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【論文關(guān)鍵字】國土規(guī)劃征地可持續(xù)發(fā)展

【論文摘要】土地的價(jià)值在于其源源不斷的生命力，它是一切存在的源泉。在全球化的今天，中國的土地制度正發(fā)生潛移默化的變化，“公”（國土規(guī)劃）的勢(shì)頭日漸高漲。從各國土地立法的“公”到中國土地立法之“公”，反映在兼顧公與私的立法理念上，中國國土征地規(guī)劃是通過公私交融實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家創(chuàng)始人之一威廉·配第有這樣一句名言：“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母?！庇纱丝梢娡恋貙?duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。可以說土地是寶貴的自然資源和重要的生產(chǎn)資料，“是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。中國是一個(gè)農(nóng)村人口占總?cè)丝诮^大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國，土地作為社會(huì)保障的替代物，為農(nóng)民提供基本的生活保障，減低了流民和失業(yè)對(duì)社會(huì)的沖擊力度，成為維護(hù)社會(huì)公平、穩(wěn)定的重要因素。然而，土地問題無法單獨(dú)存在，它隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化。怎樣認(rèn)識(shí)土地源源不斷的生命力需要聯(lián)系歷史、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)來思考和分析。同時(shí)，土地的稀缺性和不可再生，以及日益顯著的人多地少的全球性社會(huì)現(xiàn)象，又促使國際社會(huì)逐漸認(rèn)識(shí)到必須確立對(duì)于土地本質(zhì)的共同認(rèn)識(shí)。運(yùn)用全局觀念的思維，從國土規(guī)劃入手，發(fā)展性的思考土地的生命在于——“公”的價(jià)值。

本文中的“公”指的是國土規(guī)劃。國土規(guī)劃是對(duì)國土資源的開發(fā)、利用、治理和保護(hù)進(jìn)行全面規(guī)劃，它以協(xié)調(diào)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境為宗旨，以國土資源的綜合開發(fā)、生產(chǎn)力的合理布局、生態(tài)環(huán)境的綜合整治與保護(hù)為主要內(nèi)容，并按一定程序編制國土開發(fā)整治方案。國土規(guī)劃再具體細(xì)化到土地規(guī)劃上就是文中的“公”。但是現(xiàn)實(shí)中規(guī)劃本身因缺乏彈性而無法適應(yīng)信息社會(huì)的多種變化，其勢(shì)必影響規(guī)劃的可操作性及優(yōu)勢(shì)作用的發(fā)揮。所以，隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，重新重視并積極開展國內(nèi)各方面的規(guī)劃工作正越來越成為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作的重要內(nèi)容，成為全球性的趨勢(shì)。這樣看來，只有設(shè)計(jì)好國土規(guī)劃中的“公”，土地才能展示其無盡的生命光彩。

一、傳統(tǒng)土地之“公”

人類社會(huì)自古以來就將財(cái)產(chǎn)視為幫助自己以理性方式追求幸福的一個(gè)基本的要素，也是為過上健全而非墮落生活的一個(gè)不可或缺的工具。所以說，私有財(cái)產(chǎn)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的客觀存在反映出土地所有權(quán)。

在這里需要轉(zhuǎn)換一下思路，所謂土地所有權(quán)并非只具備“私”的屬性，其實(shí)土地的“公”才體現(xiàn)真正的本質(zhì)。土地立法的核心是土地的權(quán)屬問題。不同的歷史潮流帶來不同的立法精神，使得土地的權(quán)屬問題在東西方世界里形成了截然不同的格局。歷史證明，古今中外，土地立法無不落腳為“公”。

1、各國土地立法的“公”——社會(huì)整體價(jià)值

土地資源具有和別的資源不同的屬性，其不可再生性使得一旦投資開發(fā)，確定用途，再要改變會(huì)十分困難。但是土地的利用關(guān)系又與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，國家的根本利益密切相關(guān)。因此，當(dāng)今世界的大多數(shù)法治國家，立法者一方面強(qiáng)調(diào)私有權(quán)神圣不可侵犯，另一方面又強(qiáng)調(diào)土地的利用必須符合社會(huì)利益，也就是在傳統(tǒng)的“私”中滲入“公”的因素。即便是以私有制為主的資本主義國家，土地在利用上依然實(shí)行國家統(tǒng)一管理。所以說，符合社會(huì)根本利益是體現(xiàn)土地立法的價(jià)值取向。

資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，各種社會(huì)勢(shì)力力求最大限度的控制資源與謀取利潤，土地作為有限但又無法或缺的資源，成為各利益集團(tuán)競(jìng)相爭(zhēng)奪的對(duì)象。因此，盡管資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大多數(shù)資源靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)來分配，然而，政府卻又在土地資源的使用上進(jìn)行一定程度的干預(yù)，以此解決傳統(tǒng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的痼疾。[英國政府在1947年《規(guī)劃法》中所包含的一個(gè)重要內(nèi)容就是土地開發(fā)權(quán)歸政府所有，1975年的《社區(qū)土地法》為英格蘭地方政府征購、調(diào)配及出售土地用于開發(fā)等提供了法律保證。

德國的土地規(guī)劃起源更早，自1860年起，便以保證規(guī)劃優(yōu)先原則實(shí)行了對(duì)國土的規(guī)劃。1960年以后進(jìn)入發(fā)展式規(guī)劃階段，以對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)查分析作為編制規(guī)劃依據(jù)，同時(shí)規(guī)劃又反作用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)，通過投資計(jì)劃對(duì)其發(fā)展起調(diào)節(jié)作用。

當(dāng)代美國國土規(guī)劃的社會(huì)功能特別明顯：通過經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定成長，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。在美國，土地利用規(guī)劃與控制是地方政府的責(zé)任。1916年紐約市頒布了第一項(xiàng)綜合區(qū)劃法令來控制土地的使用、建筑高度與容積率。1922年，美國商業(yè)部認(rèn)為土地控制對(duì)商業(yè)發(fā)展有益，因此頒發(fā)了《標(biāo)準(zhǔn)州區(qū)劃實(shí)行法案》，此法案使州政府可授權(quán)給市政府以同等權(quán)力。

日本的國土規(guī)劃政策特點(diǎn)是著重于宏觀的直接調(diào)控，同時(shí)實(shí)行間接的微觀調(diào)控。對(duì)國土規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃所確定的各類區(qū)域內(nèi)的土地利用，以法律的手段加以限制管理?！冻鞘幸?guī)劃法》、《農(nóng)地法》、《森林法》、《自然公園法》、《自然環(huán)境保護(hù)法》鑒于土地私有制下的土地交易的活躍以及土地交易對(duì)土地利用的影響，日本在《國土利用規(guī)劃》中專門對(duì)土地轉(zhuǎn)移作出了詳細(xì)規(guī)定。

由上述各國國土規(guī)劃的歷史演進(jìn)可見，立法采取從土地利用的公共性及土地利用發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和制約條件來實(shí)現(xiàn)土地的社會(huì)整體價(jià)值，以此賦予其生命。

2、中國土地立法之“公”——以農(nóng)為生，守地為業(yè)

在古代土地所有制構(gòu)成中，土地國有制、地主土地所有制、農(nóng)民土地所有制等多種形態(tài)并存（也存在其他如村社所有制、家族所有制等），三者交織在一起，互為消長盈縮，構(gòu)成一條曲折起伏的經(jīng)濟(jì)曲線，貫穿于整個(gè)封建社會(huì)。其中居于主導(dǎo)地位的是地主土地所有制，它決定了古代經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式，確定了社會(huì)的性質(zhì)。

建國后，由于受到前蘇聯(lián)國家主義思想的影響，片面強(qiáng)調(diào)國家利益和集體利益至上的理念。以至藐視私人所有權(quán)，藐視個(gè)人利益的保護(hù)長期存在于司法實(shí)踐中。這也就使得土地的“公”向其反方向前進(jìn)，就是最大私有的趨勢(shì)。

從孫中山先生的三民主義平均地權(quán)的政治主張出發(fā)，中國的內(nèi)部實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的管理模式，即土地及其他生產(chǎn)資料歸公社、大隊(duì)、小隊(duì)三級(jí)集體所有。這是中國特色的“公”——集體所有。在實(shí)行農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制以后，國家基于其利益的需要，仍未放松對(duì)農(nóng)村集體土地的控制。只是變換了方式，通過政策和法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性控制。

二、土地立法理念——兼顧“公”與“私”

任何試圖使一個(gè)事物變得極為絕對(duì)的同時(shí)，就必然會(huì)出現(xiàn)人們所不希望看到的負(fù)效應(yīng)的發(fā)生。如果只是論述土地的“公”，而置“私”不顧就一定會(huì)走向極端化。人類文明早期，無論是在西方還是在東方，土地所有權(quán)都是在“公權(quán)”與“私權(quán)”間徘徊著。

東方和西方世界在分別經(jīng)歷了絕對(duì)的個(gè)人主義與片面的國家主義之后，面對(duì)資源的日益緊缺和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相應(yīng)需求，對(duì)于所有權(quán)又有了新的認(rèn)識(shí)，即“所有權(quán)社會(huì)說”的興起。所有權(quán)對(duì)所有社會(huì)財(cái)富持有者來說包含了利用所有物增加社會(huì)財(cái)富的義務(wù)和由此引出的社會(huì)相互依存。他所做的只是完成某種社會(huì)工作。只是通過讓其支配的財(cái)富發(fā)揮價(jià)值來擴(kuò)大社會(huì)財(cái)富。由此，我們可以看到，資源的價(jià)值性越來越趨向于公益與私權(quán)的雙重屬性。較為符合社會(huì)發(fā)展的立法宗旨應(yīng)該是謀求社會(huì)公共利益與個(gè)人財(cái)富積累之間的平衡。

1、財(cái)產(chǎn)權(quán)雖負(fù)有社會(huì)義務(wù)，但也應(yīng)適用平等保護(hù)原則

因?yàn)閷?duì)于一般公法上的限制行為，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人可以預(yù)期因承擔(dān)公法義務(wù)所遭受損失，但財(cái)產(chǎn)征收則不然，財(cái)產(chǎn)被征收時(shí)，須等到具體的征收行為公告后，權(quán)利人才會(huì)得知自己的權(quán)利將遭受征收的損害。因此，此種少數(shù)人為公共利益而犧牲，已違反了“個(gè)案法律之禁止原則”，被征收人所受即為特別之犧牲，如不予補(bǔ)償，有失公平。

2、容許國家運(yùn)用公權(quán)力以合法的形式對(duì)具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利造成損害，目的是增加社會(huì)公共利益

對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人而言，該損害意味著一個(gè)特別的犧牲，國家作為公眾利益的合法代表，理應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任當(dāng)特定主體為大眾做出了某一不可期待的犧牲時(shí)，只有補(bǔ)償才能使個(gè)別主體犧牲的不平等性轉(zhuǎn)變?yōu)槠降?；在原來利益重新分配的基礎(chǔ)上，目標(biāo)就是平衡兩種利益的失衡。這意味著，社會(huì)公眾獲得了特別利益，作為公眾代表的國家自應(yīng)負(fù)擔(dān)由補(bǔ)償產(chǎn)生的不利益，如此，法律的公平原則才能得以體現(xiàn)。

尋求雙重的平衡，突出立法的“公”，土地的生命由此而來。

三、“公”“私”交融的資源可持續(xù)發(fā)展——中國征地的國土規(guī)劃

歷史為鑒，理念為鏡，落實(shí)到中國的土地立法制度設(shè)計(jì)之上，就中國征地的國土規(guī)劃，公與私的交融方可達(dá)到資源可持續(xù)發(fā)展的效果，也就是說自上而下與自下而上的力量之間進(jìn)行磨合、平衡,轉(zhuǎn)向雙向互動(dòng)互求、協(xié)商型規(guī)劃。這是不同于傳統(tǒng)國土規(guī)劃的具有中國特色的“非正式規(guī)劃”。

1、從集體到國家——征地的“公”

我國土地的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，使得我國土地法律制度具有其自身的特點(diǎn)。作為土地所有權(quán)發(fā)生根據(jù)的土地征收法律制度亦如此。一般意義上的土地征收，為國家對(duì)個(gè)人土地所有權(quán)的征收；中國的土地征收為國家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國家的征收而消滅的制度，是國家對(duì)集體土地所有權(quán)的征收。簡(jiǎn)言之，我國的土地征收實(shí)質(zhì)上即集體土地征收。

可以看出，農(nóng)村土地征收的理論基礎(chǔ)——農(nóng)村土地所有權(quán)的局部性、分散性，與國家為了公共利益的全局性、公共性之間存在矛盾?，F(xiàn)代民主國家的法律都承認(rèn)為了公共目的強(qiáng)制性，并且通常是有償?shù)厝〉妙I(lǐng)土范圍內(nèi)原其他民事主體所有的財(cái)產(chǎn)的做法。所以征收權(quán)不是私法意義上的私權(quán)，而是公法意義上的權(quán)力。征收不同于購買，區(qū)別在于它的強(qiáng)制性；征收不同于沒收，在于它的有償性；征收不同于侵犯，區(qū)別在于它的合法性。

中國從集體到國家的征地制度不會(huì)因主體性質(zhì)的相似性而對(duì)其立法方式產(chǎn)生影響。征地中的“公”強(qiáng)調(diào)控制和協(xié)調(diào),作為一種源自經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的價(jià)值判斷，它日漸表現(xiàn)在全球、國家與地區(qū)、區(qū)域、城市的生產(chǎn)及生活的各個(gè)層面，而更加促使國家重新探討適應(yīng)其民主政治傳統(tǒng)與當(dāng)今發(fā)展要求的管理制度模式。但是，由于信息、科技的發(fā)展及社會(huì)中各種正式、非正式力量的成長，人們?nèi)缃袼缟信c追求的最佳管理模式往往不是集中的，而是多元、分散、網(wǎng)絡(luò)型以及多樣性的——即“管治”（Governance）的理念。

與傳統(tǒng)以控制和命令手段為主、由國家權(quán)力機(jī)構(gòu)縱向分配資源的治理方式不同，管治是通過多種集團(tuán)的對(duì)話、協(xié)調(diào)、合作以達(dá)到最大程度動(dòng)員資源的統(tǒng)治方式，以補(bǔ)充單一政府調(diào)控模式之不足，最終達(dá)到“雙贏”的綜合社會(huì)治理土地方式。

因此，在公法發(fā)揮作用的時(shí)候不可能不考慮到私權(quán)的存在，也就是公與私的一致性體現(xiàn)到國土規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展上。

2、國土規(guī)劃——可持續(xù)發(fā)展

現(xiàn)實(shí)證明，不以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)的國土征地規(guī)劃只會(huì)導(dǎo)致國家行政權(quán)力的濫用，以犧牲土地資源的長期價(jià)值來滿足區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)效益。土地的價(jià)值不應(yīng)僅體現(xiàn)在可觀的眼前經(jīng)濟(jì)利益中，并且存在于有待于未來實(shí)現(xiàn)的潛在效益。國土征地規(guī)劃不僅應(yīng)平衡資源環(huán)境供給和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要間的矛盾，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資源保障，而且應(yīng)為促進(jìn)區(qū)域的資源——環(huán)境——經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供指導(dǎo)，提高環(huán)境質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

同樣，不可以將國土規(guī)劃定義在“公”的狹小范圍內(nèi)。而“私”——用國土規(guī)劃保障土地所有者的權(quán)利更值得深入的思考。

所有權(quán)本位是特定社會(huì)文明程度的一種客觀體現(xiàn)。日漸興盛的國土規(guī)劃從一定程度上反映了土地所有權(quán)由個(gè)人權(quán)利本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)化的必然趨勢(shì)。然而，世界法律文明史表明，一種游戲規(guī)則，只有當(dāng)大多數(shù)人承認(rèn)其公平公正而甘受其約束時(shí)，這種規(guī)則才可能發(fā)揮真正的效力，社會(huì)穩(wěn)定才會(huì)可靠，發(fā)展才會(huì)長久如果規(guī)則缺乏正當(dāng)?shù)牡懒x和公平基礎(chǔ)，只依靠習(xí)慣的強(qiáng)力壓制來維持，不滿與危機(jī)就會(huì)在暗地里蔓延。所謂和諧與穩(wěn)定只能是表面和暫時(shí)的假象，社會(huì)不安和災(zāi)難就會(huì)不期而至。因此，在實(shí)施國土規(guī)劃中，保障土地所有者的權(quán)利更是立法者不容忽視的問題。公權(quán)利與私權(quán)利沖突點(diǎn)主要集中在“土地征收”問題上。這一點(diǎn)在我國實(shí)施國土規(guī)劃中顯得尤為突出。

農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是，在集體所有制下，“誰”真正擁有土地，實(shí)際上是不明晰的。農(nóng)民集體所有實(shí)質(zhì)上是一種所有權(quán)主體缺位的所有制。“集體產(chǎn)權(quán)”的這種特征，使得集體與農(nóng)民在權(quán)益關(guān)系上往往很模糊?，F(xiàn)行法律明確規(guī)定，集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押。因城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展占用農(nóng)村集體土地，都必須采取征用的方式，政府先把集體土地變成國有土地，然后再出讓。由于沒有就農(nóng)村土地的征收事項(xiàng)制定專門的法律，這類征收往往以行政命令的形式出現(xiàn)。由此導(dǎo)致越權(quán)批地、違法用地、非法占地等違法違規(guī)用地行為屢屢發(fā)生。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近幾年來，全國有近億畝耕地被征用，4000多萬失地農(nóng)民務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，事實(shí)上一直在自發(fā)地進(jìn)行農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，但是由于沒有法律作為后盾，這些黑市交易的行為加上農(nóng)民文化水平偏低，使得土地使用情況更為惡化。

所以，從我國土地公有制的特性以及實(shí)施國土規(guī)劃的角度來看，主要依靠政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控力度，通過土地的征購、收回、儲(chǔ)備和有計(jì)劃地投入市場(chǎng)，相對(duì)于開放農(nóng)村集體所有制土地使用權(quán)交易而言，更能體現(xiàn)土地的社會(huì)整體價(jià)值，也有利于農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該盡快建立與集體所有制土地征收的相關(guān)法律法規(guī)。這樣才能真正的發(fā)掘出集體土地的生命力。

3、在制度構(gòu)建上的對(duì)策建議

（1）政府應(yīng)該重視和堅(jiān)持有限國土的長期有效規(guī)劃和充分合理利用。國際社會(huì)存在兩種上下結(jié)合的國土規(guī)劃制度，即國土綜合開發(fā)計(jì)劃制度和土地利用規(guī)劃制度。國土綜合開發(fā)計(jì)劃分為四種，全面綜合開發(fā)計(jì)劃、都府縣綜合開發(fā)計(jì)劃、地區(qū)綜合開發(fā)計(jì)劃、特定區(qū)域綜合開發(fā)計(jì)劃。國土綜合開發(fā)計(jì)劃的目標(biāo)是為整個(gè)國土的經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展提供戰(zhàn)略指向。這種全局性的制度無疑可以有效地加速地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推進(jìn)國內(nèi)建設(shè)投資，拉動(dòng)內(nèi)需，維護(hù)經(jīng)濟(jì)在相當(dāng)長時(shí)期的持續(xù)景氣。

（2）通過《國土利用規(guī)劃法》，規(guī)定“限制區(qū)域”或者“監(jiān)視區(qū)域”，對(duì)土地的權(quán)利和土地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓實(shí)行宏觀控制。具體的做法比如設(shè)置“國土利用規(guī)劃地方審議會(huì)”，分別對(duì)各區(qū)域內(nèi)的國土利用規(guī)劃進(jìn)行調(diào)查、審議。還有如設(shè)置“土地利用審查會(huì)”，對(duì)政府實(shí)施的各項(xiàng)土地政策實(shí)行行政合議。

綜合開發(fā)和土地利用這兩種規(guī)劃制度，不僅通過法律詳細(xì)地制定了各級(jí)政府的行為規(guī)范，而且通過組織機(jī)構(gòu)的配置，為落實(shí)提供保證和支持，更是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性的保障。

土地的時(shí)代價(jià)值在于滿足社會(huì)整體利益的同時(shí)保障私有權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。而實(shí)施國土規(guī)劃正是為了謀求這兩者間的平衡，因而它是實(shí)現(xiàn)順應(yīng)土地立法歷史潮流的土地資源可持續(xù)發(fā)展的重要手段。中國公有制的土地屬性為實(shí)現(xiàn)國土征地規(guī)劃提供了有利的條件。通過立法、司法、行政的有效完善，結(jié)合可持續(xù)發(fā)展的主導(dǎo)思想，土地的價(jià)值將于此耀然顯現(xiàn)。

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