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摘要：行政不作為是相對(duì)于行政作為而言的行政行為。行政不作為違法同樣會(huì)給公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成損害。原有的《國(guó)家賠償法》已不能適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展需要，通過(guò)與法制較為成熟的其他國(guó)家進(jìn)行比較，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前實(shí)際和未來(lái)發(fā)展的需要，從國(guó)家賠償?shù)姆秶?、訴訟程序、機(jī)構(gòu)設(shè)置、追償、知情權(quán)等角度提出了完善意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：行政不作為；違法；國(guó)家賠償；責(zé)任；中外對(duì)比

一、行政不作為違法的國(guó)家賠償責(zé)任問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)案例

在現(xiàn)實(shí)生活中，由于行政機(jī)關(guān)沒(méi)有履行法定職責(zé)義務(wù)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭到損害。例如重慶市綦江縣虹橋垮塌事件：

案例介紹：虹橋在建設(shè)過(guò)稃中，重慶市綦江縣政府及負(fù)責(zé)立項(xiàng)審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)、丁程招投標(biāo)、質(zhì)量監(jiān)督、施工許可等法定職能部門(mén)沒(méi)有依法行政，未能完全履行職責(zé)，致使虹橋工程成為“豆腐渣”上程，且虹橋通車前已有群眾向政府有關(guān)部門(mén)反映虹橋存在質(zhì)量問(wèn)題，此時(shí)有關(guān)職能部門(mén)仍未切實(shí)履行法定職責(zé)，釀成慘案。事后雖有相關(guān)責(zé)任人受到刑事處罰，可是，對(duì)于眾多死傷者及其家屬，他們的損失卻無(wú)相應(yīng)主體來(lái)承擔(dān)。

應(yīng)當(dāng)看到，在重慶市綦江縣虹橋垮塌中政府行政不作為的情況絕非個(gè)別，現(xiàn)實(shí)生活中更為普遍的是因?yàn)椤胺N種原因”致使公民、各類機(jī)構(gòu)法人受到行政機(jī)關(guān)不作為的損害而隱忍為之。這類損害是應(yīng)由國(guó)家賠償呢?從我圍現(xiàn)行法律規(guī)定看，《行政訴訟法》第11條概要規(guī)定了“公民、法人或其他組織認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)天頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕或者不予答復(fù)的”；“申清行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或不予答復(fù)的”；可以依法提起行政訴訟。然而，《國(guó)家賠償法》中并沒(méi)有明確規(guī)定這些情況可以捉起行政賠償，交踐由于缺乏相應(yīng)銜接和可供操作的具體規(guī)定而妨礙了司法公止。由此產(chǎn)生了行政不作為違法的國(guó)家賠償責(zé)任問(wèn)題的討淪。

二、中外國(guó)家行政不作為違法賠償制度比較

(一)關(guān)于國(guó)家賠償法的整體構(gòu)成比較

我國(guó)在國(guó)家賠償法中規(guī)定了司法賠償，并且其范圍不限于刑事?lián)p害賠償，國(guó)家對(duì)人民法院在民事、行政訴訟過(guò)程中違法采取對(duì)妨害訴訟的強(qiáng)制措施、保全措施或者對(duì)判決、裁定及其他生效法律文書(shū)執(zhí)行錯(cuò)誤所造成的損害也承擔(dān)賠償責(zé)任。

行政賠償，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員以及其他公務(wù)執(zhí)行機(jī)關(guān)和人員的侵權(quán)損害行為或者處在他們管理或監(jiān)督之下的物體給他人造成損害而引起的圍家償。我國(guó)國(guó)家賠償法未將此類行政賠償納入其中。

此外，少數(shù)賠償制度較為發(fā)達(dá)的國(guó)家還有立法賠償、軍事賠償和國(guó)有公共設(shè)施沒(méi)置或管理欠缺而引起的國(guó)家賠償。我國(guó)同家賠償法未納入其中。

(二)國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則比較

1．法國(guó)采用的以公務(wù)過(guò)錯(cuò)理淪為主，危險(xiǎn)責(zé)任原則為輔的歸責(zé)原則體系。公務(wù)過(guò)錯(cuò)為客觀過(guò)錯(cuò)，它淡化了公務(wù)人員個(gè)人主觀道德的應(yīng)受譴責(zé)性，其客觀方面不僅涵蓋了違法行為，而且還包括了某些合法行為。為彌補(bǔ)公務(wù)過(guò)錯(cuò)對(duì)行政危險(xiǎn)救濟(jì)不周的缺陷，法國(guó)行政法院還引入了危險(xiǎn)責(zé)任原則以求完善。

2．英、莢、德、日等同家以過(guò)錯(cuò)原則(主觀過(guò)錯(cuò))為歸責(zé)原則的體系。過(guò)錯(cuò)原則可以從理論上合理解決共同侵權(quán)行為和混合過(guò)錯(cuò)的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，過(guò)錯(cuò)原則有其合理一面，即政府行為在法律價(jià)值評(píng)價(jià)上存在過(guò)錯(cuò)，這是求償?shù)幕疽罁?jù)，從而促使政府行為依法行事。過(guò)錯(cuò)原則存在較大的弊端，主要是不利于受害人行使用家賠償請(qǐng)求權(quán)。因?yàn)槭芎θ撕茈y舉證國(guó)家機(jī)關(guān)或公務(wù)人員違法執(zhí)行職務(wù)并造成損害的主觀過(guò)錯(cuò)。

3．瑞士獨(dú)樹(shù)一幟的違法原則體系，即以職務(wù)違法行為為歸責(zé)的根本標(biāo)準(zhǔn)，而問(wèn)過(guò)錯(cuò)有無(wú)。比較說(shuō)來(lái)，違法原則實(shí)現(xiàn)了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的客觀化，其在擺脫過(guò)錯(cuò)原則羈絆方面無(wú)疑比公務(wù)過(guò)錯(cuò)理論更干凈、更徹底，不再帶有絲毫主觀虛擬的色彩。但違法原則在職務(wù)違法行為的涵義及判斷標(biāo)準(zhǔn)的界定方面尚有待進(jìn)一步規(guī)范與完善。

我國(guó)國(guó)家賠償法充分吸取了國(guó)外立法的有益成分，在歸責(zé)原則問(wèn)題上選擇了“違法原則”，即構(gòu)成國(guó)家侵權(quán)行為的要件之一就是該行為“違法”。

(三)關(guān)于損害賠償訴訟的比較

從世界許多國(guó)家情況看，行政賠償程序通常分兩大階段：第一階段由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決賠償責(zé)任問(wèn)題；第二階段由法院解決賠償問(wèn)題。

事實(shí)上，大約有80％至90％的涉及國(guó)家賠償?shù)陌讣窃谛姓C(jī)關(guān)得到解決的。這種采用先行處理原則解決賠償問(wèn)題的具體模式有兩種：一種是“決定式”，其突出特點(diǎn)是，行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)受害人的請(qǐng)求采用“決定”形式處理，一般不與請(qǐng)求人進(jìn)行協(xié)商或討論，受害人只能被動(dòng)接受或拒絕接受此決定，如奧地利、韓國(guó)；另一種是“協(xié)議式”，其以賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與受害人雙方協(xié)商為基礎(chǔ)，以協(xié)議為最終處理結(jié)果，如美國(guó)、新加坡。

我國(guó)《行政訴訟法》第67條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織單獨(dú)就損害賠償提出請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)解決。對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理不服，可向人民法院提起訴訟。”我國(guó)國(guó)家賠償法與行政訴訟法相銜接，明確了行政先行處理原則，損害賠償?shù)囊髴?yīng)先由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)管轄和受理，并且規(guī)定當(dāng)收到請(qǐng)求權(quán)人的賠償要求之后，賠償公務(wù)機(jī)關(guān)必須在法定期限內(nèi)依法給予賠償。

三、行政不作為違法國(guó)家賠償責(zé)任的界定

國(guó)家對(duì)行政不作為違法負(fù)賠償責(zé)任，必須具備相應(yīng)的條件，即構(gòu)成要件，這是分清賠償責(zé)任的關(guān)鍵問(wèn)題。

首先，必須是負(fù)有積極實(shí)施法定行政作為義務(wù)的行政主體(包括其工作人員、被行政主體委托的個(gè)人，下同)。第一，行政主體必須負(fù)有積極實(shí)施法定的行政作為義務(wù)；第二，行政主體必須有相應(yīng)的管轄權(quán)限。

其次，行政不作為違法客觀存在。第一，負(fù)有積極實(shí)施法定行政作為義務(wù)的主體，沒(méi)有履行法定作為義務(wù)；第二，負(fù)有積極實(shí)施法定行政作為義務(wù)的主體是在可能實(shí)施的情況下而不實(shí)施；這里的“可能實(shí)施”是指根據(jù)當(dāng)時(shí)的客觀情況，而不存在不可抗力等特殊的阻礙事由而使其無(wú)法實(shí)施；第三，有法定履行作為義務(wù)時(shí)間和期限的，必須是在超過(guò)法定履行義務(wù)時(shí)間和期限后發(fā)生才能構(gòu)成行政不作為違法。

再有，給公民、法人和其他組織造成了實(shí)際的損害。第一，必須有實(shí)際損害的存在，即損害必須是已經(jīng)發(fā)生，客觀存在的；第二，損害的必須是公民、法人和其他經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。

最后，行政不作為違法與公民、法人和其他組織的實(shí)際損害之間有因果關(guān)系。只要行政主體的法定作為義務(wù)是為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益而設(shè)置的，而行政主體沒(méi)有積極實(shí)施法定義務(wù)造成了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受損，行政主體與公民、法人和其他組織的損害結(jié)果之間就存在因果關(guān)系。這種因果關(guān)系的認(rèn)定，最大的價(jià)值就是：有利于公民、法人及其他組織請(qǐng)求賠償，并促使負(fù)有法定作為義務(wù)的行政主體積極地履行法定義務(wù)。

四、行政不作為違法國(guó)家賠償?shù)耐晟埔庖?jiàn)

(一)國(guó)家賠償案件執(zhí)行工作應(yīng)納入執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管轄范圍《國(guó)家賠償法》第二十三條規(guī)定“賠償委員會(huì)作出的賠償決定，是發(fā)生法律效力的決定，必須執(zhí)行?！卑凑者@一規(guī)定，作為國(guó)家行政、司法機(jī)關(guān)承擔(dān)的賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)自覺(jué)履行。但事實(shí)上有不少賠償義務(wù)機(jī)關(guān)采取了明拖暗頂?shù)膽B(tài)度。據(jù)調(diào)查，近年來(lái)賠償案件近三分之二的賠償金不能履行到位，造成執(zhí)行不力的因素很多，賠償案件的執(zhí)行主體不明確也是重要原因之一。我以為，賠償決定發(fā)生效力后，由賠償請(qǐng)求人依法申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，由立案庭審查立案后，交由執(zhí)行局向財(cái)政部門(mén)出具《執(zhí)行協(xié)助通知書(shū)》，依法劃拔。

(二)將賠償委員會(huì)辦公室更改為國(guó)家賠償合議庭

我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家賠償法規(guī)定：“賠償委員會(huì)作賠償決定，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則?！薄度嗣穹ㄔ嘿r償委員會(huì)審理賠償案件程序的暫行規(guī)定》第二十五條規(guī)定：“賠償委員會(huì)是人民法院審理賠償案件的審判組織。賠償委員會(huì)下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)辦理具體事宜?！贝艘?guī)定尚需商榷，因?yàn)閲?guó)家賠償法調(diào)整的司法賠償、行政賠償和民法通則調(diào)整的國(guó)家職務(wù)侵權(quán)賠償，其性質(zhì)均系國(guó)家賠償，因而受害人只要受到國(guó)家職務(wù)侵權(quán)，即國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成的損害，受害人不僅享有同等的請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，而且享有請(qǐng)求司法保護(hù)的訴訟權(quán)利也應(yīng)當(dāng)同等。作為訴訟權(quán)利就應(yīng)由審判員組成合議庭審理比較適合，因此建議人民法院應(yīng)設(shè)立國(guó)家賠償合議庭，由合議庭具體審理賠償案件。這樣，才能體現(xiàn)法律適用的統(tǒng)一性和平等性。

(三)關(guān)于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后的追償問(wèn)題

《國(guó)家賠償法》第十四條、第二十四條均規(guī)定了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令有故意或重大過(guò)失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或全部費(fèi)用。但在什么條件下部分追償?又在何種情況下全部追償?法律并未作明確規(guī)定。賠償機(jī)關(guān)在行使追償權(quán)，確定追償金額時(shí)，應(yīng)遵循以下原則：(1)追償金額的范圍，應(yīng)以賠償義務(wù)機(jī)關(guān)支付的損害賠償金額(包括賠償金和恢復(fù)原狀，返還財(cái)產(chǎn)所需費(fèi)用)為限。(2)如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)因?yàn)樽约旱倪^(guò)錯(cuò)而支付了過(guò)多的賠償金時(shí)，對(duì)超額部分無(wú)權(quán)追償。(3)追償金額的大小，應(yīng)當(dāng)與過(guò)錯(cuò)程度相適應(yīng)，同時(shí)考慮被迫償者的薪金收人。(4)追償金額的確定應(yīng)與被迫償者相協(xié)商，如協(xié)商不成時(shí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)作出處理決定。(5)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在行使追償權(quán)時(shí)，應(yīng)允許被迫償者行使抗辯權(quán)，為自己的違法行為說(shuō)明原因，舉出理由，還可以根據(jù)實(shí)際情況要求減負(fù)追償責(zé)任，這也體現(xiàn)了公正原則。(6)根據(jù)我國(guó)機(jī)關(guān)工作人員仍實(shí)行低薪制的現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為對(duì)追償額應(yīng)規(guī)定一個(gè)最高數(shù)額限制，且追償金的執(zhí)行只能涉及工作人員本人的薪金和津貼，不能涉及其他個(gè)人財(cái)產(chǎn)和其家庭財(cái)產(chǎn)。如被求償人拒絕履行，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可從其工資中扣除或采取其他法律允許的措施強(qiáng)制其履行。(7)應(yīng)受追償?shù)墓ぷ魅藛T被追償后，如果其職務(wù)上的違法行為已構(gòu)成犯罪，仍應(yīng)追究其刑事責(zé)任；未構(gòu)成犯罪的，應(yīng)追究其行政、政紀(jì)責(zé)任，不得以追償代替其他責(zé)任形式。

(四)進(jìn)一步完善告知制度，確保公民、法人和其他組織的知情權(quán)·

國(guó)家賠償法雖然已經(jīng)頒布十年了，但由于我國(guó)公民的法律意識(shí)、歷史傳統(tǒng)、執(zhí)法觀念等諸多原因，人民群眾對(duì)這部法律仍然知之甚少。從目前國(guó)家賠償審判工作的情況看，多數(shù)賠償請(qǐng)求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)各自在國(guó)家賠償法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不很清楚，對(duì)各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的舉證責(zé)任以及訴訟風(fēng)險(xiǎn)知之甚少。為了充分保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)闹闄?quán)，人民法院在刑事訴訟一審、二審或再審時(shí)對(duì)被告人宣告無(wú)罪及糾正違法查封、扣押、凍結(jié)、追繳被告人財(cái)產(chǎn)等措施后，在民事、行政訴訟中糾正違法財(cái)產(chǎn)保全、違法采取強(qiáng)制措施和違法執(zhí)行錯(cuò)誤后，以及對(duì)其工作人員刑訊逼供、暴力毆打或者違法使用武器、警械造成公民身體傷害或死亡給予紀(jì)律處分、追究刑事責(zé)任后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知當(dāng)事人有申請(qǐng)國(guó)家賠償權(quán)利的告知制度。

因此人民法院有義務(wù)，也有責(zé)任在公民、法入和其他組織合法權(quán)益受到侵害并被依法糾正時(shí)告知公民有申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，以確保公民、法人和其他組織的知情權(quán)。這就要求各級(jí)法院要加強(qiáng)國(guó)家賠償法的宣傳力度，包括內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面，檢查告知制度的落實(shí)問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。

(五)完善賠償程序

《賠償法》集中了所有法律中適用國(guó)家賠償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，既是一部實(shí)體法，也是一部程序法。而在實(shí)踐中，由于受行政復(fù)議、訴訟制度的影響，賠償程序較為復(fù)雜?！顿r償法》的實(shí)施不盡如人意，特別是在國(guó)家賠償程序上表現(xiàn)尤為突出。因此，如何借鑒有益的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合目前我國(guó)實(shí)際，修改現(xiàn)行國(guó)家賠償程序顯得十分必要。

1．應(yīng)取消賠償義務(wù)機(jī)關(guān)“確認(rèn)”在先程序

根據(jù)《賠償法》第九條、第二十條的規(guī)定，無(wú)論是行政賠償還是刑事賠償，受害人的賠償申請(qǐng)必須經(jīng)過(guò)確認(rèn)程序。也就是說(shuō)，受害人的請(qǐng)求是否成立，要看賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是否承認(rèn)自己有違法侵權(quán)行為，并進(jìn)行書(shū)面確認(rèn)，然后才可以進(jìn)入實(shí)質(zhì)性索賠程序。然而索賠事件和諸多的賠償案件表明：這種“確認(rèn)”在實(shí)際操作中是很難實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)橘r償義務(wù)機(jī)關(guān)深知如果一旦他們確認(rèn)自己的行為違法侵權(quán)，承認(rèn)自己有過(guò)錯(cuò)，就必賠償無(wú)疑。作為國(guó)家機(jī)關(guān)，既要考慮到自身的整體形象，又要考慮到集體榮譽(yù)。一旦確認(rèn)違法成立，不但執(zhí)法者本人要受到懲處，整個(gè)集體都要受到影響，并且還要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。因此，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)明知自己的行為違法也可能不自己確認(rèn)，而是千方百計(jì)地找理由來(lái)規(guī)避法律，使受害人無(wú)法找到索賠之門(mén)，或者是采取置之不理的態(tài)度對(duì)待受害人的賠償請(qǐng)求。如果按照《賠償法》的規(guī)定必須先經(jīng)確認(rèn)程序，一旦賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不予確認(rèn)就永遠(yuǎn)也進(jìn)入不了訴訟程序，那么受害人要想得到國(guó)家賠償是非常困難的。因此給老姓的感覺(jué)是《賠償法》不是保護(hù)受害人利益的，而是保護(hù)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)利益的。所以說(shuō)，確認(rèn)在先程序不利于真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家賠償，這種依法確認(rèn)權(quán)應(yīng)由賠償委員會(huì)來(lái)行使，這樣才能體現(xiàn)真正的“依法”確認(rèn)。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

2．應(yīng)完善審理國(guó)家賠償案件的程序

賠償委員會(huì)審理國(guó)家賠償案件程序是在《賠償法》的基礎(chǔ)上細(xì)化出的暫行規(guī)定，其審理程序存在許多與我國(guó)訴訟法相抵觸的情形。從我國(guó)《訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的基本原則來(lái)看，都規(guī)定了實(shí)行合議、回避、公開(kāi)審判和兩審終審的制度，而只有《賠償法》實(shí)行的是不公開(kāi)審理、一審終審制，特別是立案程序。雖然這部法律是特別法，但它的宗旨是保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，而從賠償委員會(huì)審理國(guó)家賠償案件程序來(lái)看，受害人并不能真正體會(huì)到國(guó)家的立法精神，很難切實(shí)得到應(yīng)有的賠償。

3．應(yīng)明確申訴程序

根據(jù)《賠償法》的二十條第二款規(guī)定：“賠償請(qǐng)求人要求確認(rèn)本法第十五、十六條規(guī)定情形之一的，被要求的機(jī)關(guān)不予確認(rèn)的，賠償請(qǐng)求人有權(quán)申訴?！贝朔l規(guī)定了申訴權(quán)，但卻沒(méi)有說(shuō)明受理賠償案件的申訴部門(mén)。因?yàn)樯暝V與復(fù)議不同，受理復(fù)議的部門(mén)非常明確，就是作出復(fù)議決定部門(mén)的上級(jí)部門(mén)，而申訴卻是帶有上訪性質(zhì)的，受害人想申訴，他可以到任何一個(gè)相關(guān)部門(mén)，如人大、檢察院、政法委、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)等。如此多的機(jī)關(guān)究竟應(yīng)由誰(shuí)受理，不僅受害人感到無(wú)從下手，部門(mén)之間也容易互相推諉。若這種情況發(fā)生，就可能永遠(yuǎn)也沒(méi)有結(jié)論，無(wú)形中剝奪了受害人要求國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，也就是說(shuō)申訴直接關(guān)系到受害人能否得到國(guó)家賠償，無(wú)人受理就不可能得到賠償。因此我認(rèn)為《賠償法》應(yīng)明確受理申訴的部門(mén)，避免受害人狀告無(wú)門(mén)的現(xiàn)象發(fā)生。