黨的十六大提出的全面建設小康社會的戰(zhàn)略目標，我們必須轉變政府職能，推進行政改革，采取有效的公共供給戰(zhàn)略，滿足社會公共需求。政府的公共供給戰(zhàn)略可以從如下方面考慮：

1.政府職能公共化戰(zhàn)略

我國要推進政府職能公共化，使政府集中于基礎教育、社會保障、公共科技等核心公共職能。政府必須集中精力發(fā)展教育，政府要在基礎教育領域發(fā)揮保障作用，在高等教育方面發(fā)揮主導作用，應該重建全國統(tǒng)一的義務教育體系，改基礎教育由地方政府負責為中央政府負責，教育稅費也相應劃到國稅體系。

政府必須建立完整的社會保障預算，即國家以行政手段（如征收社會保障稅）籌集并管理的社會保障收入和安排用于社會保障方面支出的預算。以公共財政的社會保障預算為基礎，建立和完善社會保障制度，為全體勞動者提供基本的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和生育保險等；要適時解決農(nóng)村勞動力的社會保險統(tǒng)籌問題，完善社會救濟體系和社會福利體系。

科技發(fā)展是政府向社會提供的核心公共產(chǎn)品，政府要為科技發(fā)展提供公共服務，政府要以公共財政開支支持高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立國家技術創(chuàng)新體系，資助基礎科學研究和重大技術項目攻關。

2.公共服務多元化戰(zhàn)略

我國要改革政府公共管理方式，打破行政壟斷，實行公共服務市場化與社會化。改革政府公共供給方式，允許多元所有制成分提供公共產(chǎn)品。應該全面放開城鄉(xiāng)電力、能源、供氣和冬季供暖、供電、供水、排水、水利設施開發(fā)建設營運、有線和無線通訊、公共交通、垃圾處理、污水處理、環(huán)境保護、園林綠化建設開發(fā)、糧食收購儲存加工等公共公用公益事業(yè)的經(jīng)營，打破國有企業(yè)獨家壟斷控制經(jīng)營局面。

要建立政府與社會合作的多中心治理結構，發(fā)揮非政府組織的作用，形成政府與非政府組織的合作伙伴關系。在教育、扶貧、婦女兒童保護、環(huán)保、國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)以及人口控制等領域發(fā)揮非政府組織的重要作用。