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[摘要]針對(duì)我國(guó)目前生態(tài)環(huán)境建設(shè)和水土保持綜合治理的現(xiàn)狀及制約因素，面向我國(guó)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，提出我國(guó)水土保持發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)及7條具體建議，為我國(guó)政府治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境提供宏觀決策依據(jù)，將有助于促進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

關(guān)鍵詞：水土保持生態(tài)環(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略制約因素

[正文]：

一、水土保持建設(shè)現(xiàn)狀與問(wèn)題

1水土流失現(xiàn)狀

我國(guó)是世界上水土流失較嚴(yán)重的國(guó)家之一，其水土流失的基本特點(diǎn)是：分布廣、類型多、強(qiáng)度高、危害深、治理難度大。據(jù)1990年遙感調(diào)查，全國(guó)水土流失面積為367萬(wàn)k㎡，水土流失已占國(guó)土總面積的38.2%，其中水力侵蝕面積179萬(wàn)k㎡，風(fēng)力侵蝕面積188萬(wàn)k㎡，凍融侵蝕面積125萬(wàn)k㎡。水土流失遍布于各省（區(qū)），不論是山區(qū)、丘陵區(qū)、平原區(qū)，還是農(nóng)村、工礦、城市都有不同程度的水土流失問(wèn)題，七大流域及內(nèi)陸河流域水土流失分布

2水土保持綜合治理與利用現(xiàn)狀

新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)開(kāi)展了大規(guī)模的以水土保持為中心的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，取得舉世矚目的成就。實(shí)施了黃河、長(zhǎng)江等七大流域水土保持工程，建立了27片國(guó)家級(jí)水土保持重點(diǎn)治理區(qū)，在全國(guó)10000余條小流域開(kāi)展了山、水、田、林、路、電、村綜合治理。50年來(lái)已累計(jì)治理水土流失面積70萬(wàn)k㎡，建設(shè)基本農(nóng)田和治沙造田11.3萬(wàn)k㎡，營(yíng)造水土保持林59萬(wàn)多k㎡，種草保存面積4萬(wàn)多k㎡，種植經(jīng)濟(jì)林果5萬(wàn)多k㎡，修建了一大批蓄水保土工程，累積增加產(chǎn)值700億元，水土保持措施每年增產(chǎn)糧食170億kg，增產(chǎn)果品250億kg,，每年減少土壤浸蝕量15億多噸，增加保水能力250億m3，并通過(guò)治理開(kāi)發(fā)，1000多萬(wàn)人口脫貧致富，生態(tài)環(huán)境和群眾生活明顯改善。

在基礎(chǔ)性研究方面，對(duì)不同地區(qū)水土流失的形成機(jī)制、發(fā)生過(guò)程、發(fā)展趙勢(shì)以及對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響作用，開(kāi)展了近百項(xiàng)專題研究。特別是通過(guò)微觀與宏觀、機(jī)理與形態(tài)、室內(nèi)模擬與野外觀測(cè)、自然因素與人為活動(dòng)綜合研究，初步摸清了我國(guó)不同類型區(qū)水土流失的方式、類型、面積及發(fā)生發(fā)展規(guī)律，在對(duì)水土流失影響因子綜合分析的基礎(chǔ)上，初步建立了不同地區(qū)的坡面與小流域侵蝕產(chǎn)沙預(yù)報(bào)模型。

在應(yīng)用研究方面，開(kāi)展了小流域綜合治理、水土保持措施及其優(yōu)化配置、水土保持效益分析等多項(xiàng)研究，試驗(yàn)推廣了以改變小地形和高效利用水土資源為主的各種耕作措施；以恢復(fù)植被，增加地面覆蓋為中心的造林種草技術(shù)；以減少?gòu)搅鳌r蓄泥沙為重點(diǎn)的各種水保工程措施。先后建立了上百個(gè)試驗(yàn)示范小流域。開(kāi)展小流域綜合治理研究，因地制宜地提出一整套比較成熟的治理模式與配置技術(shù)，取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，水土保持工作正在由防御性治理轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)性，并逐步走向產(chǎn)業(yè)化。一些小流域在基本控制水土流失的前提下，結(jié)合地方優(yōu)勢(shì)開(kāi)展了不同種類的開(kāi)發(fā)性研究與建設(shè)項(xiàng)目，隨著這些項(xiàng)目的不斷深入，必將加快水土保持產(chǎn)業(yè)化的步伐，推動(dòng)全國(guó)水土保持工作的深入發(fā)展。

3存在的主要問(wèn)題

（1）人為破壞造成新的水土流失尚未得到有效遏制

我國(guó)生態(tài)環(huán)境受到較嚴(yán)重破壞，原因是多方面的，但主要是不合理農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)所致。以黃土高原歷史治革為例，自先秦時(shí)期以來(lái)，重谷物生產(chǎn)的"墾草"思想一直占據(jù)著黃土高原，加之廣種薄收、倒山種植生產(chǎn)方式在該地區(qū)沿襲，致使黃土高原的水土流失隨著單一谷物農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的發(fā)展愈演愈烈。據(jù)遙感調(diào)查，1989年黃河流域水土流失面積為46.5萬(wàn)k㎡，其中水蝕面積為34.52萬(wàn)k㎡，風(fēng)蝕面積11.98萬(wàn)k㎡；1999年水土流失面積41.11萬(wàn)k㎡，其中水蝕面積35.05萬(wàn)k㎡，風(fēng)蝕面積6.06萬(wàn)k㎡。從兩次遙感調(diào)查對(duì)比看出，黃土高原水土流失經(jīng)十年治理，治理面積增長(zhǎng)7.11萬(wàn)k㎡。但由于近期在采礦、交通、冶金、建材等生產(chǎn)建設(shè)開(kāi)發(fā)中，不重視水土流失防治，在開(kāi)發(fā)建設(shè)中出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境破壞。例如晉陜蒙煤炭開(kāi)發(fā)區(qū)，大量的廢棄土石和礦渣排入河道，造成河道淤塞、泥沙下泄，嚴(yán)懲危害黃河下游的安全。一些地方出現(xiàn)一方治理多方破壞、治理速度趕不上破壞速度。因而，黃土高原水土流失的現(xiàn)狀是風(fēng)蝕面積雖然雖然減少5.39萬(wàn)k㎡，水蝕面積卻新增加了0.53萬(wàn)k㎡。部分地區(qū)群眾的溫飽問(wèn)題尚未解決，人們生活還十分困難，大部分25。以上的坡耕地仍在繼續(xù)耕種。根據(jù)調(diào)查，目前山西、陜西、甘肅省分別還有66.7萬(wàn)、42萬(wàn)、31.3萬(wàn)h㎡左右25。以上的坡耕種。其原因，除了20%-30%的農(nóng)民尚未解決溫飽、糧食生產(chǎn)需求較大外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高速嚴(yán)重滯后、耕作習(xí)慣和認(rèn)識(shí)水平也起著相當(dāng)作用，如部分區(qū)域人均基本農(nóng)田已達(dá)到0.2-0.33h㎡，糧食自給有余，但對(duì)退耕還林（草）仍存在顧慮。林草植被建設(shè)幾起幾落，致使總體上林草植被建設(shè)薄弱，初步歸納有如下幾個(gè)原因：一是農(nóng)民的溫飽問(wèn)題沒(méi)有根本解決；二是退耕還林還草的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制沒(méi)有完全建立；三是農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)沒(méi)有有效調(diào)整。

（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益差，產(chǎn)業(yè)化困難重重

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在農(nóng)業(yè)內(nèi)部以糧食種植為主，高產(chǎn)值、高附加值的經(jīng)濟(jì)作物及畜牧業(yè)比例過(guò)低，導(dǎo)致整體農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益差。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要帶動(dòng)作用已成為當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷墓沧R(shí)，但目前尚處于探索和起步階段。主要問(wèn)題一方面是產(chǎn)業(yè)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要帶動(dòng)作用已成為當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷墓沧R(shí)，但目前尚處于探索和起步階段。主要問(wèn)題一方面是產(chǎn)業(yè)化的思路尚不清晰，缺乏龍頭企業(yè)的帶動(dòng)和產(chǎn)業(yè)基地的保障；充分利用不同類型區(qū)的自然條件特點(diǎn)和資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展各自的支柱產(chǎn)業(yè)，尚需進(jìn)一步研究。另一方面，我國(guó)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，大部分群眾的主要投入及大部分耕地資源用來(lái)生產(chǎn)糧食，以解決溫飽問(wèn)題，尚未從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)模式中解脫出來(lái)，缺乏產(chǎn)業(yè)化意識(shí)和資金投入。

（3）當(dāng)前一些地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)有不切實(shí)際的傾向

在生態(tài)環(huán)境建設(shè)的規(guī)劃與實(shí)踐中，一是"量力而行，集中治理，先易后難"的原則在執(zhí)行過(guò)程中自覺(jué)不自覺(jué)地被違背；二是攤子鋪得過(guò)大或規(guī)劃的規(guī)模過(guò)大，著眼點(diǎn)在于怎樣向國(guó)家爭(zhēng)取到更多的資金；三是規(guī)劃的實(shí)施具有短期性，一屆政府一個(gè)戰(zhàn)略，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一種打算，缺乏保障邊疆實(shí)施的政策制約。一些現(xiàn)有的水土保持措施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)技術(shù)，由于短期內(nèi)沒(méi)有直接的經(jīng)濟(jì)利益農(nóng)民難以接受。如黃土高原適生灌木檸條、牧草等的種植推廣十分困難，政府一方面在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，注重農(nóng)民利益和經(jīng)濟(jì)提高，同時(shí)要加強(qiáng)生態(tài)意識(shí)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的宣傳教育，把近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)一起來(lái)。

二、水土保持發(fā)展的制約因素和發(fā)展機(jī)遇分析

1科學(xué)研究和技術(shù)推廣相對(duì)滯后

我國(guó)水土保持工作歷史悠久，經(jīng)驗(yàn)豐富，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還存在較大差距，主要表現(xiàn)在：一是系統(tǒng)理論研究不夠深入，科學(xué)技術(shù)指導(dǎo)作用乏力；二是水土保持科技成果轉(zhuǎn)化率低，應(yīng)用緩慢；三是城市化與建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的人為水土流失日漸嚴(yán)重。城市水土保持工作剛剛起步，尚缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和治理經(jīng)驗(yàn)，取土開(kāi)挖形成的高陡邊坡、棄渣棄土造成的松散堆積物治理技術(shù)薄弱，標(biāo)準(zhǔn)偏低，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)丶跋掠蔚貐^(qū)的生態(tài)環(huán)境，也直接影響城市環(huán)境質(zhì)量和投資環(huán)境。全國(guó)雖然有100多個(gè)不同層次的水土保持科研站（所），但普遍存在研究力量分散、儀器設(shè)備落后、高層次人才缺乏、低水平重復(fù)的現(xiàn)象，難以取得區(qū)域性的重大突破。

2水土保持意識(shí)有待提高、宏觀管理辦度不夠

我國(guó)政府相繼頒發(fā)實(shí)施了一系列有關(guān)水保的法律、法規(guī)，但由于宣傳不夠等原因，人為造成水土流失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；另一方面，由于水土保持工作技術(shù)性、綜合性很強(qiáng)，涉及的面廣，遇到的問(wèn)題較多，往往對(duì)造成水土流失的條件、途徑、后果及防治措施等，認(rèn)識(shí)看法不一，給水土保持執(zhí)法工作帶來(lái)一定困難；管理體制不順、條塊分割、各種措施綜而不合，也是水土保持工作存在的主要問(wèn)題之一；由于管理體制不順，政出多門，各項(xiàng)治理措施相互脫節(jié)，搞工程的輕視坡面植被建設(shè)，搞林業(yè)的輕視溝道工程，大大降低了治理的綜合效益。

3治理任務(wù)艱巨，投入嚴(yán)重不足

水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)之所以出現(xiàn)局部改善、整體惡化的局面，其主要原因是長(zhǎng)期以來(lái)投入較少，盡管國(guó)家近年來(lái)加大了對(duì)水土保持與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入力度，但跟廣大的水土流失面積以及治理任務(wù)的艱巨性相比，國(guó)家投入的資金十分有限。國(guó)際組織援助的水土流失綜合治理項(xiàng)目，每k㎡投資在20-40萬(wàn)元以上，而國(guó)內(nèi)項(xiàng)目?jī)H有1-3萬(wàn)元，投資過(guò)低，治理的質(zhì)量與進(jìn)度難以保證。且每年對(duì)水土流失重點(diǎn)治理的補(bǔ)助偏少，每年平均僅能完成3萬(wàn)多k㎡的治理任務(wù)。按照目前這樣的投入和治理速度，200萬(wàn)k㎡亟待治理的水土流失面積尚需近七十年的時(shí)間，這顯然不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

4抓住發(fā)展機(jī)遇，加速水土保持綜合治理步伐

黃河下游日趨嚴(yán)重的"懸河"和1998年長(zhǎng)江、嫩江與松花江的大洪災(zāi)，以及今年沙塵暴八次襲擊北京市，再次昭示我們必須加快"治理水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境"。1993年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》中明確指出："水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國(guó)土整治、江河治理的根本，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策"。我國(guó)政府將經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心向西部調(diào)整，中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作重心多次做了重要批示，提出了"力爭(zhēng)15年初見(jiàn)成效，30年大見(jiàn)成效"的奮斗目標(biāo)。向全國(guó)人民發(fā)出了"再造一個(gè)山川秀美的西北地區(qū)"戰(zhàn)略號(hào)召。把水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為基礎(chǔ)工程來(lái)抓，它不僅關(guān)系到我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)民的富裕、農(nóng)村的繁榮，而且關(guān)系到整個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅關(guān)系到當(dāng)代人的生產(chǎn)與生活，而且關(guān)系到子孫后代的生存和幸福，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是保護(hù)中華民族生存空間的偉大工作，是中華民族歷史上的一大壯舉，也將是對(duì)世界文明的一大貢獻(xiàn)。

三、水土保持與生態(tài)環(huán)境建設(shè)發(fā)展的戰(zhàn)略

1總體目標(biāo)

用50年左右的時(shí)間，將全國(guó)現(xiàn)有宜治理的195.54萬(wàn)k㎡水土流失面積基本治理一遍，完成一批重點(diǎn)水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，堅(jiān)決控制各種新的水土流失的產(chǎn)生，遏制水土流失的發(fā)展趨勢(shì)，建立起較完善的水土保持預(yù)防監(jiān)督體系和水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境。

2發(fā)展戰(zhàn)略的基本要求

（1）長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，分步實(shí)施

我國(guó)的水土保持必須從國(guó)情（區(qū)情）出發(fā)，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，分步實(shí)施，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，制訂切合實(shí)際的治理目標(biāo)。

近期目標(biāo)（2001-2010）：遏制生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，堅(jiān)決控制住人為造成的水土流失，使水土流失面積不再擴(kuò)大。25°以上坡耕地退耕還草，水土保持措施平均年減少入黃泥沙4-5億噸，有效林草覆被率提高到25%，人均基本農(nóng)田0.13-0.2h㎡，糧食占有量達(dá)到人均350-400kg，生態(tài)環(huán)境治理度達(dá)到40%。

中期目標(biāo)（2011-2030）：部分15°以上坡耕地退耕還林還草，水土流失治理面積占流失面積的60%以上，有效林草覆被率達(dá)到35-40%，退化、沙化、堿化的草地基本行到恢復(fù)，人為水土流失全面得到制止，已產(chǎn)生的人為水土流失80%以上得到恢復(fù)治理，水土保持措施多年平均年減少入黃泥沙6億噸左右，農(nóng)村人民生活初步步入富裕，達(dá)到或接近全國(guó)平均水平，生態(tài)環(huán)境治理度達(dá)到80%。

遠(yuǎn)景目標(biāo)（2031-2050）：退化、沙化、堿化的草地得到改良，大部分荒山的自然植被得以恢復(fù)，宜林地全部綠化，有效林草覆被率達(dá)到50-60%左右，坡耕地實(shí)現(xiàn)梯田化，水土流失和沙漠化基本得到控制，水土保措施多年平均年減少入黃泥沙8億噸左右，建立起基本適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的良性生態(tài)系統(tǒng)，黃土高原大部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)林果牧全面發(fā)展、人民富裕的目標(biāo)。

（2）生態(tài)環(huán)境建設(shè)與農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)相結(jié)合

通過(guò)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，建立經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、互相促進(jìn)的新機(jī)制，不斷改善生存環(huán)境，提高全社會(huì)成員的素質(zhì)，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)生活和精神生活的需要。以水土保持為核心，寓富民增收于生態(tài)建設(shè)之中，把恢復(fù)植被作為突破口，實(shí)施水土流失綜合治理，帶動(dòng)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，開(kāi)發(fā)替代產(chǎn)業(yè)和增加就業(yè)，大力開(kāi)發(fā)人力資源，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（3）以市場(chǎng)為導(dǎo)向，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)

我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，不能滿足市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化和多樣化的需求。退耕還林還草并不僅取決于糧食，在有糧無(wú)錢的情況下做到全面退耕具有一定困難。因此，國(guó)家除了"以糧代賑"投入糧食和資金、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)之外，還應(yīng)積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，產(chǎn)足本地，面向全國(guó)，考慮國(guó)際。既要適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需要，又要研究和預(yù)測(cè)潛在的、未來(lái)的市場(chǎng)需求趨勢(shì)，以滿足社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量及多樣化、多層次、優(yōu)質(zhì)化和動(dòng)態(tài)發(fā)展的需求。

（4）因地制宜，分類指導(dǎo)

對(duì)于不同生態(tài)類型區(qū)的治理開(kāi)發(fā)，應(yīng)根據(jù)其地貌類型、生物氣候特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況等條件，堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)的原則。諸如晉陜蒙接壤多沙粗沙區(qū)，陜北和晉西黃土丘陵地區(qū)地水土流失異常嚴(yán)重的地區(qū)，應(yīng)加大退耕還林還草的力度；在綏德、米脂、離石、甘谷、秦安等人口密度高和地形破碎的區(qū)域退耕還林草后，糧食生產(chǎn)難以自給，應(yīng)列入以糧代賑的重點(diǎn)區(qū)域；在風(fēng)沙交錯(cuò)的沙土區(qū)，土壤沙粒含量高，結(jié)構(gòu)性差，風(fēng)蝕嚴(yán)重，易沙化，梯田埂高時(shí)易垮埂，在該區(qū)水土保持耕作法應(yīng)與梯田建設(shè)同等對(duì)等；而對(duì)于水土流失相對(duì)較輕的高塬溝壑區(qū)和其它地區(qū)，通過(guò)建設(shè)基本農(nóng)田，在保障糧食自給或自給有余的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步嗇林草覆被。同時(shí)因地制宜發(fā)揮資源、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、技術(shù)等方面的區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展本地優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品，逐步形成具有區(qū)域特色的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)品和支柱產(chǎn)業(yè)。

3發(fā)展戰(zhàn)略框架與對(duì)策

發(fā)展戰(zhàn)略的核心是："預(yù)見(jiàn)性"，即對(duì)本行業(yè)的外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境的未來(lái)進(jìn)行展望。外部環(huán)境分析應(yīng)把重點(diǎn)放在我國(guó)正在發(fā)生的兩個(gè)深刻轉(zhuǎn)變上：從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)、從農(nóng)村農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，要考慮人口的變化及其他促成變革的因素，區(qū)域發(fā)展趨勢(shì)及對(duì)水土流失形式的影響，以及對(duì)水保措施起制約作用的因素等。內(nèi)部環(huán)境分析應(yīng)確定適應(yīng)外部環(huán)境發(fā)展趨勢(shì)的能力，對(duì)水土保持行業(yè)的實(shí)力和弱點(diǎn)以及如何迎接未來(lái)挑戰(zhàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

根據(jù)水土保持總體目標(biāo)，我國(guó)的水土保持發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)按東、中、西部統(tǒng)一布署，綜合治理。東部地區(qū)：鞏固已有治理成果，在防臺(tái)風(fēng)災(zāi)害的同時(shí)，著重搞好水土保持預(yù)防保護(hù)及監(jiān)督執(zhí)法，堅(jiān)決控制新的人為水土流失的發(fā)生，確保生態(tài)環(huán)境進(jìn)入良性循環(huán)；中部地區(qū)：重點(diǎn)加強(qiáng)水土保持法制建設(shè)，搞好水保預(yù)防監(jiān)督，遏制人為的水土流失，加大綜合治理開(kāi)發(fā)力度，加快丘陵地區(qū)水土流失工程建設(shè)，為該區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和我國(guó)經(jīng)濟(jì)向西部挺進(jìn)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；西部地區(qū)：是我國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況最為薄弱和今后水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)，應(yīng)堅(jiān)決控制開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中人為造成新的水土流失，大力開(kāi)展退耕還林（草）、基本農(nóng)田和中小型水利水保工程建設(shè)，推廣雨水集流利用技術(shù)，發(fā)展節(jié)水灌溉，建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)，減少江河泥沙，促進(jìn)群眾的脫貧致富，為該區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

四、幾點(diǎn)具體建議

1注重歷史經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持綜合治理

以縣為基本單位，以小流域?yàn)橹卫韱卧孕藿ɑ巨r(nóng)田和發(fā)展經(jīng)濟(jì)果木為突破口，山水田林路溝綜合治理的做法是成功的，應(yīng)當(dāng)加以肯定。但大規(guī)模的退耕還林還草和有計(jì)劃地封山育林育草，這一綜合治理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)未能取得突破。工程措施和耕作措施既是治理水土流失綜合措施中的重要組成部分，又是有效實(shí)施造林種草的必要條件；特別是在半干旱區(qū)進(jìn)行人工造林（含灌木）時(shí)必須強(qiáng)調(diào)以工程整地為前提；而在發(fā)展人工種草的同時(shí)，如果不將草納入正式種植制度之中，并與發(fā)展畜牧業(yè)與飼草加工業(yè)相結(jié)合則很難持久下去。建議各地制定的生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃必須是一個(gè)全面的綜合治理規(guī)劃，而不是單一的林草建設(shè)規(guī)劃。

2生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，生態(tài)優(yōu)先

退耕還林還草是扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的關(guān)鍵，但如何具體實(shí)施卻大有講究。我們認(rèn)為，對(duì)于25°以上的陡坡地，不是退耕后不再種糧就算完成了任務(wù)，而是要強(qiáng)調(diào)退耕后主要應(yīng)作為營(yíng)造水土保持林灌草的生態(tài)保護(hù)用地，即在一定期限內(nèi)不再進(jìn)行任何方式的收獲和采伐。為此，必須進(jìn)一步完善生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，加大補(bǔ)償力度。前一時(shí)期限內(nèi)在拍賣"四荒"中，一些地方將牧荒坡地翻耕改種經(jīng)濟(jì)林果、藥材，甚至糧食的做法，實(shí)際上是將天然植被變?yōu)樯a(chǎn)用地了，應(yīng)考慮其后果。至于25°以下坡地退耕后的利用問(wèn)題，則應(yīng)根據(jù)具體情況分別處置，同樣應(yīng)遵循生態(tài)保護(hù)為主的原則。對(duì)于地少人多、特別困難的少數(shù)地方，為保證群眾生活和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，則應(yīng)考慮采取移民搬遷工程的辦法加以解決。

3把對(duì)天然植被保護(hù)、改良放在與退耕還林還草同等重要位置

人工植樹(shù)種草無(wú)疑是使我國(guó)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)發(fā)展步入良性循環(huán)的一個(gè)關(guān)鍵步驟，但必須把天然植被保護(hù)放在同等重要位置才能達(dá)到既定目標(biāo)。黃土高原人工造林種草要取得成功很重要的一條是要依據(jù)植被地帶分布規(guī)律和地形地貌條件確定適宜的喬灌草植被類型，選擇適生樹(shù)種，特別是鄉(xiāng)土樹(shù)種，以及在本地區(qū)經(jīng)長(zhǎng)期種植引種并取得成果的樹(shù)草種，培育新的速生多抗體樹(shù)草種當(dāng)然十分重要，但不是馬上能夠?qū)崿F(xiàn)的。相比之下，保護(hù)和恢復(fù)天然林草植被的措施就比較簡(jiǎn)單，最主要的一條是封育，其次是補(bǔ)播、補(bǔ)植。

4充分挖掘降水生產(chǎn)潛力，實(shí)行"以豐補(bǔ)歉"對(duì)策

為解決不斷加劇的水資源緊缺問(wèn)題，就農(nóng)田生產(chǎn)而言，首要途徑應(yīng)當(dāng)是挖掘自然降水生產(chǎn)潛力。目前在水土流失嚴(yán)重區(qū)，旱作農(nóng)田對(duì)降水的有效利用率僅30%左右，水分生產(chǎn)潛力開(kāi)發(fā)值45%左右，作物水分利用效率約為0.3kg/mm畝。利用已有技術(shù)近期內(nèi)分別提高到45%、55%和0.5kg/mm畝，使畝產(chǎn)達(dá)到150kg左右是可能的。但是，由于該地區(qū)氣候多變，年際間降水差異很大，農(nóng)業(yè)因遭受嚴(yán)重干旱大幅度減產(chǎn)的年份不可避免，局部農(nóng)田雖可采取覆蓋、集雨補(bǔ)灌等集約栽培技術(shù)減少損失，但在大范圍內(nèi)作用還是有限的。為此建議，為保持該地區(qū)自身糧食供給的相對(duì)穩(wěn)定，在積極采取提高降水利用率技術(shù)措施的同時(shí)，還必須采取"以豐以歉"的種植業(yè)發(fā)展策略，以三至五年為一個(gè)目標(biāo)制定糧食生產(chǎn)和供應(yīng)計(jì)劃，而不完全著眼于當(dāng)年收成如何，這一計(jì)劃思路的轉(zhuǎn)變，對(duì)于促進(jìn)該地區(qū)生產(chǎn)、生態(tài)的良性循環(huán)，以及保持社會(huì)穩(wěn)定都是有益的。

5加速小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程，推動(dòng)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展

城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要標(biāo)志之一，目前我國(guó)西部地區(qū)城市數(shù)量少、非農(nóng)業(yè)人口例低。1999年西部地區(qū)城市化水平17%，低于東部地區(qū)47.4%30個(gè)百分點(diǎn)，城市密度相差56倍。西部農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0%左右，東西部的差距問(wèn)題突出表現(xiàn)為農(nóng)村的差距。逐步減少農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量、提高人口素質(zhì)是改善生態(tài)環(huán)境和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，必須一方面嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)，另一方面應(yīng)創(chuàng)造條件，結(jié)合生態(tài)環(huán)境建設(shè)整體規(guī)劃和綜合治理的戰(zhàn)略部置，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行人口轉(zhuǎn)移，使一定比例的人口擺脫對(duì)土地的依賴。既可促進(jìn)退耕還林還草的進(jìn)程，減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的巨大壓力，又有利于大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，使區(qū)域內(nèi)外在物資交流、運(yùn)輸、科技和文化教育等方面實(shí)現(xiàn)跨越式的發(fā)展。

6改革生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目管理辦法，提高投資效果

加強(qiáng)水土保持與生態(tài)環(huán)境建設(shè)這項(xiàng)跨行業(yè)、跨部門的宏傳工程的領(lǐng)導(dǎo)，建議在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、惡化區(qū)，設(shè)立專職機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)農(nóng)、林、牧、水等職能部門，明確責(zé)任，分工合作，避免重復(fù)投資、重復(fù)統(tǒng)計(jì)、重復(fù)估算治理效益的弊端。項(xiàng)目實(shí)施中，采取法人負(fù)責(zé)制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制，嚴(yán)格檢查驗(yàn)收，保證各項(xiàng)治理措施與工程的質(zhì)量與進(jìn)度；同時(shí)明確規(guī)定上過(guò)程中必須有水土保持和農(nóng)、林、牧、水等有關(guān)的科研、教學(xué)部門參加，促進(jìn)水土保持與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，提高科技含量，提高投資效益。

7將科學(xué)技術(shù)與專業(yè)科技力量直接切入生態(tài)環(huán)境建設(shè)，充分發(fā)揮支撐作用

按照國(guó)際項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)研究機(jī)構(gòu)應(yīng)作為技術(shù)依托單位參加區(qū)域或大型生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，從規(guī)劃、實(shí)施、直到評(píng)估驗(yàn)收的全程工作。為有效發(fā)揮科技的作用，在水土保持與生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中增設(shè)"科技專項(xiàng)"是十分必要的。建議以水土保持與生態(tài)環(huán)境建設(shè)決策或主管部門為中心組織和部置科技工作，根據(jù)實(shí)際需求將生態(tài)環(huán)境建設(shè)與科技納入一體，形成直接為生態(tài)環(huán)境建設(shè)服務(wù)的科技體系，把國(guó)家的需求與教學(xué)、科研單位的生存和發(fā)展用責(zé)權(quán)利聯(lián)系起來(lái)，既可以保障規(guī)劃及實(shí)施的科學(xué)性，又可提高治理項(xiàng)目的質(zhì)量，同時(shí)也可使科研教學(xué)單位多年的科技成果在項(xiàng)目區(qū)中得到應(yīng)用和推廣。

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StudiesonObjectiveandProposeofStrategic

DevelopmentofSoolandWaterConservation

YangXin-minGaoZhao-liang

(InstiutelfsoilConservation,ChineseAcademyofSciencesandMinistrylfWaterResources;NorthwestScienceandTechnologyUniversityofAgricultureandForestry;Yangling;Shaanxi712100)

AbstractTheprojectproposedisworkedoutbasedonthecurrentstateofcomprehensiveconservationsystemandrestorationofecologicalenvironmentinChinaTtpresentsstrategicdevelopmentltsoilandwaterconservationforsustainabledevelopmentofsocialeconomyinChina.ResultfromtheresearchisexpectedtoprovidesomesolidscientificconclusionsforChinesegoivernmenttomakelargescaledecisionshowtocontrolsoilandwaterlossesandrestoreecosystem.ItisbelievedthattheresearchwouldhelptopromoteeconomydevelopmentandsocialreformsinChina.

Keywords:soilandwaterconservation;restorationofecologicalenvironment;

Strategicdevelopmet;limitingfactors