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摘要：人民監(jiān)督員制度是在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，結(jié)合檢察工作實際進(jìn)行的一項開創(chuàng)性、制度性、歷史性探索，是一項切合法治、民主觀念、富于時代精神的制度探索和創(chuàng)新，邁出檢察制度改革實質(zhì)性、關(guān)鍵性的一步。作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)人民監(jiān)督員制度的規(guī)范化和制度化，自覺依靠人民監(jiān)督員促進(jìn)檢察機關(guān)依法、規(guī)范、文明履行法律監(jiān)督職責(zé)。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員；監(jiān)督制約；互動機制

人民監(jiān)督員制度，是按照有關(guān)規(guī)定產(chǎn)生的人民監(jiān)督員，代表人民群眾，依照憲法賦予的權(quán)利，獨立地對檢察機關(guān)部分案件行使監(jiān)督權(quán)，“保障檢察權(quán)的正確行使，維護社會公平正義，切實體現(xiàn)憲法關(guān)于一切國家機關(guān)工作人員必須傾聽人民的意見和建議的原則精神”。

1人民監(jiān)督員制度的發(fā)展概況

1.1人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生的歷史背景

2003年，檢察機關(guān)從人民群眾反映最突出、要求最強烈，最關(guān)注、最關(guān)心的現(xiàn)實問題著手，從執(zhí)法辦案中容易發(fā)生濫用職權(quán)、不正當(dāng)使用權(quán)力的重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手，針對這些問題進(jìn)行了專門討論，自上而下形成了共識：第一，檢察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件過程中，確實存在幾個重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏專門機構(gòu)參與，缺乏剛性的監(jiān)督制約機制。從檢察機關(guān)以往的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，檢察機關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中，決定是否逮捕、是否撤銷案件、決定是否起訴或不起訴等重要環(huán)節(jié)最容易發(fā)生濫用權(quán)力或不正當(dāng)行使權(quán)力問題，因為職務(wù)犯罪案件在立案后，案件決定是否逮捕、是否撤銷案件、決定是否起訴或不起訴等重要環(huán)節(jié)，這些都由檢察院內(nèi)部作出決定，透明度不高，存在較大的執(zhí)法隨意性，甚至濫用問題。第二，檢察機關(guān)在“應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案；超期羈押的；違法搜查、扣押、凍結(jié)的；應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的；檢察人員在辦案中有營私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的”等執(zhí)法環(huán)節(jié)也存在五方面突出問題，這些問題都是人民群眾對查辦職務(wù)犯罪工作意見較多和不太滿意的重要方面。如果對這些環(huán)節(jié)不加強監(jiān)督制約，檢察機關(guān)就很難真正做到嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，維護和保障法律正確實施的作用也難以有效地發(fā)揮。

面臨上述情況，最高人民檢察院進(jìn)行了務(wù)實地探索，尋求一種社會監(jiān)督力量，即創(chuàng)立人民監(jiān)督員制度，主要對檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件中的“三類案件”和“五種情形”進(jìn)行社會監(jiān)督，其中“三類案件”是指人民檢察院直接受理偵查案件中被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的、擬撤銷案件的、擬不起訴的；“五種情形”是指人民檢察院在查辦職務(wù)犯罪工作中的下列情形：(一)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案；(二)超期羈押的；(三)違法搜查、扣押、凍結(jié)的；(四)應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的；(五)檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的。

1.2人民監(jiān)督員制度的發(fā)展概況

2003年9月，最高人民檢察院報經(jīng)中央批準(zhǔn)后，決定在天津、河北、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、浙江、福建、山東、湖北、四川等十個省、自治區(qū)、直轄市檢察機關(guān)先行人民監(jiān)督員制度試點。2004年8月，報經(jīng)中央批準(zhǔn)，決定在全國各省、自治區(qū)、直轄市檢察機關(guān)擴大試點。2006年2月始，報經(jīng)中央批準(zhǔn)，我國軍事檢察院有12個大單位軍事檢察院和25個基層軍事檢察院也進(jìn)行了軍人監(jiān)督員制度試點工作，采用“軍人監(jiān)督員”的名稱是考慮到軍隊和軍事檢察機關(guān)的特殊性，包括軍人的社會身份以及部隊用語習(xí)慣等，軍人監(jiān)督員同人民監(jiān)督員一樣，享有同等的權(quán)利，履行同等的義務(wù)。當(dāng)前，我國各省、自治區(qū)、直轄市檢察機關(guān)，包括軍事檢察院，正如火如荼地開展人民監(jiān)督員制度試點。以福建省為例，該省是全國首批先行人民監(jiān)督員制度試點的十個省份之一，各項試點工作穩(wěn)步地走在全國前列。截止2008年6月，全省檢察機關(guān)共選任人民監(jiān)督員792名，其中有各級人大代表239名、政協(xié)委員61名，占總?cè)藬?shù)的37.9%；婦女143名，占18.1%；具有法律專業(yè)或法律工作閱歷的269名，占34%。全省人民監(jiān)督員共監(jiān)督“三類案件”871件1015人，“五種情形”案件4件4人。

2人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)依據(jù)

“人民監(jiān)督員制度”要作為檢察機關(guān)的一項工作制度，而且是納入刑事訴訟程序中的一項剛性制度，首先必須解決的是合憲性或合法性問題。本文從人民監(jiān)督員制度的價值取向、法律依據(jù)和互動機制等方面對這個問題進(jìn)行分析論證。

2.1人民監(jiān)督員制度的價值取向分析

“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！?人民群眾的監(jiān)督，通常形式是人民群眾對檢察機關(guān)的批評、控告、檢舉、投訴、群眾評議等等，這些形式是難以使監(jiān)督及時進(jìn)入具體的執(zhí)法過程，監(jiān)督的效力也缺乏剛性的制度保障。

人民監(jiān)督員制度作為社會監(jiān)督的一種新的形式，彌補了社會監(jiān)督的不足，是檢察機關(guān)接受社會監(jiān)督的重要實踐?！蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定(試行)》）第2條明確規(guī)定：“人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件，實行人民監(jiān)督員制度，接受社會監(jiān)督?！毕鄬τ趪覚C關(guān)而言，人民監(jiān)督員制度體現(xiàn)為一種社會監(jiān)督；在社會監(jiān)督這個大范疇之中，人民監(jiān)督員的監(jiān)督又體現(xiàn)為人民當(dāng)家作主的一種民主監(jiān)督；而相對于檢察機關(guān)而言，人民監(jiān)督員的監(jiān)督又表現(xiàn)為一種外部監(jiān)督。因此，人民監(jiān)督員的監(jiān)督是集社會監(jiān)督、民主監(jiān)督、外部監(jiān)督“三位一體”的性質(zhì)，但人民監(jiān)督員的監(jiān)督從本質(zhì)上講更突出體現(xiàn)為一種人民群眾的監(jiān)督。

2.2人民監(jiān)督員制度的法律依據(jù)分析

人民監(jiān)督員制度是現(xiàn)實法的具體化和延伸，完全符合憲法和法律規(guī)定的精神，契合刑事訴訟的基本原則。

首先，從我國憲法規(guī)定來看，現(xiàn)行憲法第1條規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。第27條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！钡?1條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”，“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)?！睉?yīng)當(dāng)說，憲法對公民社會監(jiān)督權(quán)的規(guī)定是相當(dāng)明確和具體的，這為人民監(jiān)督員制度的建立提供了憲法依據(jù)。

其次，從我國刑事訴訟原則來看，現(xiàn)行刑事訴訟法第6條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，必須依靠群眾，必須以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。”該原則明確規(guī)定了人民檢察院“必須依靠群眾”，同時也蘊含著公民可以對檢察機關(guān)的刑事訴訟活動實施社會監(jiān)督，為人民監(jiān)督員的監(jiān)督納入刑事訴訟程序提供了法律依據(jù)。

再者，從我國人民檢察院組織法和檢察官法的規(guī)定來看，現(xiàn)行人民檢察院組織法第7條規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督?！薄稒z察官法》第8條規(guī)定，檢察官應(yīng)當(dāng)履行“接受法律監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督”的義務(wù)。人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)接受社會監(jiān)督的重要實踐，它使得上述兩部法律關(guān)于檢察機關(guān)和檢察官“必須接受群眾監(jiān)督”的規(guī)定制度化、規(guī)范化、程序化，也使得人民監(jiān)督員的監(jiān)督—社會監(jiān)督的規(guī)范性、及時性及其監(jiān)督效力獲得了制度的保障。

2.3人民監(jiān)督員制度的互動機制分析

實行人民監(jiān)督員制度，最主要的目的就是要廣泛地聽取社情民意，聽取人民監(jiān)督員站在社會公眾認(rèn)知和倫理道德標(biāo)準(zhǔn)的角度下對案件擬（原）處理意見提出監(jiān)督意見，與檢察機關(guān)從法律專業(yè)角度對案件處理決策形成有機互補，案件處理結(jié)果也更符合社會公平正義的價值觀念，同時通過人民監(jiān)督員的社會監(jiān)督，設(shè)置了來自人民群眾的防線，從理念上和制度上強化檢察官的自我約束，促進(jìn)司法公正。超級秘書網(wǎng)：

人民監(jiān)督員來自社會各界，由于不需要經(jīng)人民群眾選舉產(chǎn)生，與人民代表大會代表及其常委會對檢察機關(guān)的監(jiān)督存在重大區(qū)別，但都有一共同點，那就是他們都來自人民群眾，在一定程度上代表著人民群眾，并不是代表自己。人民監(jiān)督員通過具體案件的審查、評議、發(fā)表監(jiān)督意見等監(jiān)督過程，及時地反映了民群眾對具體案件的民情、民意、民愿，特別是人民群眾對具體案件中腐敗問題的痛恨和他們認(rèn)為檢察機關(guān)查處職務(wù)犯罪案件工作不力的不滿情緒，為檢察機關(guān)依法正確作出案件處理決策提供寶貴的參考。同時，人民監(jiān)督員將自己在具體案件監(jiān)督過程中的切實感受和體會，向社會作出說明，疏導(dǎo)人民群眾對檢察機關(guān)在查辦職務(wù)犯罪案件工作中存在誤解和不滿情緒，激發(fā)了人民群眾投身反腐敗斗爭的熱情，逐步形成檢察機關(guān)與廣大人民群眾相結(jié)合共同推進(jìn)反腐敗斗爭的和諧局面。人民監(jiān)督員制度形成的這種互動機制，把人民群眾與檢察機關(guān)具體檢察工作密切地聯(lián)系起來，體現(xiàn)了檢察機關(guān)相信群眾、依靠群眾、尊重群眾的精神，實現(xiàn)司法民主。

3人民監(jiān)督員制度的完善

人民監(jiān)督員制度是一種剛性的、程序性的監(jiān)督制度，必須保證監(jiān)督的嚴(yán)肅性，克服隨意性，其范圍從目前來看應(yīng)嚴(yán)格限制在最高人民檢察院規(guī)定應(yīng)接受監(jiān)督的“三類案件”和有權(quán)提出糾正意見的“五種情形”的范圍內(nèi)，不能隨意擴大。根據(jù)試行以來人民監(jiān)督員制度的運行情況，本文提出以下幾點構(gòu)想：

上述制度試點中存在問題直接影響制度的公信度，因而大大減弱其執(zhí)行力度。只有抓緊立法，使這一制度真正脫離檢察機關(guān)，成為完全的體外監(jiān)督。在實踐中不少人對檢察機關(guān)自己“花錢請人監(jiān)督自己”的監(jiān)督力度和監(jiān)督效果提出了質(zhì)疑。“雖然人民監(jiān)督員由其他單位推薦，但需要檢察長聘任，檢察機關(guān)對人民監(jiān)督員的確定必然產(chǎn)生影響，在一定程度上，檢察機關(guān)可以選擇人民監(jiān)督員，讓被監(jiān)督者擁有選擇監(jiān)督者的權(quán)力難免會影響到監(jiān)督者的監(jiān)督力度。人民監(jiān)督員在履行職責(zé)過程中，能否處于超然的位置令人擔(dān)心?！币鉀Q此類問題，就必須改變?nèi)嗣癖O(jiān)督員的選任方法，建議其聘任程序為：根據(jù)對人民監(jiān)督員的名額要求，由各機關(guān)、團體、企事業(yè)單位，以及街道居委會、村委會等人民群眾自治組織推舉出人民監(jiān)督員人選，再由人大或其常委會予以選舉或確認(rèn)。

當(dāng)前人民監(jiān)督員的組織形式并不規(guī)范，人員的產(chǎn)生均由檢察機關(guān)在各自管轄范圍內(nèi)自主選任，名額有限任期較長，相對固定的人民監(jiān)督員在與選任的檢察機關(guān)的長期接觸與交往中難免會建立“深厚”的“感情”。建議對人民監(jiān)督員的選任模式進(jìn)行改良，避免人民監(jiān)督員“職業(yè)化”。能否設(shè)立專門的管理機構(gòu)成立專門的監(jiān)督人員庫，如有需要監(jiān)督的案件由管理機構(gòu)按照法定人數(shù)從人員庫中隨機抽取。

獨立評議、秘密投票是實施監(jiān)督的必經(jīng)程序，并且，有些案件的案情、卷宗需要保密，這就需要有經(jīng)費保障。目前試行中大多數(shù)地方人民監(jiān)督員的工作補貼由檢察機關(guān)列支，這種做法有“花錢買監(jiān)督”之嫌，實不可取。為了體現(xiàn)監(jiān)督的公正性，并保障人民監(jiān)督員開展工作所需的交通費、加班費、咨詢費等費用，應(yīng)將這些費用納入國家和地方財政預(yù)算。

*作者簡介：李俊張，1975年10月生，現(xiàn)為華僑大學(xué)法學(xué)院2007級在職法律碩士研究生，現(xiàn)任泉州市泉港區(qū)人民檢察院辦公室主任、副科級檢察員，四級檢察官。

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