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摘要：所謂社會(huì)團(tuán)體，根據(jù)國務(wù)院1998年10月25日頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理條例》（以下簡稱《條例》）第2條的規(guī)定，指由公民或者單位自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營利性社會(huì)組織。一般簡稱為社團(tuán)。憲法（1982年）第35條規(guī)定了公民的結(jié)社自由，公民依法自愿組成社會(huì)團(tuán)體的權(quán)利是結(jié)社自由的一個(gè)重要方面。

關(guān)鍵字：社會(huì)團(tuán)體成立

所謂社會(huì)團(tuán)體，根據(jù)國務(wù)院1998年10月25日頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）第2條的規(guī)定，指由公民或者單位自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營利性社會(huì)組織。一般簡稱為社團(tuán)。憲法（1982年）第35條規(guī)定了公民的結(jié)社自由，公民依法自愿組成社會(huì)團(tuán)體的權(quán)利是結(jié)社自由的一個(gè)重要方面。

《條例》是我國目前關(guān)于一般社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行法律調(diào)整的最重要的法律。除此之外，國務(wù)院還有少量的其他規(guī)定。但最主要的，是國務(wù)院有關(guān)部委（主要是作為登記管理機(jī)關(guān)的民政部）為了按照該條例的規(guī)定行使職權(quán)而的大量規(guī)定。

本文將主要以《條例》關(guān)于社會(huì)團(tuán)體成立的條件和程序的規(guī)定為中心，對(duì)我國的有關(guān)法律制度（主要是行政規(guī)定）進(jìn)行簡單的梳理。由于社會(huì)團(tuán)體成立的程序較為復(fù)雜，因此本文將其分為三部分討論。

一、社會(huì)團(tuán)體成立的條件

根據(jù)《條例》第10條的規(guī)定，“成立社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備”六個(gè)條件。從該句話文字意思看，申請成立社會(huì)團(tuán)體時(shí)應(yīng)當(dāng)符合這些條件，否則就不予批準(zhǔn)。本文這里對(duì)這幾個(gè)條件進(jìn)行具體分析。

1、有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者30個(gè)以上的單位會(huì)員；個(gè)人、單位會(huì)員混合組成的，會(huì)員總數(shù)不得少于50個(gè)人。

根據(jù)《條例》第2條第1款的規(guī)定，這里的“個(gè)人”應(yīng)當(dāng)指中國公民。中國法律沒有禁止外國公民或者無國籍人在中國結(jié)社，但是需要根據(jù)其他法律規(guī)定。目前，關(guān)于外國人和外國團(tuán)體結(jié)社的主要法律規(guī)定是1989年6月14日國務(wù)院的《外國商會(huì)管理暫行規(guī)定》。但是外國人或者外國團(tuán)體如果想在中國組成商會(huì)以外的其他社會(huì)團(tuán)體，則在目前還難以合法進(jìn)行。

這里所說的“單位”，根據(jù)條例第2條第2款的規(guī)定，包括國家機(jī)關(guān)以外的組織。從該條的文字意思以及我國對(duì)于“單位”概念的一般使用來看，并不要求具備法人資格。所以，象合伙企業(yè)這樣的無法人資格的企業(yè)，也可以成為單位會(huì)員。但是法人的分支機(jī)構(gòu)能否成為單位會(huì)員，還有待解釋。

這是《條例》對(duì)會(huì)員人數(shù)的最低要求。至于為什么法律上最低要求這樣多的會(huì)員人數(shù)，為什么禁止人數(shù)少于這個(gè)數(shù)額的社會(huì)團(tuán)體成立，有關(guān)政府官員對(duì)此的解釋是，如果“會(huì)員過少，成立的社會(huì)團(tuán)體就不具有一定的廣泛性、代表性”。這種考慮盡管有一定道理，但是社會(huì)團(tuán)體既然是作為公民、單位自愿組成的團(tuán)體，僅在少數(shù)情況下公共利益要求其成員有“廣泛性、代表性”（比如行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等），但其他團(tuán)體（比如聯(lián)誼性團(tuán)體）則沒有進(jìn)行這種要求的必要。這個(gè)要求使得結(jié)社自由受到相當(dāng)?shù)南拗啤?/p>

如果社會(huì)團(tuán)體的會(huì)員人數(shù)因?yàn)闀?huì)員死亡、退會(huì)等原因而低于這個(gè)法定人數(shù)時(shí)，是不是導(dǎo)致社會(huì)團(tuán)體的解散，《條例》并沒有規(guī)定。從法人的一般原理來看，似乎應(yīng)當(dāng)導(dǎo)致社會(huì)團(tuán)體的解散。

2、有規(guī)范的名稱和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。

什么是“規(guī)范的名稱”，《條例》第10條第2款中有規(guī)定?！吧鐣?huì)團(tuán)體的名稱應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定，不得違背社會(huì)道德風(fēng)尚。社會(huì)團(tuán)體的名稱應(yīng)當(dāng)與其業(yè)務(wù)范圍、成員分布、活動(dòng)地域相一致，準(zhǔn)確反映其特征。全國性的社會(huì)團(tuán)體的名稱冠以”中國“、”全國“、”中華“等字樣的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定經(jīng)過批準(zhǔn)，地方性的社會(huì)團(tuán)體的名稱不得冠以”中國“、”全國“、”中華“等字樣?！边@個(gè)規(guī)定還是相當(dāng)籠統(tǒng)，行政機(jī)關(guān)在決定名稱是否“規(guī)范”方面有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)于社會(huì)團(tuán)體名稱進(jìn)行審查的一個(gè)例子，是民政部社團(tuán)管理司在《關(guān)于＜瓊崖地下學(xué)聯(lián)聯(lián)誼會(huì)＞申請登記有關(guān)問題的復(fù)函》（1990年1月25日）中，針對(duì)海南省民政廳的《關(guān)于瓊崖地下學(xué)聯(lián)聯(lián)誼會(huì)申請登記有關(guān)問題的請示》，答復(fù)道：“在革命斗爭年代，黨的秘密外圍組織是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，為中國革命的解放事業(yè)做出了貢獻(xiàn)。但隨著全國的解放，這些黨的秘密外圍組織已經(jīng)完成了歷史使命而自動(dòng)宣告解散。現(xiàn)已時(shí)隔四十年，我們認(rèn)為不宜再以過去的秘密外圍組織為名組成新的社團(tuán)?！?/p>

關(guān)于“相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)”到底應(yīng)當(dāng)有什么，分別應(yīng)當(dāng)按照什么程序來工作，法律中沒有規(guī)定?！稐l例》中對(duì)社會(huì)團(tuán)體的組織機(jī)構(gòu)只是在第14條關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的籌備工作時(shí)，提到了會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)人和法定代表人。

另外還需要注意，《條例》對(duì)于社會(huì)團(tuán)體成立條件的規(guī)定是第10條，其前的第9條規(guī)定申請成立社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意后，向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備，其后的第11條規(guī)定發(fā)起人在向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備時(shí)應(yīng)當(dāng)提交的文件，從法律解釋的所謂“體系解釋”方法來看，第10條似乎應(yīng)當(dāng)指在申請籌備時(shí)應(yīng)當(dāng)具備的條件。如果這樣理解，則這里就存在著矛盾。因?yàn)檫@意味著在申請籌備之前就應(yīng)當(dāng)具備“相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)”，可是既然尚未經(jīng)批準(zhǔn)籌備，則尚不能合法地開展任何活動(dòng)，如何建立“組織機(jī)構(gòu)”？

而且，《條例》要求的申請籌備成立社會(huì)團(tuán)體所需要提交的文件中，并沒有與這個(gè)條件相應(yīng)的要求。結(jié)合后面第14條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為關(guān)于“相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)”的要求指第14條所規(guī)定的在籌備活動(dòng)中應(yīng)建立起的機(jī)構(gòu)。

3、有固定的住所。

這里是要求社會(huì)團(tuán)體必須有固定的辦公場所，以便開展活動(dòng)和接受管理。不論是自己享有所有權(quán)的房屋，還是租賃或者借用的房屋，都可以作為這里要求的“固定住所”。

4、有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的專職工作人員。

對(duì)于該條件的官方解釋是，“社會(huì)團(tuán)體根據(jù)其業(yè)務(wù)活動(dòng)的需要及規(guī)模、經(jīng)費(fèi)、財(cái)產(chǎn)狀況，應(yīng)配備相應(yīng)數(shù)量、專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)驗(yàn)的專職工作人員，以保障其業(yè)務(wù)活動(dòng)的正常開展。社團(tuán)專職工作人員主要是指專門從事社團(tuán)工作，由社團(tuán)以自有資金解決其工資、保險(xiǎn)和福利待遇，沒有其他正式工作的人員?！?/p>

這一項(xiàng)規(guī)定要求社團(tuán)必須有專職的工作人員，不可以全部為兼職。什么是“專職工作人員”？上面的解釋顯然強(qiáng)調(diào)是以在社團(tuán)的工作為“正式工作”。立法理由如何，不得而知。

關(guān)于“與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)”，上面的官方解釋強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)方面，即數(shù)量上足以進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)，以及在能力上足以勝任業(yè)務(wù)活動(dòng)。這個(gè)條件分析起來更加模糊。既然這是社會(huì)團(tuán)體成立的條件，則在成立之前就應(yīng)當(dāng)滿足這個(gè)條件。難道要社會(huì)團(tuán)體在成立前就將以后開展活動(dòng)時(shí)才需要的工作人員都提前全部聘用？數(shù)量上，有時(shí)兩個(gè)專職人員可以勝任一項(xiàng)工作，一個(gè)專職人員加上3個(gè)兼職人員也可以勝任，那么怎樣才算是足夠？這里對(duì)于其資格、能力作如此的要求，但又不象其他法律對(duì)于多種經(jīng)紀(jì)人或者教師規(guī)定了詳細(xì)的任職資格（實(shí)際上也不可能），那么如何判斷其是否勝任？

而且，-

這里規(guī)定的實(shí)際效力也值得懷疑。因?yàn)樵诤竺鎸⒁劦降纳暾埳鐖F(tuán)成立登記所需要的各種文件中，都沒有要求申請人提供有專職工作人員的證明文件，在《條例》第六章“罰則”部分所規(guī)定的各種應(yīng)當(dāng)處罰的行為中，也沒有將未設(shè)置專職工作人員或者其能力欠缺作為應(yīng)當(dāng)處罰的事項(xiàng)。那么，這里將此規(guī)定為成立社會(huì)團(tuán)體的條件之一，到底有什么意義？

5、有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源，全國性的社會(huì)團(tuán)體有10萬元以上的活動(dòng)資金，地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體有3萬元以上的活動(dòng)資金。

這一項(xiàng)首先規(guī)定社會(huì)團(tuán)體的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源問題。社會(huì)團(tuán)體在成立之前就應(yīng)當(dāng)對(duì)于將來的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源有所謀劃，法律上要求這種來源應(yīng)當(dāng)是合法的。一般來說，合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源主要是會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)、捐贈(zèng)、政府資助、開展有償服務(wù)的收入、舉辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體所上交的利潤等。當(dāng)然，作為一項(xiàng)成立條件，它在申請程序中的體現(xiàn)僅僅是須在章程中寫明，而且只要從文字上看是合法的，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為符合要求。至于以后有非法取得資產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)的行為，則是以后行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督管理的問題了。

本項(xiàng)還規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具有的最低活動(dòng)資金數(shù)額。關(guān)于所謂“活動(dòng)資金”的含義，是否就是指社會(huì)團(tuán)體所擁有的全部財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，還缺乏法律上的解釋。另外，這個(gè)“活動(dòng)資金”可以體現(xiàn)為何種財(cái)產(chǎn)形式，也沒有類似公司法第24條（股東可以用貨幣、實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)出資）那樣的確切規(guī)定。

社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)資金，需要在申請籌備的時(shí)候即已經(jīng)繳足，并經(jīng)過驗(yàn)資。

6、有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。

關(guān)于這個(gè)條件，官方的解釋是，“它是對(duì)社團(tuán)法人應(yīng)具備的幾個(gè)條件的概括，具備了前面幾個(gè)條件，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任就有了基礎(chǔ)?？梢赃@樣說，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，是社團(tuán)法人成立的核心條件。這個(gè)核心條件，又是以社團(tuán)法人需要具備的其他條件為基礎(chǔ)的?！边@段話的意思令人費(fèi)解，沒有說明其作為“成立條件”而必須在申請成立前符合何種要求。從邏輯上說，一個(gè)組織只有在取得法人資格以后，才談得上獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，所以本項(xiàng)不應(yīng)指獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的資格。如果將其理解為具備承擔(dān)民事責(zé)任的基礎(chǔ)的話，那就是財(cái)產(chǎn)問題，即需要具有一定的財(cái)產(chǎn)?？墒秦?cái)產(chǎn)問題在前面的第5項(xiàng)條件中已經(jīng)涉及，這里沒有必要又專列一項(xiàng)并以更加籠統(tǒng)的語言加以重復(fù)。所以，這一項(xiàng)規(guī)定到底含義是什么以及如何適用，還是一個(gè)應(yīng)當(dāng)探討的問題。

總的來說，《條例》第10條關(guān)于社會(huì)團(tuán)體成立條件的規(guī)定內(nèi)容非常模糊，有的條件很難實(shí)際適用。從立法技術(shù)上看，即便不設(shè)本條規(guī)定，《條例》在規(guī)定社會(huì)團(tuán)體成立的程序時(shí)也必須將這些條件規(guī)定進(jìn)去。現(xiàn)在將成立條件與成立程序分開規(guī)定，出現(xiàn)了大量的重復(fù)，而那些沒有在成立程序中作要求的“成立條件”，則事實(shí)上形同虛設(shè)。

并且，如果把這一條理解為一個(gè)說明性的而無須實(shí)際適用的規(guī)定，它也沒有把社會(huì)團(tuán)體成立所應(yīng)當(dāng)具備的所有條件都概括進(jìn)去。比如，《條例》第13條第1、2項(xiàng)關(guān)于社會(huì)團(tuán)體宗旨與業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定

二、社團(tuán)成立的程序

（一）：向業(yè)務(wù)主管單位申請籌備根據(jù)《條例》第9條的規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體的成立首先需要向業(yè)務(wù)主管單位提出籌備申請并經(jīng)其審查同意。

所謂業(yè)務(wù)主管單位，根據(jù)《條例》第6條第2款規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位?！睒I(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體的籌備申請、變更登記、注銷登記前的審查，監(jiān)督、指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體依法并根據(jù)章程開展活動(dòng)、負(fù)責(zé)年度檢查的初審等行政管理事務(wù)。

業(yè)務(wù)主管單位的確定，主要根據(jù)活動(dòng)范圍以及業(yè)務(wù)范圍來確定。（1）《條例》在第7條規(guī)定了登記管理機(jī)關(guān)的管轄，實(shí)際上這種管轄也適用于業(yè)務(wù)主管單位，也就是，全國性的社團(tuán)，由中央級(jí)的業(yè)務(wù)主管單位主管，地方性的社團(tuán)，則由地方的業(yè)務(wù)主管單位管理。（2）根據(jù)業(yè)務(wù)范圍來確定。比如，司法行政機(jī)關(guān)主管法學(xué)社會(huì)團(tuán)體，建設(shè)部主管建設(shè)方面的社會(huì)團(tuán)體。民政部《關(guān)于＜社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例＞有關(guān)問題的通知》（1989年12月30日）中規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管部門主要是指各級(jí)政府的職能工作部門和黨的工作部門；有的社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管部門不便由政府工作部門或黨的工作部門承當(dāng)時(shí)，經(jīng)民政部門與有關(guān)業(yè)務(wù)部門協(xié)商同意后，也可依委托有能力進(jìn)行資格審查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的其他單位承擔(dān)這一職責(zé)。委托的情形，例如民政部、國家科委委托中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)管理全國性自然科學(xué)、技術(shù)科學(xué)和科普性社會(huì)團(tuán)體，民政部、國務(wù)院僑辦委托全國僑聯(lián)管理華僑類社會(huì)團(tuán)體。受到委托而作為業(yè)務(wù)主管單位的，范圍非常廣泛，有事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及企業(yè)。

由于業(yè)務(wù)主管單位的審查同意是成立社會(huì)團(tuán)體不可缺少的第一步，所以如果不能正確地找到業(yè)務(wù)主管單位，將無法合法地成立社會(huì)團(tuán)體。

那么會(huì)不會(huì)出現(xiàn)找不到的情況呢？這似乎奇怪，但卻不是不可能。在司法部副部長徐瑞新的一次重要講話中，他說：“這里我想特別對(duì)業(yè)務(wù)主管單位審查申請登記……（的）職責(zé)作說明?！瓕?duì)于已經(jīng)成立的社團(tuán)……，在經(jīng)過一段時(shí)間后，業(yè)務(wù)主管單位管理該社團(tuán)……的活動(dòng)超越本部門的職能范圍，或者因機(jī)構(gòu)改革，業(yè)務(wù)主管單位已經(jīng)不再具備原來的管理職能，或者該社團(tuán)……不接受業(yè)務(wù)業(yè)務(wù)主管單位的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理等，業(yè)務(wù)主管單位可以向登記管理機(jī)關(guān)提出不再作為該社團(tuán)……的業(yè)務(wù)主管單位。在規(guī)定的時(shí)間里，該社團(tuán)……如找不到業(yè)務(wù)主管單位，登記管理機(jī)關(guān)將按照條例的規(guī)定，以該社團(tuán)……不具備成立條件予以注銷?！?/p>

這段講話雖然說的是社團(tuán)的注銷問題，但是與社團(tuán)的成立問題也有關(guān)。那就是，如果由于某種原因使得各個(gè)政府機(jī)關(guān)在管理社會(huì)團(tuán)體的權(quán)限上出現(xiàn)空隙，以至于某個(gè)申請成立的社會(huì)團(tuán)體沒有對(duì)其申請的業(yè)務(wù)有主管權(quán)限的政府部門，是否就可以以此為理由而拒絕這類社會(huì)團(tuán)體的成立？筆者以為，結(jié)社自由是公民的基本憲法權(quán)利，其范圍只受法律的限制，而與行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部職權(quán)劃分無關(guān)。所以，如果出現(xiàn)了上述情況，如何為申請成立的社會(huì)團(tuán)體確定一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位是政府的職責(zé)，而不是讓申請人自己去“找”。所以，如果出現(xiàn)這種情況，一個(gè)試圖申請籌備的社會(huì)團(tuán)體因?yàn)闆]有相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位而無法提出申請，這本身就是行政機(jī)關(guān)拒絕履行法定職責(zé)的一種情形，申請人可以提起行政訴訟。

社會(huì)團(tuán)體的發(fā)起人，應(yīng)當(dāng)首先向業(yè)務(wù)主管單位提出籌備申請。關(guān)于向業(yè)務(wù)主管單位申請時(shí)應(yīng)當(dāng)提交什么文件，業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)當(dāng)在多長時(shí)間內(nèi)作出同意或者不同意的決定，《條例》沒有明確規(guī)定。這可能是因?yàn)榈怯浌芾頇C(jī)關(guān)仍然享有全面審查社會(huì)團(tuán)體的成立是否符合法律規(guī)定的權(quán)力，業(yè)務(wù)主管單位的審查對(duì)登記管理機(jī)關(guān)并沒有約束力，僅僅是一個(gè)初步審查而已，登記管理機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)所有已經(jīng)經(jīng)過審查的事項(xiàng)重新審查并獨(dú)立作出決定。所以，法律對(duì)于業(yè)務(wù)主管單位的審查問題沒有作出很明確的規(guī)定。從邏輯上說，似乎可以參照《條例》第11、12條規(guī)定的發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)的申請籌備時(shí)需要提交的文件，以及審查程序。

國務(wù)院的一些部委為了履行作為社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)，了一些行政規(guī)章。比如，對(duì)外經(jīng)濟(jì)-

貿(mào)易部的《對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易社會(huì)團(tuán)體管理辦法》（1991年2月26日），廣播電影電視部《廣播電影電視社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》（1992年3月24日），國內(nèi)貿(mào)易部的《流通行業(yè)全國性社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》（1995年1月3日），司法部的《專業(yè)法學(xué)社會(huì)團(tuán)體審批辦法》（1993年6月22日），等。

如果發(fā)起人認(rèn)為業(yè)務(wù)主管單位的不同意的決定違反了法律規(guī)定，可以根據(jù)《行政復(fù)議法》提起行政復(fù)議，也可以根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定向法院提起行政訴訟。

三、社團(tuán)成立的程序（二）：向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備登記管理機(jī)關(guān)的兩次審查是社會(huì)團(tuán)體成立所需要經(jīng)過的主要程序。

《條例》第9條規(guī)定，申請成立社會(huì)團(tuán)體，經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意后，發(fā)起人應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備。

所謂登記管理機(jī)關(guān)，根據(jù)《條例》第6條第1款規(guī)定：“國務(wù)院民政部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門是本級(jí)人民政府的社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)。”登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體的成立、變更、注銷的登記，年度檢查以及對(duì)社會(huì)團(tuán)體的違法行為進(jìn)行行政處罰等事務(wù)。

登記管理機(jī)關(guān)的確定問題，根據(jù)《條例》第7條規(guī)定，“全國性的社會(huì)團(tuán)體，由國務(wù)院的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理；地方性的社會(huì)團(tuán)體，由所在地人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理；跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體，由所跨行政區(qū)域的共同上一級(jí)人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理?！?/p>

（一）申請籌備時(shí)需要提交的文件社會(huì)團(tuán)體的發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備時(shí)，根據(jù)《條例》第11條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)提交下列文件：

1、籌備申請書。

根據(jù)民政部監(jiān)制的《籌備成立社會(huì)團(tuán)體申請表》，其內(nèi)容與章程的內(nèi)容有很大重合，主要有住所、活動(dòng)資金數(shù)額、活動(dòng)地域、經(jīng)費(fèi)來源、會(huì)員數(shù)量、宗旨、業(yè)務(wù)范圍、籌備發(fā)起人情況、擬任負(fù)責(zé)人情況。

申請書中有些要求的內(nèi)容也許會(huì)給人們帶來困擾。比如會(huì)員數(shù)量，由于社會(huì)團(tuán)體還沒有成立，這里的“會(huì)員數(shù)量”到底指的是什么數(shù)量，還值得探討。如果將這個(gè)數(shù)量理解為當(dāng)時(shí)已經(jīng)明確表示將加入社會(huì)團(tuán)體成為會(huì)員的人，則似乎過于苛刻，如果理解為社會(huì)團(tuán)體發(fā)起人所估計(jì)的將來可能招收的會(huì)員的數(shù)量，則任意性非常大，并且這對(duì)于僅僅在發(fā)起階段的社會(huì)團(tuán)體來說，這可能是很難準(zhǔn)確計(jì)算的。并且，《條例》并沒有要求提交關(guān)于會(huì)員人數(shù)的證明文件，所以，這個(gè)欄目的填寫可能有很大的隨意性。

2、業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件。

3、驗(yàn)資報(bào)告、場所使用權(quán)證明。

這一要求表明，《條例》的10條的5項(xiàng)規(guī)定的資金，必須在社會(huì)團(tuán)體申請籌備之前就已經(jīng)全部到位。驗(yàn)資報(bào)告應(yīng)當(dāng)由具有法定資格的驗(yàn)資機(jī)構(gòu)出具?！稐l例》的10條第3項(xiàng)規(guī)定的“固定的住所”，也必須在社會(huì)團(tuán)體申請籌備之前就已經(jīng)取得。申請時(shí)應(yīng)當(dāng)提供房屋的所有權(quán)證明或者房屋租賃合同等證明文件。

這一強(qiáng)制性的要求使得社會(huì)團(tuán)體在開始籌備之時(shí)就已經(jīng)“擁有”一定的財(cái)產(chǎn)，這對(duì)于保障與籌備中的社會(huì)團(tuán)體發(fā)生民事關(guān)系的債權(quán)人是有利的，但是我們還應(yīng)當(dāng)看到，這個(gè)時(shí)候僅僅處于社團(tuán)的籌備期，離社團(tuán)的真正成立還有相當(dāng)時(shí)間，這會(huì)造成在社會(huì)團(tuán)體正式開展業(yè)務(wù)之前資金將長期閑置，以及為了取得或者維持“固定的住所”而必須支出大量的費(fèi)用。如果以后沒有被登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，則因此造成的損失將會(huì)更大。

事實(shí)上，在申請籌備時(shí)就要求必須資金全部到位并且取得場所使用權(quán)，是沒有什么必要的。因?yàn)椋怯浌芾頇C(jī)關(guān)在審查籌備申請時(shí)，主要審查的是宗旨、業(yè)務(wù)范圍、發(fā)起人與擬任負(fù)責(zé)人的情況、章程草案等問題，籌備期間的社會(huì)團(tuán)體并不能開展任何業(yè)務(wù)活動(dòng)，所以要求社會(huì)團(tuán)體在申請籌備前就具備這樣的條件沒有實(shí)際意義。完全可以讓社會(huì)團(tuán)體在經(jīng)批準(zhǔn)籌備、并經(jīng)過籌備工作后，在申請正式登記成立時(shí)，再要求提供驗(yàn)資報(bào)告和場所使用權(quán)證明。

4、發(fā)起人和擬任負(fù)責(zé)人的基本情況、身份證明。

按照官方的解釋，所需提供的包括發(fā)起人和擬任負(fù)責(zé)人的工作簡歷、身份證明、獎(jiǎng)懲情況等內(nèi)容。簡歷材料需經(jīng)本人所在單位的人事部門出具審核意見并加蓋公章。這里說的“審核意見”是僅僅為對(duì)于發(fā)起人、擬任負(fù)責(zé)人的基本情況證明其真實(shí)性，還是說他們作為發(fā)起人、擬任負(fù)責(zé)人需要經(jīng)過所在單位的人事部門審核并且同意，從這段話本身來看不是很清楚。其含義到底如何？民政部《關(guān)于清理整頓社會(huì)團(tuán)體審定和換發(fā)證書工作的通知》（1998年11月3日）中規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)經(jīng)過所在單位的人事部門和業(yè)務(wù)主管單位審核后，再由社會(huì)團(tuán)體按其章程規(guī)定的民主程序選舉產(chǎn)生?！北M管這個(gè)規(guī)定是為了對(duì)已經(jīng)成立的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行清理整頓而的規(guī)定，但是它反映出了現(xiàn)行的社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)人選任程序，籌備成立中的社會(huì)團(tuán)體沒有理由采用不同的程序。所以，依次推斷，發(fā)起人和擬任負(fù)責(zé)人的基本情況不僅需要其所在單位進(jìn)行證明，更需要所在單位人事部門的同意。顯然這已經(jīng)超出了《條例》規(guī)定的范圍。

5、章程草案。

由于這時(shí)還沒有開會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)（由于尚未合法地開始籌備，這時(shí)也不允許擅自召開，否則就屬于《條例》第35條規(guī)定的“擅自開展社會(huì)團(tuán)體籌備活動(dòng)”），所以這里指的應(yīng)當(dāng)是發(fā)起人所草擬的章程草案。

《條例》第15條規(guī)定了章程應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容，這些內(nèi)容在章程草案中當(dāng)然應(yīng)當(dāng)具備，即，（1）名稱、住所；（2）宗旨、業(yè)務(wù)范圍和活動(dòng)地域；（3）會(huì)員資格及其權(quán)利、義務(wù)；（4）民主的組織管理制度，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生程序；（5）負(fù)責(zé)人的條件和產(chǎn)生、罷免的程序；（6）資產(chǎn)管理和使用的原則；（7）章程的修改程序；（8）終止程序和終止后資產(chǎn)的處理；（9）應(yīng)當(dāng)由章程規(guī)定的其他事項(xiàng)。

章程是社會(huì)團(tuán)體自治的憲法性文件，是由會(huì)員按照一定的程序共同決定的。按照各國法律上的慣例，包括我國公司法上的規(guī)定，章程固然由團(tuán)體成員共同決定，但是法律上會(huì)因?yàn)楣舱呱系目紤]而確定相當(dāng)多的強(qiáng)制性法律規(guī)范，章程中的規(guī)定不得與這些法律規(guī)定相抵觸。比如我國公司法關(guān)于公司組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各自的主要職權(quán)、工作程序等，都有強(qiáng)制性的規(guī)定?！稐l例》中無疑也有這樣的規(guī)定，比如第29條關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)問題的規(guī)定，但是顯然很不全面。

比如，關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的組織機(jī)構(gòu)，《條例》幾乎沒有作出規(guī)定，只是在第14條關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的籌備工作時(shí)，提到了會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)人和法定代表人，在第15條關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的章程中應(yīng)當(dāng)包括的事項(xiàng)中，規(guī)定應(yīng)當(dāng)包括“民主的管理制度，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生程序，負(fù)責(zé)人的條件和產(chǎn)生、罷免的程序”。依此，似乎應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，除了法律上要求必須設(shè)置會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、法定代表人外，是否還設(shè)置其他的機(jī)關(guān)，各種組織機(jī)構(gòu)的工作程序、職權(quán)等問題完全應(yīng)當(dāng)交由會(huì)員通過章程決定。不過，民政部的有關(guān)規(guī)定則沒有認(rèn)同這樣的推斷。

1998年11月3日，民政部的《關(guān)于清理整頓社會(huì)團(tuán)體審定和換發(fā)證書工作的通知》中，要求各級(jí)民政局對(duì)于社會(huì)團(tuán)體要參照民政部制定的《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》（以下簡稱《章程范本》）對(duì)社會(huì)團(tuán)體的章程嚴(yán)格審核。在《章程范本》開篇-

的“說明”中，民政部表示，該范本是依據(jù)國務(wù)院《條例》和“國家有關(guān)政策”制定：“該范本的目的旨在為社會(huì)團(tuán)體制訂章程時(shí)提供依據(jù)，規(guī)范社會(huì)團(tuán)體行為”：“社會(huì)團(tuán)體制訂章程，原則上應(yīng)包括此章程所涉及的內(nèi)容，并可根據(jù)實(shí)際情況作適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充。”可見，民政部的意思是要賦予這個(gè)范本以相當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性。不論這樣做是否有越權(quán)之嫌，這個(gè)范本顯然會(huì)因?yàn)槊裾块T的強(qiáng)制推行而對(duì)實(shí)際產(chǎn)生很大影響。這樣，如果章程草案中的規(guī)定有與《章程范本》中的主要規(guī)定相抵觸的情況的話，登記管理機(jī)關(guān)也許就會(huì)命令必須修改，否則就以此為理由而作出不批準(zhǔn)的決定。

《章程范本》規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)設(shè)有會(huì)員大會(huì)（或者會(huì)員代表大會(huì)）、理事會(huì)（在理事人數(shù)較多的時(shí)候還應(yīng)當(dāng)再設(shè)置常務(wù)理事會(huì)），以及各自的工作程序和職權(quán)；理事長（會(huì)長）、副理事長、秘書長的任職資格和職權(quán)；資產(chǎn)管理、使用的原則；章程修改的程序；終止程序以及終止后的財(cái)產(chǎn)處理等。

（二）登記管理機(jī)關(guān)對(duì)籌備申請的審查

《條例》第12條規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)在收到第11條規(guī)定的全部有效文件之日起60日內(nèi)，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)籌備的決定。不批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)向發(fā)起人說明理由。

需要注意，這里說的是在“全部有效文件”被收到后60日以內(nèi)，所以如果發(fā)起人提交的文件不全，或者有的必備文件不符合要求（例如籌備申請書填寫不完全），或者有的文件不是有效文件，比如業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件無效（例如，僅有單位領(lǐng)導(dǎo)簽字但是沒有加蓋公章，或者蓋的是主管單位的某個(gè)職能部門的章而非單位公章），則登記管理機(jī)關(guān)有權(quán)要求補(bǔ)齊有關(guān)文件，并且在補(bǔ)齊之后的60天內(nèi)作出決定。如果提交的文件不全，登記管理機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)有權(quán)直接決定不批準(zhǔn)。對(duì)此，《條例》第13條雖然沒有明確將其作為不批準(zhǔn)的理由之一，但是從第11條、第9條的規(guī)定顯然可以推知這個(gè)結(jié)論。

登記管理機(jī)關(guān)在審查批準(zhǔn)籌備過程中的審查，是設(shè)立程序中最關(guān)鍵的一步?！皩彶榉譃樾问綄彶楹蛯?shí)質(zhì)審查。形式審查的主要任務(wù)是從表面上查驗(yàn)社團(tuán)所提交的材料是否齊全，有無疏漏，以及材料內(nèi)容有無明顯錯(cuò)誤等。實(shí)質(zhì)審查是登記程序中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，它的主要任務(wù)是從宏觀上考察社團(tuán)是否符合社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的需要，是否在某一學(xué)科和領(lǐng)域內(nèi)具有權(quán)威性和廣泛的代表性，從而判斷該社團(tuán)是否有成立的必要。審查的具體內(nèi)容包括社團(tuán)的名稱是否同其業(yè)務(wù)范圍、成員分布、活動(dòng)地域相一致，社團(tuán)的日常辦事機(jī)構(gòu)場所是否落實(shí)，以及有無必要的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和正當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)來源等，在完成這一審查后，還要作進(jìn)一步的實(shí)際調(diào)查，以核實(shí)情況，驗(yàn)證社團(tuán)送提供的材料的真實(shí)性。”

《條例》第13條規(guī)定了登記管理機(jī)關(guān)決定不予批準(zhǔn)的幾個(gè)主要理由。

1、有根據(jù)證明申請籌備的社會(huì)團(tuán)體的宗旨、業(yè)務(wù)范圍不符合條例第4條規(guī)定。

《條例》第4條規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體必須遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，不得反對(duì)憲法確定的基本原則，不得危害國家的統(tǒng)一、安全和民族的團(tuán)結(jié)，不得損害國家利益、社會(huì)公共利益以及其他組織和公民的合法權(quán)益，不得違背社會(huì)道德風(fēng)尚。社會(huì)團(tuán)體不得從事營利性經(jīng)營活動(dòng)?！睆倪@一條本身來看，是要求已經(jīng)合法成立的社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合這些要求。但是第13條又確定，如果申請籌備的社會(huì)團(tuán)體如果將來會(huì)違反這些規(guī)定而進(jìn)行活動(dòng)，則不予批準(zhǔn)成立，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為這符合第4條規(guī)定的目的以及公共利益的維持。

分析這種不批準(zhǔn)籌備的理由，有下面幾點(diǎn)是需要特別予以研究的。

（1）“社會(huì)團(tuán)體必須遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策”。社會(huì)團(tuán)體如同所有的公民和組織一樣，其活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合憲法、法律、法規(guī)，這在法治社會(huì)中不言而喻的。不過，這里還規(guī)定社會(huì)團(tuán)體必須遵守“國家政策”，什么是社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)遵守的“國家政策”，目前學(xué)術(shù)界還缺乏研究。從實(shí)務(wù)上看，各個(gè)國家機(jī)關(guān)常常把自己向下級(jí)機(jī)關(guān)下發(fā)的各種文件稱為“政策”，這些“政策”并沒有制度化的公布方法，其中有的會(huì)因?yàn)楦鞣N偶然的原因而公布（主要是機(jī)關(guān)有選擇地進(jìn)行的匯編），也有的文件是不公布的。讓社會(huì)團(tuán)體遵守這些“政策”，包括不公布的“政策”，從法治原則看是有問題的。

（2）“憲法確定的基本原則”的含義。在憲法學(xué)中研究憲法的原則，有學(xué)理上的結(jié)論，比如有的教科書上將社會(huì)主義憲法的主要原則總結(jié)為權(quán)力屬于人民原則，保障公民權(quán)利原則，社會(huì)主義法制原則，民主集中制原則。不過，這里《條例》第4條所說的“原則”顯然指的是四項(xiàng)基本原則，即堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持馬列主義、思想、鄧小平理論，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路。

我國憲法保障言論自由，不以思想治罪，僅僅個(gè)人有反對(duì)四項(xiàng)基本原則的思想，仍然屬于個(gè)人自由的范圍。但是如果宣傳反對(duì)四項(xiàng)基本原則的思想，是否屬于違法，抑或僅僅屬于“政治錯(cuò)誤”，則有時(shí)難以判斷。但是無論是否構(gòu)成犯罪，我國的行政機(jī)關(guān)在審查有反對(duì)四項(xiàng)基本原則行為的社會(huì)團(tuán)體時(shí)，都是采取禁止的態(tài)度。國務(wù)院在1990年決定對(duì)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行清理整頓時(shí)，就決定對(duì)于“反對(duì)四項(xiàng)基本原則，長期宣揚(yáng)資產(chǎn)階級(jí)自由化”的社會(huì)團(tuán)體，要“堅(jiān)決取締”。國務(wù)院在1997年再次決定對(duì)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行清理整頓時(shí)，又表示對(duì)于“散布資產(chǎn)階級(jí)自由化觀點(diǎn)”的社會(huì)團(tuán)體要予以撤銷?？梢?，政府是禁止社會(huì)團(tuán)體宣傳反對(duì)四項(xiàng)基本原則的觀點(diǎn)的，這一點(diǎn)似乎可以作為對(duì)《條例》第4條所謂“不得反對(duì)憲法確定的基本原則”的解釋。

對(duì)《條例》第13條第1項(xiàng)的進(jìn)行解釋，對(duì)于申請籌備的反對(duì)憲法確定之基本原則的社會(huì)團(tuán)體決定不批準(zhǔn)的情況，在邏輯上似乎可以分為兩種情況。下面分別進(jìn)行討論。

第一，在申請社會(huì)團(tuán)體籌備時(shí)明確提出以違反四項(xiàng)基本原則的目的為宗旨，則當(dāng)然不予批準(zhǔn)。

第二，雖然申請籌備的社會(huì)團(tuán)體提出的宗旨和業(yè)務(wù)范圍符合本條的規(guī)定，但是“有根據(jù)證明”其宗旨、業(yè)務(wù)范圍違反四項(xiàng)基本原則的，對(duì)之也將不予批準(zhǔn)。比如，數(shù)人發(fā)起成立文物愛好者協(xié)會(huì)，但是已經(jīng)經(jīng)過公安機(jī)關(guān)偵查發(fā)現(xiàn)發(fā)起人密謀利用該會(huì)進(jìn)行反對(duì)共產(chǎn)黨的活動(dòng)，則將不予批準(zhǔn)。

但是，如果僅僅是發(fā)起人個(gè)人有反對(duì)四項(xiàng)基本原則的思想，或者過去曾經(jīng)進(jìn)行反對(duì)四項(xiàng)基本原則的行為或者正在進(jìn)行這樣的行為，但是沒有構(gòu)成犯罪或者尚未被追究，但是并沒有證據(jù)表明其申請成立這個(gè)社會(huì)團(tuán)體是從事反對(duì)四項(xiàng)基本原則的行為，則是否可以作為“有根據(jù)證明”該申請籌備的社會(huì)團(tuán)體的宗旨違反四項(xiàng)基本原則。對(duì)此，有關(guān)機(jī)關(guān)沒有作出過明確的解釋。但是，從政府的實(shí)踐上看，實(shí)際上是禁止這樣的團(tuán)體成立的。比如，上海市的官員稱，“1994年3月，由勞改、勞教釋放分子與”六四“動(dòng)亂精英保持密切聯(lián)系的一伙人要求成立上海人權(quán)協(xié)會(huì)，目的是宣傳西方的‘人權(quán)思想’，修改中國憲法等。我們堅(jiān)決不予批準(zhǔn)。”筆者認(rèn)為，顯然政府的推斷不是沒有理由，但是這種推斷在某種程度上來說只是一種猜測而已，因?yàn)檫@些人成立的社會(huì)團(tuán)體并不必然從事違法的活動(dòng)。如果因此就禁止其結(jié)社，等于未經(jīng)刑事審判便在相當(dāng)程度上剝奪了其結(jié)社權(quán)，有違憲法的精神。

（3）《條例》第4條規(guī)定的其他情形。

《條例》第4條第1款所涉及的其他情形，實(shí)際是憲法所規(guī)定的幾種公民義務(wù)（第52－54條）。人們行使結(jié)社權(quán)的時(shí)候，當(dāng)然遵守憲法所規(guī)定的這些義務(wù)?！稐l例》此處不過是又加以強(qiáng)調(diào)而已。

在這些情形下的也有與前面談到的“反對(duì)憲法確定的基本原則”基本相同的法律問題，對(duì)于這些問題這里就不多加討論了。

《條例》第4條第2款規(guī)定社會(huì)團(tuán)體不得從事營利性活動(dòng)，所以社會(huì)團(tuán)體的宗旨不得以營利為目的，其業(yè)務(wù)范圍不能是進(jìn)行營利性活動(dòng)。

2、在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒有必要成立的。

民政部在《關(guān)于＜社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例＞有關(guān)問題的通知》（1989年12月30日）中解釋，“相同”是指社團(tuán)的名稱、性質(zhì)、宗旨、任務(wù)等相同或基本相同，如“中國青年攝影家協(xié)會(huì)”與“中華青年攝影家協(xié)會(huì)”即屬于“相同”的社團(tuán)：“相似”是指社團(tuán)名稱雖有不同，人員構(gòu)成也有差別，但實(shí)際業(yè)務(wù)活動(dòng)屬于同一業(yè)務(wù)領(lǐng)域的，如“民間文學(xué)研究會(huì)”、“通俗文學(xué)研究會(huì)”和“大眾文學(xué)研究會(huì)”即屬于“相似”的社團(tuán)。

這種規(guī)定的目的在于，防止“社會(huì)團(tuán)體的成立過多過濫，無序發(fā)展，社團(tuán)之間業(yè)務(wù)交叉，重復(fù)發(fā)展會(huì)員，會(huì)員經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重。同時(shí)，在對(duì)外交往中，也易出現(xiàn)互相攀比、盲目競爭，產(chǎn)生不良的社會(huì)影響?！边@種審查體現(xiàn)了登記管理機(jī)關(guān)試圖將社會(huì)團(tuán)體納入到政府確定的社會(huì)政策的軌道上的態(tài)度，是一種非常積極地干預(yù)社會(huì)的態(tài)度。

在登記管理機(jī)關(guān)的實(shí)際審查過程中，走得要比本項(xiàng)規(guī)定要遠(yuǎn)得多。

在一本反映官方觀點(diǎn)的書籍里提到，“社團(tuán)的設(shè)立，要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的需要出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理設(shè)計(jì)，不能盲目設(shè)置?！币虼耍闪⑸鐣?huì)團(tuán)體不僅不得在同一行政區(qū)域內(nèi)設(shè)置相同或相似的社團(tuán)，而且應(yīng)當(dāng)有利于社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，同時(shí)，要適應(yīng)我國改革開放政策的需要，有利于促進(jìn)國家某項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步；組建社團(tuán)必須在本業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)有相當(dāng)?shù)拇硇?，即，在社?huì)需要或者事業(yè)發(fā)展方面確有需要，其負(fù)責(zé)人或者主要成員在本領(lǐng)域內(nèi)要有一定的權(quán)威性和代表性，比如學(xué)術(shù)性社團(tuán)要有學(xué)科帶頭人和權(quán)威的專家學(xué)者參加等。社團(tuán)組建只有在具備上述各項(xiàng)條件的情況下，才能夠批準(zhǔn)其成立。有關(guān)實(shí)踐，比如，民政部在《關(guān)于辦理社會(huì)團(tuán)體登記問題的復(fù)函》（1990年10月27日）中規(guī)定，成立聯(lián)誼性社會(huì)團(tuán)體必須堅(jiān)持有利于祖國統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)，有利于政治、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和科學(xué)、文化、教育事業(yè)的繁榮；一般不宜成立校友會(huì)、同鄉(xiāng)會(huì)等聯(lián)誼性社會(huì)團(tuán)體：“鑒于以某一姓氏或者以某一姓氏為主體組成的宗族性社會(huì)團(tuán)體和以某一地區(qū)為基礎(chǔ)組成的聯(lián)誼會(huì)等社團(tuán)組織副作用較大，不宜批準(zhǔn)成立?！泵裾吭凇蛾P(guān)于在社團(tuán)清理整頓工作中對(duì)校友會(huì)問題處理的通知》（1992年4月21日）中又強(qiáng)調(diào)各級(jí)各類學(xué)校一般不宜成立全國性校友會(huì)，本省院校在本省成立校友會(huì)要從嚴(yán)把握，到外省成立校友會(huì)則一般不予核準(zhǔn)。

3、發(fā)起人、擬任負(fù)責(zé)人正在或者曾經(jīng)受到剝奪政治權(quán)利的刑事處罰，或者不具備完全民事行為能力的。

這是《條例》對(duì)發(fā)起人和擬任負(fù)責(zé)人的資格的要求。

所謂不具備完全民事行為能力的人，根據(jù)民法通則第12、13條的規(guī)定，指未成年人或者精神病人。由于結(jié)社行為是以發(fā)起人之間的合同作為基礎(chǔ)，而社團(tuán)的負(fù)責(zé)人要代表或者社團(tuán)從事民事法律行為，這些行為都要求行為人有完全民事行為能力，并且他們要進(jìn)行大量的公法上的行為，所以禁止未成年人、精神病人擔(dān)任社團(tuán)的發(fā)起人、負(fù)責(zé)人符合民法通則的規(guī)定。

所謂受到剝奪政治權(quán)利的刑事處罰，指根據(jù)刑法第54－58條規(guī)定所進(jìn)行刑事處罰，根據(jù)刑法第54條的規(guī)定，剝奪政治權(quán)利包括剝奪結(jié)社的權(quán)利。所以，正在受到被剝奪政治權(quán)利刑罰的人不可以擔(dān)任社團(tuán)發(fā)起人、負(fù)責(zé)人是刑法規(guī)定的應(yīng)有之義。但是，按照《條例》第13條第3項(xiàng)的規(guī)定，如果一個(gè)人曾經(jīng)受到被剝奪政治權(quán)利的刑事處罰，則永遠(yuǎn)不可以再擔(dān)任社團(tuán)的發(fā)起人或者負(fù)責(zé)人。這一規(guī)定，超出了刑法規(guī)定的范圍，等于延長和擴(kuò)大了刑法上剝奪政治權(quán)利刑罰的時(shí)間和范圍，實(shí)質(zhì)上修改了刑法上的規(guī)定。根據(jù)憲法第62條第3項(xiàng)、第67條第3項(xiàng)的規(guī)定，只有全國人大以及全國人大常委會(huì)才有權(quán)修改刑法。《條例》作為國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，這樣規(guī)定很難說是一個(gè)恰當(dāng)?shù)摹⒑虾跣谭ê蛻椃ǖ囊?guī)定，不符合罪刑法定主義的基本法律準(zhǔn)則。

《條例》對(duì)社團(tuán)負(fù)責(zé)人的要求不不止于此。

第14條第2款規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體的法定代表人，不得同時(shí)擔(dān)任其他社會(huì)團(tuán)體的法定代表人。因此，如果在申請時(shí)所提出的擬任法定代表人的人如果已經(jīng)是其他社會(huì)團(tuán)體的法定代表人，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為申請不符合要求。另外，根據(jù)國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的在職縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，原則上不得兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這也是對(duì)社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)人資格的限制。

此外，民政部門在行政管理活動(dòng)中，實(shí)際上還提出了對(duì)于社團(tuán)負(fù)責(zé)人政治立場的要求。比如，在民政部社團(tuán)管理司于1991年3月召開的九省區(qū)社團(tuán)工作會(huì)議上，該司司長提出了社團(tuán)登記管理工作應(yīng)當(dāng)注意掌握的原則，第一條就是，要注意所有社會(huì)團(tuán)體的主要負(fù)責(zé)人在政治上是否堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，這是保證社團(tuán)的政治方向不發(fā)生偏差的最根本的問題。民政部門以后又在不同的情況下多次強(qiáng)調(diào)社團(tuán)的主要負(fù)責(zé)人必須在政治上堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。盡管《條例》第13條第3項(xiàng)沒有將發(fā)起人、擬任負(fù)責(zé)人在政治上不符合政府期望作為不批準(zhǔn)的理由，但是從民政部門的觀點(diǎn)看，批準(zhǔn)是不可能的。當(dāng)然，如前所述，這種情況有時(shí)可能被作為《條例》第13條第1項(xiàng)的情形，并被作為不予批準(zhǔn)的理由。

4、在申請時(shí)弄虛作假的。

由于申請社團(tuán)登記，要提交法律規(guī)定的各種文件，所以這一規(guī)定似乎應(yīng)當(dāng)確切地說是在申請文書中弄虛作假。比如提交的驗(yàn)資報(bào)告、場所使用權(quán)證明是偽造的。

5、有法律、行政法規(guī)禁止的其他情形。

如果法律和其他行政法規(guī)規(guī)定了禁止社會(huì)團(tuán)體成立的其他情形，則對(duì)具有該種情形的申請成立的社會(huì)團(tuán)體當(dāng)然不予批準(zhǔn)。由于此處限定為“法律、行政法規(guī)”，所以除了《條例》的上述規(guī)定外，只有全國人大及其常委會(huì)所制定的法律以及國務(wù)院制定的行政法規(guī)，才可以規(guī)定禁止社團(tuán)成立的理由。國務(wù)院的部委以及地方人大或者政府，都無權(quán)通過行政規(guī)章、地方性法規(guī)等形式禁止社會(huì)團(tuán)體成立的事由。這一規(guī)定是1998年《條例》中的新規(guī)定，它對(duì)于限制行政權(quán)力，防止各級(jí)機(jī)關(guān)任意決定限制結(jié)社自由有著重大的意義。

由于1989年的條例中沒有相當(dāng)于《條例》第13條第5項(xiàng)的內(nèi)容，并且1989年《條例》的第31條授權(quán)民政部負(fù)責(zé)解釋該條例，所以民政部以前的限制社會(huì)團(tuán)體成立的規(guī)定原則上應(yīng)當(dāng)有效。但是在1998年《條例》施行以后，很多規(guī)定的法律效力就要面臨質(zhì)疑。不過，這一問題似乎還完全沒有被民政部或者其他部委所注意。

《條例》第12條規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到全部有效申請文件后60日內(nèi)作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)籌備的決定；不批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)向發(fā)起人說明理由。根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，對(duì)于登記管理機(jī)關(guān)的不批準(zhǔn)決定不服的，可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

四、社會(huì)團(tuán)體成立的程序（三）：完成籌備工作，并向登記管理機(jī)關(guān)申請成立登記

根據(jù)《條例》14條的規(guī)定，籌備成立的社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)在登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)籌備之日起6個(gè)月內(nèi)，召開會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)，通過章程，產(chǎn)生執(zhí)行機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)人和法定代表人?；I備期間不得進(jìn)行籌備以外的活動(dòng)。關(guān)于會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)的議事規(guī)則，法律沒有規(guī)定，根據(jù)前述的《章程范本》，似乎必須依照它來進(jìn)行。會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)需要進(jìn)行的工作，最重要的是通過章程，并選舉產(chǎn)生執(zhí)行機(jī)構(gòu)（理事會(huì)）。由于《章程范本》規(guī)定理事長、副理事長、秘書長是由理事會(huì)或者常務(wù)理事會(huì)選舉產(chǎn)生，所以《條例》第14條所說的籌備工作不僅僅包括召開會(huì)員大會(huì)和會(huì)員代表大會(huì)，還包括由選舉產(chǎn)生的理事會(huì)召開會(huì)議，選舉產(chǎn)生理事長、副理事長、秘書長。

如果這是通過的正式章程與申請籌備登記時(shí)的章程草案的內(nèi)容不同，以及正式產(chǎn)生的社團(tuán)負(fù)責(zé)人與籌備申請時(shí)的擬任負(fù)責(zé)人不一致，并不影響籌備工作的合法性。

根據(jù)《條例》第14條，社會(huì)團(tuán)體籌備工作完畢后，應(yīng)當(dāng)在上述的6個(gè)月內(nèi)向登記管理機(jī)關(guān)申請成立登記。根據(jù)《條例》第16條，提交的申請文件是登記申請書及“有關(guān)文件”。對(duì)于“有關(guān)文件”，官方的解釋是，包括會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)通過的章程，業(yè)務(wù)主管單位同意登記的文件；理事會(huì)和常務(wù)理事會(huì)的組成名單；登記管理機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)提交的其他文件。對(duì)于這個(gè)解釋，有兩個(gè)問題需要討論。所謂“業(yè)務(wù)主管單位同意登記的文件”，是否指籌備工作完畢后還需要經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位審查，經(jīng)其同意方可相登記管理機(jī)關(guān)申請登記？抑或僅僅是指業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)籌備的文件？如果是后種意思，則似乎沒有必要，因?yàn)榈怯浌芾頇C(jī)關(guān)已經(jīng)有了這份文件。并且分析《條例》的用語及該解釋的前后文，顯然不是這個(gè)意思。所以，該解釋顯然是第一種意思，即籌備工作完畢后還需要經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位的審查，經(jīng)其同意登記后，才可以向登記管理機(jī)關(guān)申請登記。這個(gè)解釋顯然不符合《條例》的規(guī)定。第二個(gè)問題是，所謂“登記管理機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交的文件”，在解釋上不能無限擴(kuò)大，應(yīng)當(dāng)解釋為籌備工作的有關(guān)文件，比如會(huì)員大會(huì)的決議，理事會(huì)的決議等。

在收到這些文件后，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何審查，《條例》中并沒有明確規(guī)定。但是，從第16條所使用的文字：“對(duì)沒有本條例第十三條所列情形，且籌備工作符合要求、章程內(nèi)容完備的社會(huì)團(tuán)體，準(zhǔn)予登記……”?？梢钥闯?，批準(zhǔn)正式進(jìn)行社會(huì)團(tuán)體成立登記的條件有三個(gè)：沒有《條例》第13條所列情形；籌備工作符合要求；章程內(nèi)容完備。

1、登記管理機(jī)關(guān)需要審查是否有《條例》第13條規(guī)定的情形。顯然登記管理機(jī)關(guān)仍然具有與審查籌備申請時(shí)相同的實(shí)質(zhì)審查的權(quán)力。對(duì)于已經(jīng)審查過的項(xiàng)目，如果登記管理機(jī)關(guān)認(rèn)為必要，顯然可以再次進(jìn)行審查。當(dāng)然，這是審查的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是籌備工作帶來的新問題。比如，正式選舉產(chǎn)生的社團(tuán)負(fù)責(zé)人是否符合法律要求，章程與原章程草案的不同之處等。

2、登記管理機(jī)關(guān)需要審查籌備工作是否“符合要求”。但法律上其實(shí)對(duì)于籌備工作并沒有進(jìn)行更多地規(guī)定，所以按照什么標(biāo)準(zhǔn)來審查不是很清楚。這里似乎指的是召開的會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)等程序合法，選舉結(jié)果合法。當(dāng)然，由于法律上缺乏相應(yīng)規(guī)定，所以實(shí)踐中還是有賴于登記管理機(jī)關(guān)的自由裁量。

3、登記管理機(jī)關(guān)需要審查章程是否“內(nèi)容完備”。關(guān)于章程的內(nèi)容問題，前文已經(jīng)有所討論。僅僅包括了《條例》第15條所規(guī)定的各個(gè)事項(xiàng)，可能還難以被認(rèn)為已經(jīng)“完備”，可能還必須符合民政部制作的《章程范本》的要求，才能夠被認(rèn)為“內(nèi)容完備”。

登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受到各種申請文件后的30日內(nèi)完成審查工作，作出準(zhǔn)予或者不準(zhǔn)登記的決定。對(duì)于符合《條例》要求的社會(huì)團(tuán)體，準(zhǔn)予登記，發(fā)給《社會(huì)團(tuán)體法人登記證書》。從登記之日起，社會(huì)團(tuán)體取得法人資格（民法通則第50條第2款后段的規(guī)定）。登記管理機(jī)關(guān)決定不予登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)將不予登記的決定通知申請人。

如果不符登記管理機(jī)關(guān)的不予登記的決定，可以提起行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

五、簡要的評(píng)論

社會(huì)團(tuán)體的成立，是公民或者組織行使結(jié)社自由的第一步?！稐l例》所確立的社會(huì)團(tuán)體成立制度，與20年前高度集權(quán)體制下的狀況相比，無疑有了重大的進(jìn)步。但是，這個(gè)制度也有一些明顯的缺點(diǎn)。

1、內(nèi)容龐雜，了解困難，透明度低。有關(guān)法律制度，《條例》中規(guī)定得很簡略，主要組成部分是民政部以及其他部委的規(guī)定。這些規(guī)定只有極少數(shù)屬于憲法規(guī)定的“行政規(guī)章”，即符合相當(dāng)嚴(yán)格的形式上的要求，向社會(huì)公開公布并且從之日起生效，而大多數(shù)都是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的文件，是上級(jí)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的工作指示，但是卻大量地涉及了行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。這些規(guī)定并沒有制度化的公布渠道，在下發(fā)生效后的不定時(shí)間以后，才可能因?yàn)槟撤N原因而公開。這種公開帶有相當(dāng)?shù)娜我庑?，并且總有一些?guī)定沒有公開。但是，眾所周知，正是這些行政規(guī)定是行政機(jī)關(guān)工作的最直接的根據(jù)。從法治的原則出發(fā)，這種現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁纳啤?/p>

2、程序復(fù)雜。到正式成立社會(huì)團(tuán)體，需要經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位、登記管理機(jī)關(guān)的三次審查，并且每次審查都是實(shí)質(zhì)性審查。當(dāng)然，《條例》規(guī)定了登記管理機(jī)關(guān)審查籌備申請以及登記申請的最長期限，這對(duì)于縮短成立時(shí)間是有利的。

關(guān)于社會(huì)團(tuán)體成立的程序，籌備程序的設(shè)置是一個(gè)值得研究的問題。根據(jù)1989年《條例》，申請成立社會(huì)團(tuán)體時(shí)，在獲得業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)后，即可開始進(jìn)行各種籌備活動(dòng)，完畢后，向登記管理機(jī)關(guān)申請成立登記，而1998年《條例》則要求在業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)后，尚不可開始籌備活動(dòng)，須向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備，經(jīng)過批準(zhǔn)才能夠開始各種籌備活動(dòng)，完畢后再申請成立登記，經(jīng)核準(zhǔn)登記才是合法成立。筆者以為，籌備程序的設(shè)置毫無必要，徒增程序的繁瑣。從與業(yè)務(wù)主管單位的審查的關(guān)系看，由于此時(shí)申請中的社會(huì)團(tuán)體尚未開始籌備事務(wù)，所以兩個(gè)機(jī)關(guān)的審查范圍完全重合。從登記管理機(jī)關(guān)對(duì)籌備申請的審查與對(duì)成立登記的審查的關(guān)系看，對(duì)資金、場所、是否已有相同和相似團(tuán)體存在等項(xiàng)目的審查互相重合；申請籌備時(shí)的擬任負(fù)責(zé)人如果在籌備中又當(dāng)選，則兩個(gè)審查又是完全重合；而如果擬任負(fù)責(zé)人落選，則實(shí)際上籌備中對(duì)原擬任負(fù)責(zé)人的審查失去意義，因?yàn)榧幢銓彶槭д`也沒有關(guān)系，他（們）的落選使得本不符合條件的擬任負(fù)責(zé)人失去違法擔(dān)任職務(wù)的可能性，也就是說，只有對(duì)由籌備中的社會(huì)團(tuán)體確定的擬任負(fù)責(zé)人的審查才真正有意義；對(duì)章程草案的審查上，根據(jù)相同的理由，申請籌備時(shí)的審查沒有意義；而成立登記還需要對(duì)前者不可能審查的關(guān)于籌備工作的合法性問題進(jìn)行審查。所以，總的來說，登記管理機(jī)關(guān)對(duì)籌備申請的審查沒有任何實(shí)質(zhì)性的意義。如果說有什么影響的話，就是讓社會(huì)團(tuán)體的成立需時(shí)更長，社團(tuán)的活動(dòng)資金積壓和場所閑置的時(shí)間更長。

3、對(duì)于社會(huì)團(tuán)體成立的限制較多。不僅僅有《條例》中就會(huì)員人數(shù)、財(cái)產(chǎn)數(shù)額、發(fā)起人和擬任負(fù)責(zé)人資格等方面的限制，更有登記管理機(jī)關(guān)在行政管理中進(jìn)行的更多的限制。

法律上的各種限制，首先是為保持社會(huì)穩(wěn)定。保持社會(huì)穩(wěn)定被政府作為最基礎(chǔ)性的工作，因此在法律上和實(shí)踐上，對(duì)于社會(huì)團(tuán)體的宗旨、負(fù)-

責(zé)人的身份等方面有很多基于政治考慮的限制。在中國目前的社會(huì)條件下，保持社會(huì)穩(wěn)定的確是政府面臨的艱巨而又極為必要的工作。但是如何在保持社會(huì)穩(wěn)定與保障人民的結(jié)社自由之間保持較為合理的平衡，恐怕還是一個(gè)值得深入探討的問題。

政府盡管不否認(rèn)社會(huì)團(tuán)體是人民的實(shí)現(xiàn)結(jié)社自由的途徑，但另一方面又將社會(huì)團(tuán)體作為實(shí)現(xiàn)政府各項(xiàng)目標(biāo)的手段。所以對(duì)于社會(huì)團(tuán)體設(shè)置的合理性、必要性要進(jìn)行審查，不允許同一行政區(qū)內(nèi)出現(xiàn)業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的兩個(gè)社會(huì)團(tuán)體。這里暫且不討論是否只有政府才有能力為社會(huì)指明唯一正確的道路，而禁絕民間自己探索的空間，即便就政府所追求的目標(biāo)而言，這種做法恐怕很難達(dá)到其希望的效果。社會(huì)團(tuán)體之間的關(guān)系一定程度上也可以類似于市場，互相之間可以有競爭，有優(yōu)勝劣汰的規(guī)律，從而促使每個(gè)社會(huì)團(tuán)體盡量保持較高的效率。所以，除了例如行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等有行業(yè)自律等特殊職能的團(tuán)體外，社會(huì)團(tuán)體成立應(yīng)當(dāng)是自由的。相反，如果用行政的方法使得每一個(gè)社會(huì)團(tuán)體都在本行政區(qū)內(nèi)都居于“壟斷”的地位，并不利于社會(huì)團(tuán)體更好地發(fā)揮其作用。

另外，法律上有的限制沒有什么必要。筆者這里特別討論一下1998年的新《條例》對(duì)1989年的《條例》所做的一個(gè)重大修改。根據(jù)1989年《條例》第14條的規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體可以具備法人資格，也可以不具備法人資格。而1998年《條例》第3條第2款、第17條要求社會(huì)團(tuán)體必須采取法人形式，并且為此對(duì)于社團(tuán)成立的條件作了嚴(yán)格得多的規(guī)定。由于《條例》第35條的規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)而成立社會(huì)團(tuán)體或者以社會(huì)團(tuán)體的名義活動(dòng)的，都屬于違法行為，要被取締。這樣，如果有的人愿意結(jié)成沒有法人資格的社會(huì)團(tuán)體（因?yàn)檫@種社團(tuán)的條件會(huì)比較低，活動(dòng)也比較靈活），這種愿望在現(xiàn)行法之下無法實(shí)現(xiàn)?！稐l例》規(guī)定的社團(tuán)成立條件比較高，比如有人想成立一個(gè)一、二十個(gè)人的小型團(tuán)體，并且只是在必要的時(shí)候開展一次活動(dòng)，平時(shí)不必有固定的地點(diǎn)，也不必聘請專門人員，在資金上希望比較靈活，有活動(dòng)的時(shí)候想辦法籌集，沒有活動(dòng)的時(shí)候并不保持常備資金?，F(xiàn)在這些社團(tuán)就難以成立了。有法人資格的社會(huì)團(tuán)體與沒有法人資格的社會(huì)團(tuán)體從實(shí)踐上看各有利弊，各有存在的價(jià)值，分別適用于不同規(guī)模和性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體。因此，這種變化使得人們的結(jié)社自由受到了更多地限制。

4、從立法技術(shù)上看，《條例》中的很多規(guī)定過于模糊，這一方面造成其含義不易理解，另一方面在很多情況下使得行政機(jī)關(guān)取得了特別大的自由裁量權(quán)。

5、行政管理的隨意性大。我國政府實(shí)際允許民間結(jié)社的時(shí)間不長，政府也缺乏管理上的經(jīng)驗(yàn)，所以政府在管理中依法進(jìn)行有益的探索是值得鼓勵(lì)的事情，但是如果政府因此就隨意突破法律規(guī)定的職權(quán)范圍，法制就會(huì)遭到損害。目前，有關(guān)行政機(jī)關(guān)所作出的各種規(guī)定隨意性很大，超越職權(quán)的現(xiàn)象并不少見，有時(shí)甚至相當(dāng)嚴(yán)重。比如，浙江省民政廳強(qiáng)制性要求有法人資格的社會(huì)團(tuán)體繳納該廳核定的“民事責(zé)任保證金”。所以，應(yīng)當(dāng)對(duì)于行政機(jī)關(guān)依法行政問題給予足夠的重視。

本文所涉及的領(lǐng)域，在法學(xué)界很少為人所關(guān)注。但它也許可以從一個(gè)角度，清晰地告訴我們中國已經(jīng)發(fā)生的進(jìn)步，以及還要走的漫漫長路。