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本文作者：張向達(dá)1程雷2作者單位：1東北財(cái)經(jīng)大學(xué)2東北財(cái)經(jīng)大學(xué)

公民權(quán)利與福利國(guó)家建設(shè)

現(xiàn)代民主制度的政治安排和發(fā)展，使得社會(huì)成員獲得了真正意義上的公民身份，公民意味著政治共同體的主體，公民的訴求就是他們對(duì)于政府的權(quán)利，以及他們對(duì)政治議題和政府行動(dòng)的控制和參與。就社會(huì)保障問(wèn)題而言，它并非一開(kāi)始就被納入了國(guó)家的責(zé)任領(lǐng)域，甚至長(zhǎng)期被視作最多不過(guò)是國(guó)家的一種消極責(zé)任，其倫理基礎(chǔ)也并非一開(kāi)始就是公民的權(quán)利，而是一如前述的父愛(ài)主義。然而，隨著20世紀(jì)以來(lái)政治議程的發(fā)展，公民政治行動(dòng)的主動(dòng)性、積極性的剛性增長(zhǎng)，享有社會(huì)保障越來(lái)越作為一種公民的權(quán)利被提上政治議程，提供社會(huì)保障也越來(lái)越成為政府必須履行的政治責(zé)任。隨著時(shí)代的進(jìn)步和制度安排的演進(jìn)，公民權(quán)利理念日益發(fā)展，逐漸從政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到社會(huì)領(lǐng)域，各種社會(huì)領(lǐng)域的福利主張和訴求也被納入公民權(quán)利的范疇。在積極權(quán)利觀念主導(dǎo)下，人們普遍認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起保護(hù)公民免受工業(yè)社會(huì)生活造成不幸的責(zé)任，通過(guò)積極的政策來(lái)滿(mǎn)足人們的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)需要。由于大蕭條的經(jīng)濟(jì)因素影響、蘇俄社會(huì)主義實(shí)踐的潛在競(jìng)爭(zhēng)以及對(duì)兩次世界大戰(zhàn)的反思，西方的思想家和政治家普遍意識(shí)到，由政府出面承擔(dān)起對(duì)弱勢(shì)群體和失業(yè)人員的救濟(jì)保護(hù)是一種必不可少的國(guó)家責(zé)任。按照伯林的看法，17世紀(jì)到19世紀(jì)確立的公民權(quán)利和政治權(quán)利框架，強(qiáng)調(diào)的是個(gè)體不受干擾和不受?chē)?guó)家強(qiáng)制追求自己的自由權(quán)利，而19世紀(jì)之后則主張國(guó)家應(yīng)該采取積極的行動(dòng)，來(lái)創(chuàng)設(shè)或確保個(gè)人過(guò)上有尊嚴(yán)的、獨(dú)立的生活所必需的那些實(shí)質(zhì)性的應(yīng)享權(quán)利(entitlements，如收入、醫(yī)療保健、教育等)，從而使他們的自由具有實(shí)質(zhì)性的意義。［11］(P179)馬歇爾認(rèn)為，公民權(quán)利不能被視為僅僅是一種法律地位的要求，而是對(duì)政治和社會(huì)的承認(rèn)、對(duì)經(jīng)濟(jì)再分配的要求。［12］(P2)18世紀(jì)的公民權(quán)利以及此后19世紀(jì)發(fā)展起來(lái)的政治權(quán)利實(shí)際上僅僅是一種原則上的平等，它們都沒(méi)有成為實(shí)質(zhì)上的平等。資本主義和階級(jí)分化導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)不平等，而公民資格可以來(lái)緩和資本主義發(fā)展導(dǎo)致的不平等，“只要公民身份的平等得到認(rèn)可，社會(huì)階級(jí)體系的不平等也許就是可以接受的”［13］(P10)。在馬歇爾的公民權(quán)利概念體系中，社會(huì)權(quán)利優(yōu)先于公民權(quán)利和政治權(quán)利，社會(huì)權(quán)利是公民權(quán)利和政治權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看，給予國(guó)家內(nèi)所有成員以完全平等的地位，維持公民的尊嚴(yán)和最低生活保障是實(shí)現(xiàn)個(gè)人自我發(fā)展的前提。公民權(quán)利是來(lái)保護(hù)工人階層不受意外事故、疾病和失業(yè)的影響以保障“少量的”民主生活的一種制度安排。通過(guò)這種制度安排，國(guó)家可以保障公民享有公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利，從而成為完整的社會(huì)成員，平等地享有生活。二戰(zhàn)期間，美國(guó)總統(tǒng)羅斯福在向國(guó)會(huì)提交的咨文中宣稱(chēng)，期待一個(gè)建立在四項(xiàng)人類(lèi)基本自由之上的世界，其中“免于匱乏的自由”是公民權(quán)利從消極走向積極、從政治領(lǐng)域擴(kuò)展到社會(huì)領(lǐng)域的集中表現(xiàn)。作為新政的重要組成部分，美國(guó)《社會(huì)保障法》提出了“社會(huì)安全”的觀念，即本國(guó)公民自身要有生活的安全感，每個(gè)人的生存權(quán)益會(huì)受到保障和基本維護(hù)。如果說(shuō)作為社會(huì)保障濫觴的德國(guó)，其制度安排的目的和初衷，在于國(guó)家出于父愛(ài)主義責(zé)任倫理，通過(guò)保障救濟(jì)保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的弱者，使之重新獲得參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，那么，20世紀(jì)的西方工業(yè)化國(guó)家紛紛主動(dòng)建立和發(fā)展福利國(guó)家制度，則完全是由公民權(quán)利及相應(yīng)的政治行動(dòng)促成的。二戰(zhàn)期間，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝弗里奇受英國(guó)戰(zhàn)時(shí)內(nèi)閣的委托，負(fù)責(zé)起草有關(guān)戰(zhàn)后福利制度重建的基本框架的報(bào)告。1942年11月，貝弗里奇向政府提交了《社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)報(bào)告書(shū)》，即《貝弗里奇報(bào)告》，從而奠定了二十世紀(jì)福利國(guó)家制度的政策基礎(chǔ)。該報(bào)告確立了戰(zhàn)后英國(guó)福利體系重建的基本框架，標(biāo)志著福利國(guó)家的思想開(kāi)始由理論轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。貝弗里奇報(bào)告中確立了戰(zhàn)后英國(guó)社會(huì)保障計(jì)劃的基本結(jié)構(gòu)。按照?qǐng)?bào)告的設(shè)計(jì)，英國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃涵蓋了養(yǎng)老、疾病、殘疾、死亡、工傷、失業(yè)和家庭補(bǔ)貼等7大保險(xiǎn)項(xiàng)目，主要包括3項(xiàng)社會(huì)保障政策:社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和自愿保險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)旨在滿(mǎn)足居民的基本生活需要;自愿保險(xiǎn)用以滿(mǎn)足收入較高的居民的較高的需要，社會(huì)救濟(jì)是對(duì)特殊情況的國(guó)民的補(bǔ)助，主要針對(duì)窮人。在貝弗里奇報(bào)告發(fā)表之后，“福利國(guó)家”一詞不脛而走，很快成為戰(zhàn)后英國(guó)以艾德禮首相為主的工黨政府的施政方針。在實(shí)踐上，英國(guó)最早于1947年宣布其建成了“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜窀＠贫?。此后，北歐斯堪的納維亞諸國(guó)也大力推進(jìn)一系列社會(huì)福利措施，成為福利國(guó)家建設(shè)樣板?？v觀這些福利國(guó)家建設(shè)及其發(fā)展歷程，它們的價(jià)值基礎(chǔ)無(wú)一例外地體現(xiàn)著公民權(quán)利觀念，即國(guó)家是個(gè)人和家庭最后的避難所，它出面保障個(gè)人和家庭擁有最低收入，以保障他們不會(huì)因一時(shí)的困難陷于永劫不復(fù)的災(zāi)難深淵。這不是國(guó)家對(duì)公民的施舍或憐憫，而是公民基于自身權(quán)利對(duì)國(guó)家的正當(dāng)要求，也是國(guó)家應(yīng)該履行的當(dāng)然責(zé)任。

社會(huì)正義與福利制度改革

二戰(zhàn)以后，西方工業(yè)化國(guó)家在短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊幌盗懈＠胧?。然而，由于過(guò)度追求公民福利，從而背負(fù)了巨大而沉重的社會(huì)保障包袱，西方國(guó)家越來(lái)越感到力不從心。社會(huì)保障的福利性支出居高不下，國(guó)民過(guò)多依賴(lài)社會(huì)保障和救濟(jì)的剛性支出，其后果是福利支出迫使政府?dāng)U大財(cái)政開(kāi)支，造成赤字經(jīng)濟(jì)。各國(guó)政府通過(guò)發(fā)行貨幣供應(yīng)彌補(bǔ)財(cái)政赤字，貨幣的過(guò)度發(fā)行又進(jìn)一步拉動(dòng)物價(jià)上升，造成新的通貨膨脹，失業(yè)狀況日益嚴(yán)重。福利國(guó)家的經(jīng)濟(jì)惡化加劇了不平等，更加引起失業(yè)人員生活狀況惡化。加之社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的官僚主義弊病，政府與民眾對(duì)立，缺少人文關(guān)懷，社會(huì)矛盾突出，政府扮演了費(fèi)力不討好的兩難角色。人們逐漸把矛頭指向社會(huì)福利的坐享其成者，社會(huì)福利制度改革的呼聲甚囂塵上，如何改革現(xiàn)有福利制度已經(jīng)成為西方國(guó)家共同面臨的重要難題。從價(jià)值層面上講，福利制度改革所要解決的已經(jīng)不再是如何保障、擴(kuò)展公民的權(quán)利問(wèn)題，而是如何在保障公民權(quán)利的基礎(chǔ)上調(diào)整社會(huì)矛盾、回應(yīng)不同利益訴求、調(diào)和政策價(jià)值沖突等更為復(fù)雜的問(wèn)題。約翰•羅爾斯在深刻反省20世紀(jì)下半葉美國(guó)黑人權(quán)利運(yùn)動(dòng)、婦女解放運(yùn)動(dòng)和學(xué)生反戰(zhàn)示威游行的基礎(chǔ)上，將公民權(quán)利引入對(duì)社會(huì)正義問(wèn)題的探討，從而深化和拓寬了社會(huì)保障制度的理論視野和政策基礎(chǔ)。在羅爾斯設(shè)定的“無(wú)知之幕”背后，不僅包括正常人，同樣也站著兒童、老人以及更多的弱勢(shì)群體。針對(duì)所有人群尤其諸多弱勢(shì)群體存在的狀況，如何實(shí)現(xiàn)資源分配的合法性和多數(shù)人的幸福水平，羅爾斯從制度倫理出發(fā)，建構(gòu)出有關(guān)社會(huì)分配制度的正義基礎(chǔ)。在《正義論》中，羅爾斯提出兩大正義原則:“第一個(gè)原則是平等地分配基本的權(quán)利和義務(wù);第二個(gè)原則認(rèn)為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等(例如財(cái)富和權(quán)力的不平等)只要其結(jié)果能給每個(gè)人，尤其是那些最少受惠的社會(huì)成員帶來(lái)補(bǔ)償利益，它們就是正義的”［14］(P14)。換言之，羅爾斯希望通過(guò)第一正義原則，繼續(xù)堅(jiān)持公民權(quán)利的普遍性和優(yōu)先性，通過(guò)第二正義原則，希望社會(huì)分配體制能夠優(yōu)先向弱勢(shì)群體傾斜。這就是羅爾斯傾注了畢生心血追求的“作為公平的正義”。從方法論的角度講，特殊性高于普遍性，有關(guān)資源分配和福利安排的政策制定應(yīng)該向弱勢(shì)群體傾斜;從目的論角度來(lái)講，普遍性高于特殊性，正義原則在向弱勢(shì)全體傾斜的同時(shí)，不會(huì)損及其他人的合法訴求，其最終目標(biāo)也是所有公民的利益訴求都能夠得到普遍提升。從正義倫理出發(fā)，社會(huì)保障體制要求對(duì)所有人所擁有的最廣泛的基本自由和平等給以保障的同時(shí)，對(duì)某些群體，如兒童、婦女、老年人和低收入等弱勢(shì)群體給以更多的關(guān)心，社會(huì)保障體系設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)向弱勢(shì)群體做適當(dāng)傾斜。此外，作為體現(xiàn)利他主義和公平正義的社會(huì)救助，也不再局限于現(xiàn)金收入的生活保障和基本生活需要的滿(mǎn)足，而是更加重視社會(huì)、心理和文化倫理因素在需求滿(mǎn)足中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。20世紀(jì)70年代以來(lái)，福利制度改革已經(jīng)成為西方國(guó)家共同面臨的問(wèn)題，其改革方向也大致趨同，主要包括:削減福利開(kāi)支、推動(dòng)私有化、促進(jìn)服務(wù)效率等。同時(shí)，由于不同國(guó)家社會(huì)保障制度的發(fā)展路徑和制約因素存在較大差異，各個(gè)國(guó)家在福利制度改革方面的訴求也有所不同。英國(guó)是以國(guó)家為主體的公共福利計(jì)劃，早期社會(huì)保障在大多是由教會(huì)舉辦的慈善事業(yè)實(shí)施的，受這種濟(jì)貧事業(yè)的影響，英國(guó)將社會(huì)保障理解為一種國(guó)家的經(jīng)濟(jì)保障活動(dòng)。其目的在于保護(hù)全體公民免除因失業(yè)、年老、疾病或死亡風(fēng)險(xiǎn)而在收入上所遭受的損失，并借助公共服務(wù)和社會(huì)救助以提高全民福利。德國(guó)社會(huì)保障制度所遵循的是特殊性原則，強(qiáng)調(diào)個(gè)人在其中的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障即社會(huì)公平與社會(huì)安全，是為因疾病、殘障、老年等事故而喪失勞動(dòng)能力或遭受意外事故而不能參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者及其家屬所提供的基本生活保障，目的在于通過(guò)社會(huì)保障體系使之獲得重新參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。美國(guó)將社會(huì)保障視為社會(huì)安全網(wǎng)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障是依據(jù)政府法規(guī)構(gòu)建的、旨在避免公民因退休、疾病、失業(yè)、傷殘等原因而中斷或喪失收入來(lái)源，并為公民提供因婚姻、生育和死亡帶來(lái)的特殊開(kāi)支以及撫養(yǎng)未成年的家庭津貼的保障體系。美國(guó)社會(huì)保障的自助性較為明顯，其目的是為了保障企業(yè)的效率，社會(huì)保障只是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的工具。從中可知，英國(guó)側(cè)重于全民性的公共服務(wù)計(jì)劃，社會(huì)保障被賦予了一種普遍性的含義;德國(guó)強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的目的是社會(huì)安全與社會(huì)公平，使人們重新獲得參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì);美國(guó)對(duì)社會(huì)保障的理解最初僅限于對(duì)老年、殘疾及遺屬的生活保障，后來(lái)才擴(kuò)展到了社會(huì)保障及家庭津貼等各個(gè)領(lǐng)域，并且日益成為保障企業(yè)效率的工具。針對(duì)社會(huì)保障體系的不同理念和制度取向，英、德、美等國(guó)在福利制度改革實(shí)踐上發(fā)展方向和途徑也存在差異。在英國(guó)，1979年上臺(tái)的撒切爾政府信奉新自由主義的政策，綜合運(yùn)用貨幣主義和供給學(xué)派的主張，反對(duì)福利國(guó)家政策，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過(guò)大幅度削減政府用于社會(huì)福利的支出來(lái)抑制通貨膨脹。在美國(guó)，20世紀(jì)80年代初，里根政府信奉供給學(xué)派，大力削減社會(huì)保障支出。直至1990年形成所謂“華盛頓共識(shí)”，以大幅削減福利開(kāi)支為主要內(nèi)容的社會(huì)保障制度改革逐步擴(kuò)展到許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家及發(fā)展中國(guó)家。總的看來(lái)，改革并沒(méi)有完全否定之前西方福利制度改革的成果，而是強(qiáng)調(diào)社會(huì)正義原則，強(qiáng)調(diào)自由和平等、權(quán)利和公平、政府和市場(chǎng)的調(diào)和。目前，西方國(guó)家的福利制度改革還遠(yuǎn)未終止，其實(shí)施效果、發(fā)展趨勢(shì)還需要進(jìn)一步觀察和分析。

和諧社會(huì)與社會(huì)保障制度改革

從孔子、柏拉圖到康德、黑格爾、馬克思，乃至當(dāng)代的羅爾斯、哈貝馬斯，和諧社會(huì)始終都是一個(gè)具有終極理想意義的哲學(xué)理念。［15］(P27)作為制度正義終極價(jià)值指向的社會(huì)和諧狀態(tài)，其核心訴求在于是否能夠通過(guò)制度安排和改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)不同主體利益表達(dá)、博弈行為的和諧有序，最終建構(gòu)一種正義的社會(huì)狀態(tài)。建構(gòu)“社會(huì)主義和諧社會(huì)”的戰(zhàn)略任務(wù)，對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)型期社會(huì)保障制度改革提出了更高的要求。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障制度經(jīng)歷了曲折復(fù)雜的過(guò)程。1978年以來(lái)市場(chǎng)化導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，給我國(guó)社會(huì)保障制度形成巨大的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度日益暴露出一系列不適應(yīng)新社會(huì)環(huán)境的弊端:由于背負(fù)沉重的職工福利負(fù)擔(dān)，一些老企業(yè)難以與新生企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng);企業(yè)的福利待遇將企業(yè)與職工緊緊地束縛在一起，阻礙勞動(dòng)力的合理流動(dòng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成;平均分配助長(zhǎng)了人們的懶惰和依賴(lài)心理，影響企業(yè)的效率和發(fā)展;由于城鄉(xiāng)二元體制，城市就業(yè)的農(nóng)村人口無(wú)法公平享有普遍的社會(huì)保險(xiǎn)、教育和醫(yī)療福利等權(quán)利等。為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，我國(guó)加快了對(duì)社會(huì)保障體制的改革步伐，大力推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等領(lǐng)域的制度改革，積極探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度創(chuàng)新，社會(huì)保障制度的經(jīng)濟(jì)、政治功能進(jìn)一步彰顯和凸現(xiàn)，對(duì)于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)能力、緩解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、提升合法認(rèn)同發(fā)揮了重要作用。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革的不斷深入，體制轉(zhuǎn)換的矛盾彼此糾結(jié)在一起，利益格局變化又加劇了矛盾沖突，近年來(lái)城鄉(xiāng)差異、行業(yè)差異、地區(qū)差異、貧富差異及衍生問(wèn)題集中爆發(fā)，社會(huì)管理、社會(huì)改革的任務(wù)更加繁重和突出。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“減震器”，社會(huì)活動(dòng)的“安全網(wǎng)”，社會(huì)保障制度體系改革和創(chuàng)新的壓力越來(lái)越大，提高福利保障水平，創(chuàng)新社會(huì)保障機(jī)制，強(qiáng)化改革的公平取向，已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)保障改革的根本方向。以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型期社會(huì)公平訴求為取向，加大社會(huì)保障制度和機(jī)制的創(chuàng)新。社會(huì)保障作為國(guó)家通過(guò)向國(guó)民分配經(jīng)濟(jì)福利以實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的制度手段，公平始終是其遵循的首要價(jià)值理念。改革開(kāi)放30多年以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施“效率優(yōu)先、兼顧公平”取向的經(jīng)濟(jì)分配政策，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展取得巨大成就的同時(shí)，也存在著政策執(zhí)行過(guò)程中的效率大于公平的偏差，進(jìn)而成為導(dǎo)致當(dāng)前社會(huì)分配不公的體制原因之一。當(dāng)前，我國(guó)仍處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，長(zhǎng)期形成的制度慣性、制度缺失以及機(jī)制不協(xié)調(diào)等問(wèn)題仍在不同程度地制約著社會(huì)保障制度的發(fā)展。然而，越來(lái)越強(qiáng)烈的社會(huì)公平訴求以及民主政治機(jī)制的發(fā)展，使得我國(guó)社會(huì)保障制度面臨著越來(lái)越大的改革壓力，實(shí)現(xiàn)性別、代際、區(qū)域、行業(yè)等方面社會(huì)保障的公平性已經(jīng)成為改革急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和體制特點(diǎn)，現(xiàn)階段社會(huì)保障制度公平性改革的關(guān)鍵在于制度和機(jī)制的創(chuàng)新，適時(shí)調(diào)整和糾正“效率優(yōu)先、兼顧公平”政策給社會(huì)保障制度帶來(lái)的價(jià)值沖擊和制度建構(gòu)方面的不利影響，消除社會(huì)保障領(lǐng)域在性別、代際、區(qū)域、行業(yè)等方面的體制障礙，有效降低社會(huì)不公平程度，已經(jīng)成為社會(huì)保障改革的首要方向。第二，以完善公民平等權(quán)利為取向，為社會(huì)保障公平性提供制度基礎(chǔ)。在制度構(gòu)建良好的社會(huì)當(dāng)中，保障每一個(gè)公民都能夠平等享有社會(huì)權(quán)利和受到公正對(duì)待，這應(yīng)當(dāng)是社會(huì)保障制度的必有之義。我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的體制性障礙還嚴(yán)重制約著社會(huì)保障的公平性，農(nóng)村戶(hù)籍居民在國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配和社會(huì)保障領(lǐng)域的同等國(guó)民待遇還存在很多障礙。社會(huì)保障的公平性改不僅應(yīng)當(dāng)公平地對(duì)待農(nóng)民這一長(zhǎng)期被社會(huì)福利忽視的群體，而且為彌補(bǔ)長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下社會(huì)保障制度的歷史欠賬，更加應(yīng)該向農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，完善和提高農(nóng)村養(yǎng)老制度建設(shè)。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)單位相分離的社會(huì)保障制度模式，同樣的公民身份僅僅隸屬于不同的工作單位，他們所享有的社會(huì)保障和福利的內(nèi)容和水平往往存在很大的差異，這不僅不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的公平性，往往還會(huì)加劇轉(zhuǎn)型期社會(huì)不公平狀況。實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障對(duì)不同社會(huì)群體的公平對(duì)待，也是社會(huì)保障制度改革需要加強(qiáng)的領(lǐng)域。第三，以調(diào)和當(dāng)前社會(huì)利益矛盾為目標(biāo)，豐富社會(huì)福利政策的內(nèi)容和手段，有效促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。由貧富差距、分配不公所導(dǎo)致的社會(huì)矛盾和沖突加劇，是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域急需面對(duì)和解決的緊迫問(wèn)題。如果任由貧富分化加大，不僅窮人的權(quán)益得不到保障，富人的財(cái)富也缺乏安全感，甚至整個(gè)社會(huì)都會(huì)趨向于動(dòng)蕩和變亂。現(xiàn)在美國(guó)的“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動(dòng)就是在金融危機(jī)背景下由財(cái)富分配不公引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩的典型例證。在促進(jìn)社會(huì)和諧方面，作為“社會(huì)減壓閥”得社會(huì)保障制度應(yīng)該發(fā)揮更重要、更直接的功能。我國(guó)社會(huì)保障改革的當(dāng)務(wù)之急，是圍繞社會(huì)救助、公共衛(wèi)生、醫(yī)療、住房、教育等迫切的民生問(wèn)題，加大國(guó)家預(yù)算內(nèi)社會(huì)保障所占比重和規(guī)模，提高城市最低生活保障金的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大和提高農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋范圍和資助標(biāo)準(zhǔn)，積極引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)資金從事社會(huì)福利和慈善事業(yè)，消減社會(huì)矛盾和沖突壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。