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存在問題

一是憲法規(guī)范缺位。我國在位階最高的憲法中，并沒有明確規(guī)定“行政緊急權(quán)力”；與此同時，除憲法之外的相關(guān)法律，如1996年的《戒嚴法》、2007年的《突發(fā)事件應(yīng)對法》等盡管也沒有直接提出“行政緊急權(quán)力”這一概念，但對其實體內(nèi)容及行使程序都有實質(zhì)性的規(guī)定。這種立法體例安排，不利于從憲法高度對行政緊急權(quán)力進行有效規(guī)制，也使相關(guān)法律規(guī)范行政緊急權(quán)力的正當性存在不確定性。二是過于偏重一事一議模式。前述立法體例呈現(xiàn)出典型的“一事一辦”的特點，這樣便導致相關(guān)法律繁復而龐雜，影響到應(yīng)對緊急狀態(tài)的效率，與立法規(guī)制行政緊急權(quán)力的初衷有所背離。特別是我國當前正處于社會轉(zhuǎn)型時期，突發(fā)事件呈現(xiàn)出發(fā)生越來越頻繁、規(guī)模越來越擴大、危害越來越嚴重、起因越來越復雜的趨勢，一種緊急狀態(tài)的發(fā)生，已很難將其歸結(jié)為一種簡單或單一的情況，僅僅依據(jù)某方面的單行立法來應(yīng)對明顯力不從心。因此，過于偏重一事一議的立法模式已不能適應(yīng)時展的需要。三是集權(quán)特征明顯。從前述立法規(guī)定的內(nèi)容看，中央政府幾乎是絕大多數(shù)情況下緊急行政權(quán)力的唯一行使者，立法的集權(quán)特征明顯。集權(quán)固然能加強中央政府應(yīng)對緊急狀態(tài)統(tǒng)一指揮的能力，但也增加了這樣一種可能性，那就是人手不足、效率低下。緊急狀態(tài)一旦形成，往往會造成即刻的損害，倘若解決緩慢，只會讓情況越來越糟，甚至導致出現(xiàn)大規(guī)模的混亂局面。此時，解決問題的效率就顯得至關(guān)重要。如果能在集權(quán)型的同時，以自治型模式為補充，就能在緊急狀態(tài)還處于萌芽狀態(tài)時，由地方政府合法合理地運用行政緊急權(quán)力平息風波與解決問題，減少危害發(fā)生的可能性。

幾點建議

一是憲法保留體例的確立。如前已述，由于憲法規(guī)范的缺位，導致行政緊急權(quán)力立法規(guī)制缺乏最高位階立法的支撐，存在正當性不足的問題。在此后的改革中，應(yīng)當考慮確立憲法保留體例，在憲法層面對行政緊急權(quán)力的存在與運用做宏觀層面的界定。行政緊急權(quán)力的行使必然會牽涉到人權(quán)克減問題，但是人權(quán)克減至何程度，應(yīng)該有一定的底限，“即便是緊急狀態(tài)下的人權(quán)克減也應(yīng)該符合憲法原則和憲法規(guī)定”（陳聰：“緊急狀態(tài)下人權(quán)克減的法律規(guī)制”，載《北方法學》2009年第6期，第29—36頁），確定最基本人權(quán)不可克減原則，這正是憲法理應(yīng)所為之事。因此，在憲法中明確行政緊急權(quán)力就有了如下兩個明顯的優(yōu)勢：其一，使行政緊急權(quán)力有了最高法律效力之憲法為依據(jù)；其二，對緊急狀態(tài)中人權(quán)克減的規(guī)定進行憲法保留，有效避免濫用行政緊急權(quán)力危及基本人權(quán)的情況。二是一事一議模式的重塑。有學者認為，“以單行的法律、法規(guī)形式規(guī)定某種危機事件及其應(yīng)對措施當然有其明顯優(yōu)勢：一是制定相對簡單，出臺及時，可以暫時避開某些困難問題或研究不成熟的問題；二是針對性強，能及時應(yīng)對某類緊急危機；三是突出了不同危機事件及其應(yīng)對措施的特點，使每類危機事件及其應(yīng)對措施規(guī)定得比較細致?！保ㄆ萁▌偅骸拔覈C處置法的立法模式探討”，《法律科學》（西北政法學院學報），2006年第1期，第90—96頁）但是，一事一議模式的局限性非常明顯：其一，某些行政緊急權(quán)力在各種緊急狀態(tài)中是普遍適用的，一事一議造成了立法資源的浪費；其二，忽視了行政機關(guān)的協(xié)調(diào)性，不利于行政緊急權(quán)力的及時行使；其三，可能出現(xiàn)同一行政緊急權(quán)力卻有不同實體內(nèi)容和程序手段的情況。當前我國對行政緊急權(quán)力的立法規(guī)制，正是這樣一種混亂的現(xiàn)象。因此，要清理大量一事一議的立法規(guī)定，使各種不同的單行立法融入到自然災害類法、事故災難類法、公共衛(wèi)生事件類法、社會安全事件類法、戰(zhàn)爭與動員類法等幾部綜合性法律中，減少一事一議模式的立法弊端。三是《緊急狀態(tài)法》的制定與集權(quán)特征的弱化。如前已述，我國當前沒有統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》，這既制約了行政緊急權(quán)力的作用范圍，也使立法規(guī)制行政緊急權(quán)力的效果大打折扣。因此，一種可行的建議是將《戒嚴法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》進行整合，重新制定出一部具有中國特色的《緊急狀態(tài)法》。這部緊急狀態(tài)法應(yīng)擯棄一事一議的做法，體現(xiàn)一階段一法的特征，即對緊急狀態(tài)中各個階段（如預警階段、發(fā)生階段、應(yīng)對階段、善后階段等）各種行政緊急權(quán)力（軍事管制、宣布緊急狀態(tài)、宵禁、行政強制、行政征收、行政征用、行政指導、行政公開、限制公民人身自由等）的實體內(nèi)容與程序內(nèi)容作出明確的規(guī)定，以體現(xiàn)立法的針對性。同時，在《緊急狀態(tài)法》中，在保留中央政府最終權(quán)威的基礎(chǔ)上，通過一定的授權(quán)程序，充分調(diào)動地方政府行使緊急權(quán)力應(yīng)對緊急狀態(tài)的積極性，實現(xiàn)集權(quán)型模式與自治型模式的有機整合。

本文作者：吳衛(wèi)軍談迅作者單位：電子科技大學