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一、我國農業(yè)資金不足的成因分析

（一）政策分析——長期的“奉獻型”三農系列政策造成三農資金日趨缺乏，農業(yè)基礎十分薄弱

長期以來，由于種種原因，我國實行的是一種典型的很不合理的重工輕農的奉獻型三農政策體系。具體說來，主要包括如下幾個方面的內容：

1、奉獻型的價格政策。即通過“剪刀差”價格方式，轉移農產品價值。有資料表明，從上世紀50年代初到80年代末，我國農業(yè)就為城鎮(zhèn)工業(yè)化建設提供了近8000億元（人民幣。下同）的原始積累，它甚至超過了當時國有工業(yè)固定資產原值。到了90年代末，在我國工業(yè)有了相當基礎的情況下，“工農剪刀差”現象依然存在。據中國農科院經濟研究所的測算，僅1994年一年的“工農剪刀差”，就讓農業(yè)奉獻了760億元。至今，這種現象依然存在。

2、奉獻型的財政政策。即國家實施長期的超低的農業(yè)投入政策。主要表現在如下兩個方面：（1）低于國際最低標準。根據國際經驗，在人均GNP300-1200美元期間，國家基本建設投資用于農業(yè)的比例應在10％左右。但我國長期以來遠遠低于這個比例：1994年為2.2％，1995年為2.3％。雖然以后每年都有所增長，但都遠在10％以下。聯(lián)合國糧農組織要求發(fā)展中國家農業(yè)研究的投資量不能低于農業(yè)總產值的0.6％，但我國很長一段時期都在0.4％徘徊。（2）低于自我規(guī)定標準。從有關統(tǒng)計資料看，我國對農業(yè)的投入存在明顯的執(zhí)行性忽視現象。如我國《農業(yè)法》明確規(guī)定“國家財政每年對農業(yè)總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度”，但實際上，除了“一五”、“二五”、“四五”、“七五”期間以外，國家對農業(yè)的投資都低于甚至遠遠低于《農業(yè)法》的要求。顯然，我國對農業(yè)的財政投入呈現出明顯的非持續(xù)性的特點。又如，1979年黨的十一屆四中全會通過的《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決議》明確規(guī)定國家對農業(yè)的投資要占國家計劃內投資的18％（或以上），但實際上從來沒有達到這個比例。不僅如此，進入90年代后，還出現了嚴重的農村資金財政流出的現象。如從1990～1998年，農村資金通過財政渠道流出高達6841.68億元。這還不包括農村預算外資金與亂收費項目。

3、奉獻型的金融政策。主要表現為信貸資金的明顯非農化傾向。長期以來，城鄉(xiāng)信貸資金與農村信用社資金的貸出結構呈現明顯的非農化傾向。比如，在90年代，農業(yè)與農村部門GDP占據全國GDP的半壁江山，但國家銀行系統(tǒng)給它的融資僅占總融資的七分之一左右；農村信用社的貸款的80％來自于農民的儲蓄，但是信用社的農業(yè)貸款占其總貸款的比例卻由1990年的46.1％下降到1995年的21％，其后也無明顯好轉跡象。有關統(tǒng)計表明，從1990～1998年從農村金融渠道流出的資金達到3415.7億元。

4、“忽視型”的農民政策。長期以來，我國在對待農民問題的政策上，客觀上存在不同程度的宣傳性重視與經濟性忽視的二律背反現象。這種現象集中表現為“說起來重要，做起來次要，經濟上不要”的“三要行為”。經濟上的“不要”主要包括政策性忽視與執(zhí)行性忽視兩大方面。（1）政策性忽視。一是長期以來實行重城輕鄉(xiāng)的“二元型”社會福利保障制度。在這方面的福利程度、保障范圍以及國家投入方面，城鄉(xiāng)相差懸殊。例如，1990年國家用于這方面的投入，城鄉(xiāng)人均之比為29∶1；以后有所改善，但城鄉(xiāng)差距依然十分懸殊。二是農工有別的金融信貸政策。長期以來，農民極難獲得必要的銀行貸款，尤其是農民從事農業(yè)方面的貸款。直到最近幾年，才在一些地區(qū)出現對農民的小額信用貸款。即使在這些地區(qū)，有關調查表明，窮農民還是很難獲得貸款。三是農產品的價格歧視，如前所述的頑固的價格“剪刀差”現象。（2）執(zhí)行性忽視。這主要是指一些地方政府和執(zhí)行部門對執(zhí)行中央三農政策的折扣與走樣。尤其是表現在對農民的減負政策上。有關這方面的例子實在是太多了，概括起來，集中表現為兩大現象：一是“對策現象”，即“上有政策，下有對策”；二是“四亂現象”，即“亂攤派，亂收費，亂集資，亂罰款”大行其道，屢禁不止。這些忽視性政策或行為直接或間接帶來的結果是：農民支出增加，負擔加重；積累減少，創(chuàng)業(yè)啟動資金缺乏。

（二）產業(yè)分析——低值性高風險的農業(yè)特點，導致農業(yè)的投資動力不足

農業(yè)是一個天生弱質的產業(yè)，其弱質主要表現在對自然環(huán)境的高度依賴性和農產品普遍的低值性。這些特點直接導致金融機構和企業(yè)對農業(yè)的投資動力的普遍不足。

1、農業(yè)對自然的高度依賴性直接導致投資農業(yè)的高風險性。與工業(yè)、服務業(yè)相比，農業(yè)對氣候等自然性因素的依賴尤大，而這些因素迄今為止人為控制十分有限。我國又處于比較典型的季風氣候帶，旱澇頻繁，災害性天氣發(fā)生率高；另一方面，由于種種原因，我國農業(yè)的基礎設施十分薄弱，土地等資源的抗災御險能力低。因此，這就更增添了農業(yè)經營的不確定性、高風險性。

2、農產品的低值性直接導致投資農業(yè)的低效性。筆者在此所謂的低值性是指由于農產品的低附加值、低供求彈性、非商品性所帶來的低效用價值的屬性。（1）低附加值導致投資利潤低。農產品一般是需求量大的初級產品，尤其是像我國這樣的發(fā)展中國家，農產品的寬加工與深加工明顯不足，導致其附加值的普遍低下。這種情況下，投資農業(yè)極有可能得不到社會平均利潤。（2）低供求彈性、非商品性加大了投資農業(yè)收益的不確定性。許多農產品尤其是糧油棉產品的市場開放度低而且供求彈性小。如果產量大幅度增長，現實中其產量增長的幅度往往趕不上其價格下降的幅度，這也就是我國近些年來農民常常遇到的增產不增收的原因；另一方面，如果農產品供不應求，其價格上漲的幅度很可能又趕不上產量下降的幅度，因為最主要農產品具有非商品屬性：它們的變動會直接影響社會的穩(wěn)定甚至政權的穩(wěn)固，從而國家必然采取相應的行政干預政策。社會主義條件下的市場經濟對這種情況的干預更加有效。

3、農業(yè)技術的低保密性導致對農業(yè)技術研發(fā)投入的熱情不足。加入WTO以后，對農業(yè)技術的投入不在限制之內。但是投資于農業(yè)技術，本身就存在一個障礙，那就是農業(yè)技術本身的保密性低，很容易被他人無償利用。由于農業(yè)是開放式的大田生產，且生產者又是由千家萬戶的農戶組成，這種生產方式使得科技成果的保密成本明顯加大。尤其是在我國當前農村技術市場還沒有得到充分發(fā)育、農業(yè)知識產權體系很不健全的情況下，商業(yè)銀行或其他企業(yè)在這方面的投資將駐足不前。

（三）環(huán)境分析——我國國內的信用現狀與加入WTO后面臨的劇烈競爭加大了農業(yè)投資的困難

1、現實的信用欠佳狀況是農業(yè)信貸不足的重要原因。（1）部分農戶的信用存在問題。農村市場普遍存在農戶數量大、分布廣、居住分散的特點，而信貸機構如農村信用社工作人員少，對農戶的資產負債、道德信用等情況存在不同程度的信息不對稱現象，從而出現了一些賴帳或資不低債的情況。（2）一些基層組織甚至政府也存在不同程度的信用、信譽問題。如農村基金會的問題就是一個典型例子。一段時間，一些地方的農村基金會居然相繼出現農民的儲蓄存款不能兌現的問題。其根本原因在于很多貸款僅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)個別領導一紙白條的所謂擔保完成的，也有些貸款是由政府出面擔保完成的。而這些所謂的擔保，既沒有公共財政作保證，又缺乏對擔保項目的必要的調查和評估。結果，相當比例的貸款不能按期還貸甚至完全喪失還貸能力。這樣的例子在內陸省份絕對不是個別現象。上述情況對農村信貸機構的負面影響是很大的。

2、加入WTO后我國農業(yè)面臨的短期沖擊可能加劇農業(yè)投資的困難。WTO的影響是一把雙刃劍，在短期內，可能弊大于利：國外的強勢企業(yè)的涌入會對我國包括農業(yè)在內的弱勢產業(yè)、行業(yè)造成強烈沖擊。（1）大宗農產品受到重大影響。如我國的小麥、玉米、大豆、棉花等國內市場批發(fā)價比進口到岸價高出10％-30％，入世后國內市場一開放，那么這些產品的主要產區(qū)如吉林的玉米、黑龍江的大豆、新疆的棉花的生產將受到嚴峻的挑戰(zhàn)。相應的投資可能大幅萎縮。（2）農民的收入和就業(yè)將受到明顯影響。據農業(yè)部2002年2月27日公布的一份報告稱，我國的入世將剝奪農村2000萬個工作機會。這也必將明顯影響有關機構與組織對農業(yè)的投資。

二、加大我國農業(yè)資金投入的對策探討

（一）宏觀層面——確立和完善以國家為宏觀主導的多元化扶農投融資體制

黨和政府要強化制度創(chuàng)新，建立和用足“扶農金融綠箱、黃箱政策”。所謂“扶農金融綠箱、黃箱政策”，意指在資金上保護、輔助、促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本政策。具體說，在解決農業(yè)投融資問題方面，要確立和完善以國家為宏觀主導的多元化扶農投融資體制。主要內容包括如下四個基本投融資指向：

1、大力增加國家投入。即轉農業(yè)奉獻型政策為農業(yè)受哺型政策，切實加大國家對農業(yè)的投入，大幅度加強農業(yè)基礎設施建設。依據目前的情況，無論是依據歷史狀況還是按照國際慣例，我國對農業(yè)的投入都還有很大的上調空間。加大國家投入，主要有如下幾個方面：（1）增加國家、地方政府的財政預算。通過加大財政投入，強化農村電力、水利、交通、環(huán)保等公共物品、基礎環(huán)境設施建設，加大農業(yè)科技攻關、科技成果轉化、科技教育等方面的投資，加強病蟲害防治、農產品的檢驗檢疫以及信息服務系統(tǒng)的建設。根據WTO有關條款，這些方面的國家投入是規(guī)則所容許的（亦即綠箱政策）。我國必須把這堂課補足補好。（2）加大政府對農業(yè)政策性補貼的力度（即建立和用好黃箱政策體系）。我國要充分利用WTO《農業(yè)協(xié)議》6.4條款的“微量允許”等有關內容，以發(fā)展中國家農業(yè)補貼不超過農產品產值10％的范圍（我國為8.5％），再依據我國不同地區(qū)不同產品的實際情況，確定我國農產品價格補貼、投資補貼、和投入品補貼的政策體系。目前，按照世貿組織規(guī)定的計算方法，我國的農業(yè)綜合支持總量不到5％的水平，遠遠低于其他國家尤其是發(fā)達國家；我國的入世談判規(guī)定“黃箱”補貼不高于農產品總產值的8.5％，而我國目前的相應補貼不到2％。按照當前我國農產品產值和補貼情況測算，我國還有1500億元左右的補貼空間。在當前如美國、日本等發(fā)達國家繼續(xù)對其農業(yè)予以大力補貼的情況下，我國必須切實加大對農業(yè)的補貼力度。這種補貼應該是多方位的，補貼的結構與方式必須改革。如國家可以給農產品更寬的價格支持政策；可以減免稅收；可以建立農業(yè)保險體制；可以成立政府直管的農業(yè)信貸公司，為從事農業(yè)的農民提供全方位的資金信貸支持等。（3）當前，應盡快建立農業(yè)結構調整基金體系。我國農業(yè)的根本出路在于運用科技、瞄準市場搞好產業(yè)結構調整。但是，調整需要大量啟動資金。在當前農民的困境與國外強勢農業(yè)壓力的情況下，國家必須予以支持，即建立國家直接管理的農業(yè)結構調整基金體系。它包括兩大基本內容：一是信貸基金。即為農民的產業(yè)結構調整提供的低息和無息信貸資金。二是補償基金。也就是提供給農民的因結構調整而使農民當前利益受損的補償資金。（4）指導國有商業(yè)銀行等金融機構對農業(yè)的資本供給。這里關鍵是制度、體制創(chuàng)新的問題。要盡快建立與完善農業(yè)信用擔保機構，大力發(fā)展農業(yè)貸款保險業(yè)務，從而為商業(yè)銀行掃除進軍“三農”的信貸障礙。當前，應該在完善配套制度的基礎上，穩(wěn)步推進對農民的小額信用貸款。在這里，尤其要盡力發(fā)揮中國農業(yè)發(fā)展銀行、農村信用社的作用。

2、積極鼓勵民間投入。即國家通過宏觀政策，牽引、鼓勵民間資金投向農業(yè)。當前，全國居民存款超過8萬億元RMB，因而這是一個很有潛力的領域。國家與地方政府要起一個稱職的搭臺人與吹鼓手的作用。（1）搞好環(huán)境建設。盡快建立與完善相關的政策、法律制度，以營造優(yōu)良的農業(yè)民營投資環(huán)境。通過這種環(huán)境，讓這些投資者的權利義務得到有力保護，讓民營資本享受國民待遇，讓他們有獲得不低于社會平均利潤的機會。這是吸引民間投資最有效的手段，也是國家、地方政府要做的首要工作。同時，也要出臺相宜規(guī)范與約束辦法，以防止帶黑社會性質的高利貸現象滋長。因為目前在一些地方和行業(yè)已經出現類似的現象。（2）引導管理創(chuàng)新。對于民間資本，國家要引導其與先進的金融管理范式結合起來，避免其落后的封建家族式管理；國家要引導其與先進的農業(yè)生產力結合起來，避免其夕陽式的農業(yè)項目經營。例如，浙江省鼓勵城市工商業(yè)者投資于“三高一優(yōu)”農業(yè)、綠色環(huán)保農業(yè)，至今已取得明顯成效。據不完全統(tǒng)計，到目前為止，他們對農業(yè)的民間投資早已超過一百億元人民幣，既給投資帶來了利潤，也極大地帶動了浙江“三農”的發(fā)展。珠江三角洲地區(qū)農業(yè)的民間融資也取得了一定成效。

3、設法吸引外資投入。即吸引外資投向我國農業(yè)。我國已加入世界貿易組織，我們應充分利用這個機會。要大力發(fā)展、開拓現有多邊和雙邊的外資利用渠道。（1）重點引進跨國公司的直接投資。跨國公司的投資項目一般規(guī)模較大，而且能帶來最先進的技術、管理經驗和出口市場。（2）大力進行國際證券融資。如可以利用農業(yè)高科技企業(yè)搞境外直接上市或造殼上市；另一方面，我們還應該充分利用我國自己的某些先進農業(yè)技術，直接尋求國外資金的合作。還可以借鑒BOT等當前國際先進的融資方法。（3）繼續(xù)并致力擴大國際金融機構的資金支持。迄今為止，我國已成為亞洲開發(fā)銀行的最大受惠國之一，但對世界銀行、國際開發(fā)協(xié)會、國際金融公司等國際金融機構的資金利用顯然不足。

4、促建新的各方聯(lián)合的融資平臺。根據當前我國的實際情況，急需建構農業(yè)高科技風險投資機制。發(fā)達國家的經驗表明，風險投資在農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展中有著不可替代的作用。而我國迄今在農業(yè)發(fā)展上的風險投資整體上太碎、太弱，必須切實加大建構力度。（1）由政府帶頭組建農業(yè)高科技風險投資公司。這個公司可以由國家與各級政府參股控股并直接管理，一方面對農業(yè)高科技項目提供及時的資金支持，另一方面也為其他風險資本市場提供必要的示范與引導。（2）由有關政府與部門牽頭組建股份制農業(yè)高科技風險投資公司。這種公司完全引進市場機制，由金融機構、大中企業(yè)、農業(yè)科技單位按股份組合而成。它應成為今后農業(yè)高科技風險投資公司的主流。

（二）中微觀層面——建立以農發(fā)行、信用社為主體的全息型貸款機制

作為服務三農的政策性與業(yè)務性金融機構，無論是從服務三農的宗旨出發(fā)還是從加入WTO后自身的立足出發(fā)，農業(yè)發(fā)展銀行、農村信用社都應建立一種全息型的貸款機制。所謂全息型，主要以全面性、動態(tài)性、主動性為基本特點：

1、全面性——以“全方位”為信貸服務目標。這個目標包括信貸對象為全體農戶，而不應只是某些富裕農戶，當前尤其要擴大對廣大貧困與較為貧困農戶的扶助貸款，努力推廣、完善對農民的小額信用貸款；貸款用途不僅包括和農業(yè)有關的生產、流通，還應涵蓋農戶的生活領域；信貸服務不僅只在貸款的貸放回收上，更應包括政策、信息、科技等知識及其相關服務上。還要徹底改變那種信貸壟斷官僚工作作風。

2、動態(tài)性——以“靈活高效”為信貸運作特點。反對一切僵化作風，建立動態(tài)遞進的運作機制。（1）建立“業(yè)績與收入掛鉤”的業(yè)務激勵機制。堅決改變“干多干少、干好干壞一個樣”的狀況，努力提高業(yè)務員、信貸員拓展農戶貸款的積極性；（2）建立和完善操作性強的“動態(tài)信用等級放貸”模式。要建立農戶動態(tài)資信檔案，建立規(guī)范農戶信用評估標準，進行定期的農戶信用評級，按信用等級確定放貸標準。積極發(fā)展和創(chuàng)新農戶聯(lián)保、有價證券質押等多種貸款方式。

3、主動性——以“主動出擊”為服務立身方式。（1）主動“走出去、走下去”。要主動為各類農戶、涉農機構提供優(yōu)質高效服務；要主動尋求政府、部門合作，建立和發(fā)展貸款擔保機制，發(fā)展貸款保險業(yè)務；對各類農戶、涉農機構建立調查監(jiān)督網絡，建立和完善貸款風險防范的“預警機制”。（2）主動進行扶農信貸的機構創(chuàng)新。如遼寧北票市幫助農民成立“農戶信用聯(lián)合體”就是很好的機構創(chuàng)新。所謂農戶信用聯(lián)合體，就是在農村信用社的幫助下，通過嚴格、規(guī)范的審查評信程序，按照自愿的原則，將有一定經營能力、有良好信用、經營同一產業(yè)項目的若干戶農民聯(lián)合起來，組成的不用抵押質押、貸款互保、風險共擔的受貸信用機構。只要是機構的成員，僅憑信用即可獲得農村信用社的較大數量的貸款。這種創(chuàng)新受到農民的熱烈歡迎，僅半年多的時間，該市就出現了有3000多家農戶加入的500多個聯(lián)合體，授信額度達5000多萬元。實踐表明，這種主動創(chuàng)新不僅有效地解決了農民大額貸款難的問題，而且也為信用社實現了經濟和社會效益的穩(wěn)定增長。

【參考文獻】

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