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一、國(guó)庫(kù)管理體制的幾個(gè)重大轉(zhuǎn)變

（一）從單純核算型到綜合管理型的轉(zhuǎn)變

1985年以前，國(guó)庫(kù)工作是以會(huì)計(jì)核算為主，主要側(cè)重于賬平表對(duì)，金庫(kù)的會(huì)計(jì)賬務(wù)與銀行的會(huì)計(jì)賬務(wù)合并，長(zhǎng)期實(shí)行賬外登記的“以表代賬”，國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)成為從屬于銀行會(huì)計(jì)的一部分。1985年，頒布新的國(guó)庫(kù)條例后，國(guó)庫(kù)工作從單純核算型轉(zhuǎn)變到綜合管理型，不僅建立健全了各種國(guó)庫(kù)賬務(wù)，而且加強(qiáng)了國(guó)庫(kù)資金的管理，充分發(fā)揮了國(guó)庫(kù)的職能作用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）從國(guó)庫(kù)到經(jīng)理國(guó)庫(kù)的轉(zhuǎn)變

政務(wù)院1950年3月第一次頒布的《中央金庫(kù)條例》，規(guī)定中國(guó)人民銀行中央?yún)^(qū)金庫(kù)，各級(jí)庫(kù)設(shè)經(jīng)收處。而在國(guó)務(wù)院第二次的《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》時(shí)，就改為：“中國(guó)人民銀行具體經(jīng)理國(guó)庫(kù)，組織管理國(guó)庫(kù)工作是人民銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)”。從國(guó)庫(kù)到經(jīng)理國(guó)庫(kù)是一個(gè)質(zhì)的飛躍。

（三）從以服務(wù)功能為主向以服務(wù)監(jiān)督為主的轉(zhuǎn)變

過(guò)去的國(guó)庫(kù)工作，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了對(duì)財(cái)政的服務(wù)功能，僅僅表明了國(guó)庫(kù)就是財(cái)政部門(mén)的“出納”機(jī)關(guān)。經(jīng)辦國(guó)庫(kù)的人員認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行的好與壞、資金入庫(kù)的多與少、撥款與退庫(kù)合理不合理，都是依據(jù)財(cái)政部門(mén)的需求進(jìn)行的，人民銀行不承擔(dān)任何責(zé)任，只要把稅款收納上來(lái)，把款撥出去就行了，沒(méi)有行使國(guó)庫(kù)的監(jiān)督職能。隨著國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的發(fā)展，提出了在搞好服務(wù)的同時(shí)，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管，要對(duì)財(cái)政收支、退庫(kù)管理和征收機(jī)關(guān)以及各級(jí)國(guó)庫(kù)、國(guó)庫(kù)經(jīng)收處辦理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理，其目的就是保證國(guó)家預(yù)算收支計(jì)劃的順利執(zhí)行。

（四）從人工操作為主到運(yùn)用先進(jìn)計(jì)算機(jī)技術(shù)為主的轉(zhuǎn)變

解放初期到80年代初期，由于條件所限，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)全部是人工辦理。一是國(guó)庫(kù)資金收納報(bào)解緩慢；二是人工勞動(dòng)強(qiáng)度大，工作效率低；三是稅款在途時(shí)間長(zhǎng)，直接影響財(cái)政資金的使用。從80后代中后期，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)逐步使用計(jì)算機(jī)處理業(yè)務(wù)，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)運(yùn)用計(jì)算機(jī)的范圍也逐步擴(kuò)大。從預(yù)算收入的收納、報(bào)解、上劃，到預(yù)算支出的支撥以及退庫(kù)，從國(guó)債發(fā)行兌付的賬務(wù)處理到國(guó)庫(kù)收支統(tǒng)計(jì)分析，達(dá)到了縱向與各級(jí)國(guó)庫(kù)實(shí)行聯(lián)網(wǎng)，并將與財(cái)政、國(guó)稅、地稅等部門(mén)實(shí)行橫向聯(lián)網(wǎng)。

二、對(duì)國(guó)庫(kù)管理體制改革的思考

（一）“委托金庫(kù)制”這一國(guó)庫(kù)管理體制制約和限制國(guó)庫(kù)部門(mén)真正地去經(jīng)理國(guó)庫(kù)。我們目前所說(shuō)的“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”還是在“委托金庫(kù)制”的前提下去經(jīng)理國(guó)庫(kù)，這中間就有矛盾之處。所謂的“委托”就是請(qǐng)別人代辦，而“經(jīng)理”則是經(jīng)營(yíng)管理。委托辦理金庫(kù)業(yè)務(wù)就是國(guó)家委托辦理好國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，經(jīng)理國(guó)庫(kù)則是要充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)的職能作用，經(jīng)營(yíng)管理好國(guó)家的預(yù)算資金。

（二）國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)、人員不適應(yīng)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要

目前，一是基層國(guó)庫(kù)國(guó)庫(kù)與會(huì)計(jì)合并辦公，勢(shì)必影響國(guó)庫(kù)工作的管理；二是國(guó)庫(kù)專(zhuān)職人員滿(mǎn)足不了國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。國(guó)庫(kù)工作從單純的核算型向綜合管理型轉(zhuǎn)變之后，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的范圍拓寬了，國(guó)庫(kù)工作的內(nèi)容增加了，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)量增加了。而國(guó)庫(kù)專(zhuān)職人員特別是基層國(guó)庫(kù)人員較以往卻沒(méi)有多大變化，目前國(guó)庫(kù)人員的現(xiàn)狀不能適應(yīng)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。

三、對(duì)未來(lái)國(guó)庫(kù)管理體制改革的設(shè)想與展望

為了更好地發(fā)揮國(guó)庫(kù)的職能，履行國(guó)庫(kù)的職責(zé)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，我們認(rèn)為國(guó)庫(kù)管理體制應(yīng)該加大改革的力度，加快改革的步伐。特提出如下設(shè)想：

（一）國(guó)庫(kù)管理體制應(yīng)進(jìn)行徹底的改革，改“委托金庫(kù)制”為“獨(dú)立金庫(kù)制”

正在運(yùn)行的“委托金庫(kù)制”這一國(guó)庫(kù)管理體制，固然有其許多優(yōu)點(diǎn)，但也暴露出一些弊端。特別是人民銀行管理體制進(jìn)行重大改革以后，由于一些關(guān)系沒(méi)有理順，出現(xiàn)了國(guó)庫(kù)管理體制與財(cái)政管理體制不相一致的問(wèn)題。因此國(guó)庫(kù)管理體制應(yīng)實(shí)行“獨(dú)立金庫(kù)制”，成立國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)庫(kù)銀行，其性質(zhì)可定為政策性銀行。國(guó)庫(kù)銀行的地位、級(jí)別與財(cái)政、國(guó)稅、地稅、海關(guān)等部門(mén)的設(shè)置相似。國(guó)庫(kù)銀行直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)庫(kù)銀行不僅要經(jīng)理好國(guó)庫(kù)，而且要根據(jù)國(guó)庫(kù)存款余額的情況一方面吸收各預(yù)算內(nèi)、外的資金作為國(guó)庫(kù)存款，另一方面可以用國(guó)庫(kù)存款的一部分間歇資金發(fā)放給預(yù)算內(nèi)企業(yè)，培植新的稅源。另外根據(jù)國(guó)務(wù)院確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和財(cái)政庫(kù)存余額的情況，政府發(fā)行國(guó)債，做好政府債券的管理。

（二）制定《國(guó)庫(kù)管理法》，依法管理國(guó)庫(kù)

我國(guó)正逐步走上依法治國(guó)之路，但是，在履行國(guó)庫(kù)職責(zé)，發(fā)揮國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理作用時(shí)，國(guó)庫(kù)監(jiān)管手段不強(qiáng)，監(jiān)管措施不力，嚴(yán)重削弱了國(guó)庫(kù)在預(yù)算管理中的地位。因此，必須適時(shí)制定和頒布《國(guó)庫(kù)管理法》，以立法的形式明確國(guó)庫(kù)的地位、職責(zé)、權(quán)限以及國(guó)庫(kù)監(jiān)督的手段。這樣，才能有效地發(fā)揮國(guó)庫(kù)的職能作用，為國(guó)家預(yù)算資金把好關(guān)口。

（三）加快實(shí)行“國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)”的步伐

在成立國(guó)庫(kù)銀行的前提下，財(cái)政部門(mén)的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金均納入國(guó)庫(kù)銀行為其開(kāi)設(shè)的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)。取消所有財(cái)政部門(mén)、征收部門(mén)在其他商業(yè)銀行的過(guò)渡性賬戶(hù)。國(guó)庫(kù)經(jīng)收處所征收財(cái)政款項(xiàng)，征收機(jī)關(guān)通過(guò)征收大廳征收的款項(xiàng)也應(yīng)直接在國(guó)庫(kù)銀行開(kāi)設(shè)專(zhuān)用賬戶(hù)。同時(shí)，國(guó)庫(kù)銀行自成聯(lián)行體系，國(guó)庫(kù)資金能夠及時(shí)、準(zhǔn)確上傳下達(dá)，保證財(cái)政部門(mén)、用款單位用款方便、快捷。

（四）國(guó)庫(kù)部門(mén)參與各級(jí)人代會(huì)，來(lái)審議預(yù)算收支計(jì)劃

國(guó)庫(kù)部門(mén)是最了解各級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的權(quán)威部門(mén)。我國(guó)的人民代表大會(huì)每年都要審議財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。國(guó)庫(kù)部門(mén)應(yīng)參與國(guó)家預(yù)算的制定，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題應(yīng)有國(guó)庫(kù)部門(mén)的意見(jiàn)。在各級(jí)人民代表大會(huì)的財(cái)經(jīng)委員會(huì)至少應(yīng)有一名國(guó)庫(kù)部門(mén)人員參加，這樣才能真正發(fā)揮國(guó)庫(kù)的監(jiān)督作用。