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關(guān)鍵詞:城市水務(wù)；水資源；法規(guī)體系

內(nèi)容提要:建立健全城市水務(wù)法規(guī)體系，是規(guī)范城市水務(wù)市場(chǎng)秩序，提高水務(wù)運(yùn)營(yíng)效率，增進(jìn)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)水務(wù)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要手段。城市水務(wù)法規(guī)體系是一國(guó)水法體系中的分支體系，在城市轄區(qū)內(nèi)幾乎與水資源有關(guān)的法律法規(guī)都可歸屬于城市水務(wù)法規(guī)體系的范疇。我國(guó)城市水務(wù)法規(guī)體系，是由關(guān)于城市轄區(qū)內(nèi)防洪、水治理、水環(huán)境保護(hù)、水源保護(hù)、取水、供水、排水、污水處理及回用、水務(wù)投融資、監(jiān)管體制等的法律規(guī)范組成的系統(tǒng)。我國(guó)城市水務(wù)法規(guī)體系中雖然已經(jīng)制定了一定數(shù)量的法律法規(guī)，這個(gè)體系還很不完善，許多立、改、廢工作亟待進(jìn)行，

一、引言

所謂水務(wù)，即有關(guān)水資源的事務(wù)，一般認(rèn)為包括水資源的開(kāi)發(fā)、利用、管理、節(jié)約、配置和保護(hù)六個(gè)方面。[1]城市水務(wù)，是指城市轄區(qū)內(nèi)防洪、水系治理、水資源、水源保護(hù)、取水、供水、排水、污水處理及回用等所有的有關(guān)涉水事務(wù)的統(tǒng)稱(chēng)。[2]城市水務(wù)屬于典型的社會(huì)公用事業(yè)，相對(duì)于其他公用事業(yè)，其又有以下特性：（1）自然壟斷性（naturalmonopoly）。由于水資源的稀缺和水務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的原因，在同一個(gè)城市中不能設(shè)立多個(gè)不同產(chǎn)權(quán)主體的自來(lái)水廠(chǎng)和建設(shè)不同產(chǎn)權(quán)主體的多套供水管網(wǎng)。供水企業(yè)在一個(gè)城市中的水資源壟斷和市場(chǎng)壟斷是必然的。[3]（2）外部性（externality）。取水源頭所需建造的設(shè)施，如水庫(kù)、攔河堰、深井以致河流流域及水資源保護(hù)區(qū)環(huán)境的保護(hù)，具有強(qiáng)烈的外部性。（3）不可替代性（lackofsubstitute）。城市水務(wù)業(yè)所需的“原料”（水資源）無(wú)法進(jìn)口及替代。（4）資本密集性。城市水務(wù)的固定資產(chǎn)龐大、設(shè)備昂貴、使用年限長(zhǎng)，該產(chǎn)業(yè)的沉淀成本風(fēng)險(xiǎn)也極高。[4]此外，國(guó)內(nèi)外學(xué)者還從不同方面討論城市水務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性，如國(guó)外有學(xué)者從水源取得到進(jìn)入市場(chǎng)各階段對(duì)城市水務(wù)的不同屬性作了分析，認(rèn)為自來(lái)水上游端的取水來(lái)源如河流、湖泊、地下水等，是屬于共享物品的范圍；水源保護(hù)與污染的防治，屬于公共物品的范圍；水源經(jīng)消毒處理進(jìn)入管線(xiàn)之后，則為付費(fèi)物品；進(jìn)入到用戶(hù)家庭或商店包裝之后所販賣(mài)的自來(lái)水，則系私有物品的范疇。[5]

城市水務(wù)業(yè)是真正的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。據(jù)推算，城市化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，城市人口將增長(zhǎng)1000萬(wàn)人，由此將新增大量的水務(wù)設(shè)施需求。按照國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)，我國(guó)到2010年城市化率將由目前的30％提高到45％。據(jù)此，我國(guó)水務(wù)市場(chǎng)從中長(zhǎng)期來(lái)看，年增長(zhǎng)率將維持在15％左右，投資回報(bào)率高于其他行業(yè)平均水平。[6]可以說(shuō)，我國(guó)城市水務(wù)市場(chǎng)極具發(fā)展?jié)摿Α?/p>

“十一五”期間，我國(guó)計(jì)劃在供水、污水處理、中水回用和排水、水污染防治等方面的總投資將超過(guò)一萬(wàn)億元。其中，我國(guó)城鎮(zhèn)的污水處理以及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃新增加的投資額就有3300多億元人民幣；此外，在城市的建設(shè)和老城區(qū)的改造中，大批陳舊管網(wǎng)的更新和污水管網(wǎng)雨污分流的改造需要500億元以上的投資；而僅南水北調(diào)工程中線(xiàn)、東線(xiàn)就需要3200億元的投資。[7]水務(wù)建設(shè)需要的巨額資金，僅靠政府投入難以為繼。發(fā)展水務(wù)市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)化的方式進(jìn)行城市水務(wù)工程的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)是城市發(fā)展的必由之路。中國(guó)加入WTO也要求轉(zhuǎn)變水務(wù)管理的政府職能，加快開(kāi)放水務(wù)市場(chǎng)。這就是城市水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化改革的宏觀背景。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市水務(wù)的取水、供水、排水及污水處理等業(yè)務(wù)已經(jīng)被充分整合，現(xiàn)代水務(wù)企業(yè)已經(jīng)滲透到水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)。城市水務(wù)實(shí)行水的蓄、引、供、用、排、防等統(tǒng)一管理，并納入法制化軌道，是城市水務(wù)現(xiàn)代化的基本要求。

二、城市水務(wù)法規(guī)體系的組成及其與水法體系的關(guān)系

法律體系是指由一國(guó)現(xiàn)行的全部法律規(guī)范按照不同的法律部門(mén)分類(lèi)組合而形成的一個(gè)呈體系化的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。[8]法律體系通常是由若干部門(mén)法律體系所共同組成，這是第一層。部門(mén)法律體系是指各具體的法律部門(mén)在其各自范圍內(nèi)的由一系列法律、法規(guī)、規(guī)章等所構(gòu)成的法律系統(tǒng)，它是法律體系的組成部分或稱(chēng)子系統(tǒng)，這是第二層。水法體系則在部門(mén)法律體系之下，處在整個(gè)法律體系中的第三層，是屬某一部門(mén)法律體系中的分支體系即支系統(tǒng)。[9]水法體系，又稱(chēng)水資源法規(guī)體系、水法律體系或水法規(guī)體系，是指由許多有關(guān)水的法律法規(guī)所組成的體系。如法國(guó)的水法體系由近50種法典、法律、條例、政令組成。

國(guó)際社會(huì)對(duì)水法體系的建立非常重視。1975年在西班牙巴倫西亞召開(kāi)了“世界水法體系國(guó)際會(huì)議”，目的是用統(tǒng)一的形式記述各國(guó)作為水資源管理手段而制定的各種水法體系，探討水法的功能并按現(xiàn)代狀況研究建立合理的水法體系。1976年在委內(nèi)瑞拉首都加拉加斯由國(guó)際水法協(xié)會(huì)召開(kāi)了“關(guān)于水法和水行政第二次國(guó)際會(huì)議”，對(duì)水法體系的問(wèn)題進(jìn)行了討論。1977年在阿根廷的馬德普拉塔召開(kāi)了第三次關(guān)于水法體系的研究討論會(huì)。

從世界范圍看，水法體系可以分為如下三類(lèi)：一是習(xí)慣法水法體系，它起源于宗教，主張水由一個(gè)共同體管理，遵守水法的公共性和嚴(yán)格的分配原則；二是傳統(tǒng)法水法體系，它以近代私有制為基礎(chǔ)，主張?jiān)趪?guó)家的監(jiān)督下，水資源為私人專(zhuān)用；三是現(xiàn)代水法體系，主張?jiān)趪?guó)家控制下的水資源管理，實(shí)施以公共利益原則和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則相結(jié)合的水資源政策。

從內(nèi)容看，現(xiàn)代水法體系的組成如下：[10]第一，綜合性的水法，一般冠之為“水法”、“水資源法”、“水資源管理法”等名稱(chēng)。如我國(guó)的《水法》（2002年修訂）、英國(guó)的《水資源法》（1963年），而美國(guó)的《水資源規(guī)劃法》（1965年）、《法國(guó)水法》（1964年）等也是綜合性較強(qiáng)的法律，大都包括水利、保護(hù)水資源、水權(quán)、水害等內(nèi)容。第二，水資源利用法，如供水法、工業(yè)用水法、農(nóng)業(yè)用水法、城市用水法、開(kāi)采地下水法等。如美國(guó)的《供水法》（1938年）。第三，水資源保護(hù)法，如水土保持法、風(fēng)景河流法、水生生物保護(hù)法等。如美國(guó)的《水土保持和利用法》（1939年）等。第四，水污染防治法，如我國(guó)的《水污染防治法》（2008年修訂）、美國(guó)的《水污染防治法》（1972年）、英國(guó)的《河流防污法》（1876年）和《河流潔凈法》（1960年）等。第五，水能法，如水電站法等。第六，水利法，或水利工程法、水庫(kù)法、水利設(shè)施法等。如美國(guó)的《科羅拉多河蓄水工程法》（1956年）、《聯(lián)邦水利工程游覽法》（1965年）等。第七，水運(yùn)法，如航道法、航運(yùn)法、船舶航行法、河道法等。第八，水害防治法，如我國(guó)的《防洪法》（1997年）等。第九，特殊水體法（即有關(guān)河流或某個(gè)特定河流、湖泊或某個(gè)特定湖泊、流域或某個(gè)特定流域的法律，地下水法、飲用水源法），如英國(guó)的《河流法》等。第十，其他與水開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)有關(guān)的法律，包括在工業(yè)法、農(nóng)業(yè)法、礦產(chǎn)法、城市法、鄉(xiāng)村法等法律中包含的許多有關(guān)水資源利用和保護(hù)的內(nèi)容，如美國(guó)的《國(guó)家工業(yè)恢復(fù)法》（1933年）就包含許多有關(guān)水資源利用和保護(hù)的內(nèi)容。

城市水務(wù)法規(guī)體系是一國(guó)水法體系中的分支體系，它與水法體系的關(guān)系是部分與整體的關(guān)系，在城市轄區(qū)內(nèi)幾乎與水資源有關(guān)的法律法規(guī)都可歸屬于城市水務(wù)法規(guī)體系的范疇。城市水務(wù)法規(guī)體系是由以下關(guān)于城市水務(wù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、國(guó)家政令或習(xí)慣法、判例等組成的：一是有關(guān)城市轄區(qū)內(nèi)防洪、水系治理、水環(huán)境保護(hù)等方面內(nèi)容的規(guī)定；二是有關(guān)水權(quán)分配、取水、供水等內(nèi)容的規(guī)定；三是有關(guān)水源保護(hù)、水質(zhì)、飲用水安全等內(nèi)容的規(guī)定；四是有關(guān)城市水務(wù)監(jiān)管體制方面內(nèi)容的規(guī)定；五是有關(guān)城市水務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、投融資及退出機(jī)制等內(nèi)容的規(guī)定；六是有關(guān)水價(jià)管理的規(guī)定；七是有關(guān)城市排水、污水處理及回用等方面內(nèi)容的規(guī)定。

沒(méi)有完善的城市水務(wù)法規(guī)體系就不可能有完善的水法體系，而水法體系中一部綜合性的水法，往往同時(shí)也是規(guī)范城市水務(wù)的龍頭法律。西方發(fā)達(dá)國(guó)家很早就開(kāi)始運(yùn)用法律來(lái)管理水資源以及水務(wù)，水法體系較為完善。如法國(guó)和英國(guó)都有全國(guó)性水法，十分注重以法制手段來(lái)規(guī)范包括城市水務(wù)在內(nèi)的各種水事行為和水資源管理。美國(guó)雖然沒(méi)有全國(guó)性統(tǒng)一的水法，但其法制建設(shè)比較完善，有一套與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的水權(quán)制度或水的管理制度，法律對(duì)于水資源開(kāi)發(fā)利用和管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有較為詳盡的規(guī)定。其水資源管理以各州自行立法與州際協(xié)議為基本管理規(guī)則，州際水資源開(kāi)發(fā)利用的矛盾由聯(lián)邦政府有關(guān)機(jī)構(gòu)（如墾務(wù)局、陸軍工程師兵團(tuán)、流域管理機(jī)構(gòu)）進(jìn)行協(xié)調(diào)，如協(xié)調(diào)不成則訴諸法律，通過(guò)司法程序予以解決?？梢?jiàn)，完善的水法體系是發(fā)達(dá)國(guó)家城市水務(wù)管理的重要保證。

三、我國(guó)城市水務(wù)法規(guī)體系及水務(wù)立法概況

我國(guó)城市水務(wù)法規(guī)體系，是由關(guān)于城市轄區(qū)內(nèi)防洪、水治理、水環(huán)境保護(hù)、水源保護(hù)、取水、供水、排水、污水處理及回用、水務(wù)投融資、監(jiān)管體制等的法律規(guī)范組成的規(guī)則系統(tǒng)，我國(guó)城市水務(wù)法規(guī)體系是水法體系中的一個(gè)有機(jī)組成部分，是我國(guó)水法體系的一個(gè)分支系統(tǒng)。

作為我國(guó)新世紀(jì)第一部水法的2002年《水法》，沒(méi)有對(duì)“水務(wù)”做出明文規(guī)定。在2002年修訂《水法》的過(guò)程中，《水法修訂草案（送審稿）》曾經(jīng)吸收“水務(wù)”的概念，并規(guī)定其具體內(nèi)容為“國(guó)家推行城市水務(wù)統(tǒng)一管理體制，對(duì)防洪、水源、供水、用水、排水、污水處理及其回用實(shí)行統(tǒng)一管理和監(jiān)督”?？墒牵?002年《水法》經(jīng)第九屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議修訂通過(guò)時(shí)，最終未能采納此項(xiàng)規(guī)定。其原因，一是由于“水務(wù)”內(nèi)涵本身的不確定性，使國(guó)務(wù)院各行政主管部門(mén)和社會(huì)各界都可以從自己的利益出發(fā)，對(duì)“水務(wù)”內(nèi)涵有不同的理解，而且對(duì)水務(wù)管理體制改革的方向有不同的期許。二是因?yàn)轶w制上的原因。我國(guó)的水務(wù)事業(yè)一直被人為分割為農(nóng)田水利、城市供排水、污水處理三個(gè)行業(yè)，分屬水利、建設(shè)、環(huán)保三個(gè)行政部門(mén)主管，因此，在法律創(chuàng)制過(guò)程中，不同的行政主管部門(mén)基于已有的職權(quán)和條件會(huì)表現(xiàn)出對(duì)自己部門(mén)有利的觀點(diǎn)，反映了國(guó)務(wù)院各行政主管部門(mén)之間對(duì)供排水和污水處理職能的爭(zhēng)奪。例如，國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)和建設(shè)行政主管部門(mén)在實(shí)現(xiàn)水務(wù)管理一體化的機(jī)構(gòu)設(shè)置上意見(jiàn)分歧嚴(yán)重。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)提出城市水務(wù)體制改革，成立水務(wù)局，將城市水源、供水、節(jié)水、排水、污水處理和回用等，由水行政主管部門(mén)實(shí)行統(tǒng)一管理；但國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)認(rèn)為由于國(guó)務(wù)院規(guī)定城市供排水業(yè)務(wù)歸建設(shè)行政主管部門(mén)管理，成立地方水務(wù)局會(huì)導(dǎo)致上下機(jī)構(gòu)設(shè)置不對(duì)口，造成政令不通，嚴(yán)重影響工作的開(kāi)展。[11]

雖然《水法》沒(méi)有對(duì)“水務(wù)”做出明文規(guī)定，但不影響其作為我國(guó)城市水務(wù)法規(guī)體系的龍頭法地位。近年來(lái)，我國(guó)制定的與城市水務(wù)有關(guān)的法律法規(guī)主要有：《水法》（2002年）、《水污染防治法》（2008年修訂）、《防洪法》（1997年）、《城市供水條例》（1994年）、《防汛條例》（2005年修訂）、《城市供水價(jià)格管理辦法》（2004年修訂）、《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見(jiàn)》（2002年）、《關(guān)于推進(jìn)水價(jià)改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》（2004年）、《水利部關(guān)于轉(zhuǎn)讓水權(quán)的若干意見(jiàn)》（2005年）、《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》（1988年）、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（2006年）、《水利工程供水價(jià)格管理辦法》（2003年）、《水文條例》（2007年）等。上述立法活動(dòng)標(biāo)志著我國(guó)城市水務(wù)法規(guī)體系的初步建立，但這一體系還很不完善。

四、我國(guó)城市水務(wù)法規(guī)體系的立法重點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)

筆者認(rèn)為，為完善我國(guó)城市水務(wù)法規(guī)體系，今后的水務(wù)立法應(yīng)該追蹤世界水資源利用與保護(hù)以及水務(wù)管理的發(fā)展趨勢(shì)，關(guān)注水務(wù)立法的以下重點(diǎn)領(lǐng)域。

1、把城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理模式納入法制軌道

在過(guò)去中國(guó)水資源分割管理的體制下，水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用，這種狀況加劇了城市用水緊張局面和生態(tài)系統(tǒng)惡化。中國(guó)目前已有1206個(gè)縣級(jí)以上行政區(qū)域推行了水資源統(tǒng)一管理的水務(wù)局模式，這種城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理的全新模式已占全國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)總數(shù)的50％，占663個(gè)建制市總數(shù)的31％。這些新機(jī)構(gòu)的職能絕大部分是水利部門(mén)的原有職能再加上供水、節(jié)水和排水的行業(yè)管理職能，部分地區(qū)還包括了污水處理的管理職能。對(duì)涉水事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，強(qiáng)化水務(wù)統(tǒng)一管理，是解決城市日趨嚴(yán)重的水問(wèn)題的有效途徑。今后必須推行建立集防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理及回用一體化管理的統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)水資源管理模式，提高供水水質(zhì)，保障城鄉(xiāng)供水安全，在法律上解決水資源管理中職能交叉、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題，緩解水源和地下水超采，使城市水生態(tài)系統(tǒng)得到逐步恢復(fù)。[12]

2、立法保護(hù)并不斷提高生活飲用水質(zhì)量

我國(guó)建設(shè)部頒布了《城市供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（2005年），該《標(biāo)準(zhǔn)》參考了世界衛(wèi)生組織、歐盟以及美、英、法、德等國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，既體現(xiàn)國(guó)際先進(jìn)水平的要求，同時(shí)也結(jié)合國(guó)情，充分考慮供水行業(yè)的實(shí)際情況和發(fā)展趨勢(shì)。新《標(biāo)準(zhǔn)》與現(xiàn)行的國(guó)標(biāo)《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（1985年頒布）相比，對(duì)水質(zhì)提出了更高的要求，將進(jìn)一步促使我國(guó)城市供水水質(zhì)普遍提高，早日接近或達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平。

在飲用水水源保護(hù)方面，除環(huán)保部門(mén)加強(qiáng)水源環(huán)境保護(hù)外，供水行業(yè)要積極采取先進(jìn)有效的處理工藝。同時(shí)，科研部門(mén)將繼續(xù)研究、開(kāi)發(fā)適用的處理工藝。我國(guó)隨著對(duì)水質(zhì)要求的提高，水質(zhì)深度處理今后將會(huì)在較多的經(jīng)濟(jì)條件好和原水水質(zhì)差的城市出現(xiàn)。今后選定深度處理工藝時(shí)，將通過(guò)具體試驗(yàn)，向著越來(lái)越科學(xué)的方向發(fā)展。水廠(chǎng)在重視有機(jī)物污染的同時(shí)，結(jié)合自來(lái)水直飲，為降低微生物的風(fēng)險(xiǎn)，將吸取國(guó)外近些年因微生物發(fā)生的水質(zhì)事故的教訓(xùn)，對(duì)微生物的危害更加重視，和采取有效的防止措施。為滿(mǎn)足用戶(hù)對(duì)水質(zhì)越來(lái)越高的要求，供水企業(yè)對(duì)供水管網(wǎng)將進(jìn)行全面改造。

2008年修訂后的《水污染防治法》在立法宗旨中明確增加了“保障飲用水安全”的規(guī)定，并專(zhuān)門(mén)增設(shè)了“飲用水水源和其他特殊水體保護(hù)”一章，進(jìn)一步完善飲用水水源保護(hù)區(qū)的管理制度。一是完善飲用水水源保護(hù)區(qū)分級(jí)管理制度；二是對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格管理；三是在準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)行積極的保護(hù)措施；四是明確了飲用水水源保護(hù)區(qū)劃定機(jī)關(guān)和爭(zhēng)議解決機(jī)制。對(duì)城鄉(xiāng)居民的飲用水安全進(jìn)行特殊保護(hù)，體現(xiàn)了以人為本的理念。

3、依法規(guī)范城市水價(jià)上漲行為及水價(jià)形成機(jī)制

目前，我國(guó)水價(jià)主要由水資源費(fèi)、水利工程費(fèi)及污水處理費(fèi)組成。今后可能的水價(jià)改革方案將包括擴(kuò)大水資源費(fèi)征收范圍、合理調(diào)整水利工程價(jià)格、調(diào)整污水處理收費(fèi)制度。而這“三費(fèi)”的調(diào)整，將成為水價(jià)改革的前奏，并帶動(dòng)城市水價(jià)全面上漲。水價(jià)需要上漲已經(jīng)成為共識(shí)，現(xiàn)在爭(zhēng)論的只是漲幅和漲價(jià)的制度化問(wèn)題。由于城市水務(wù)屬于公用事業(yè)，牽涉面非常廣泛，所以在漲價(jià)之前，應(yīng)該考慮周全，防止對(duì)市民生活產(chǎn)生過(guò)大沖擊。在具體方案的制定和實(shí)施層面，業(yè)內(nèi)認(rèn)為，“階梯式水價(jià)”最具可行性。所謂“階梯式水價(jià)”是指每戶(hù)每月將有一個(gè)基本用水量，在這個(gè)范圍內(nèi)，按普通水價(jià)計(jì)算；而用水量超過(guò)這個(gè)額度，水價(jià)將上浮，超得越多，水價(jià)越高。但目前實(shí)行階梯式水價(jià)還有實(shí)際困難。如推行階梯式水價(jià)所需的水表改裝費(fèi)，并非所有用戶(hù)都能順利承擔(dān)。另外，對(duì)水量基數(shù)如何制定也有爭(zhēng)議。[13]4、更加重視污水處理與節(jié)約用水工作

我國(guó)日益重視污水處理及回用，并在法律法規(guī)中予以明確。2002年8月修訂通過(guò)的《水法》把節(jié)約用水和水資源保護(hù)放在突出的位置，強(qiáng)調(diào)提高用水效率。針對(duì)城市水資源緊缺和水污染嚴(yán)重的現(xiàn)象，《水法》修正案還專(zhuān)門(mén)提出：“加強(qiáng)城市污水集中處理，鼓勵(lì)使用中水，提高污水再生利用效率?！?/p>

2008年新修訂的《水污染防治法》辟專(zhuān)節(jié)對(duì)城鎮(zhèn)水污染防治作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，第44條規(guī)定城鎮(zhèn)污水應(yīng)當(dāng)集中處理。強(qiáng)化城鎮(zhèn)污染防治，是《水污染防治法》在全國(guó)人大常委會(huì)審議期間，由全國(guó)人大常委會(huì)組成人員提出來(lái)的。全國(guó)人大《水污染防治法》執(zhí)法檢查組對(duì)全國(guó)城鎮(zhèn)污水防治工作進(jìn)行了認(rèn)真的檢查，對(duì)城鎮(zhèn)水污染的狀況和后果有著直接的感受。有關(guān)防治城鎮(zhèn)水污染的規(guī)定，必將大大推動(dòng)城鎮(zhèn)水污染的防治工作。

5、政府對(duì)城市水務(wù)的依法監(jiān)管

長(zhǎng)期以來(lái)，政府一直是城市水務(wù)建設(shè)、管理與服務(wù)的主角。市場(chǎng)化以后政府職能由行政管理轉(zhuǎn)為市場(chǎng)監(jiān)管，政府的城市管理和行業(yè)管理正經(jīng)歷一次大的轉(zhuǎn)變。城市水務(wù)業(yè)作為一項(xiàng)公用事業(yè)，無(wú)論市場(chǎng)化如何推進(jìn)，它仍然要處于政府的監(jiān)管之下。水資源不可替代、不可缺少的特性以及水務(wù)企業(yè)天然的壟斷地位，決定了水務(wù)市場(chǎng)不可能實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必然受到政府監(jiān)管。目前我國(guó)政府對(duì)城市水務(wù)的監(jiān)管內(nèi)容主要包括價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、對(duì)普遍服務(wù)義務(wù)和公眾參與與知情權(quán)保障的要求等幾個(gè)方面，監(jiān)管的重點(diǎn)是水價(jià)與水質(zhì)。

水價(jià)監(jiān)管屬于經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管。雖然民間資本投資水務(wù)行業(yè)，其很大程度上是在希冀通過(guò)挖掘水價(jià)的上漲空間來(lái)獲利。但是作為一種相對(duì)缺少商品供求彈性的公共產(chǎn)品，水價(jià)應(yīng)該做到公平合理，且以公眾所承受的范圍為限。我國(guó)目前城市水價(jià)的形成機(jī)制只是主要考慮了凈水成本補(bǔ)償，對(duì)供排水管網(wǎng)和污水處理成本補(bǔ)償不足，也沒(méi)有建立根據(jù)市場(chǎng)供求和成本變化及時(shí)調(diào)整的水價(jià)形成機(jī)制。因此應(yīng)盡快建立節(jié)水型水價(jià)機(jī)制，建立由供水成本、水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)三部分組成的城市水費(fèi)體系，并將同時(shí)改革現(xiàn)行水價(jià)計(jì)費(fèi)方式，逐步實(shí)行計(jì)量收費(fèi)、超定額用水加價(jià)和兩部制水價(jià)制度。

城市水務(wù)消費(fèi)者一般會(huì)對(duì)水質(zhì)等因素給予更高的估量。在我國(guó)的城市水質(zhì)監(jiān)管中，最具重要意義的手段就是通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)制定（standard—setting）來(lái)確立控制城市水質(zhì)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)制定已經(jīng)成為現(xiàn)代行政國(guó)家下監(jiān)管過(guò)程中最為重要的一環(huán)，而對(duì)于從事水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并不一定是越嚴(yán)越好，因?yàn)樗?guī)定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)水平，不僅要取決于當(dāng)時(shí)的技術(shù)水平，還取決于企業(yè)為達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)所愿意支付的執(zhí)行成本。過(guò)高的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，將使得特許企業(yè)為了符合標(biāo)準(zhǔn)所支付的增量成本不斷攀升，從而阻礙了企業(yè)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)和標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施效果。[14]

6、對(duì)公眾參與機(jī)制法律保障的要求

在城市水務(wù)市場(chǎng)化之前，是由政府相關(guān)部門(mén)以及國(guó)有企業(yè)在從事水務(wù)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)，它們事實(shí)上在履行著公務(wù)職能，因此應(yīng)該遵守行政程序法的要求。而市場(chǎng)化之后，具有市場(chǎng)上自然壟斷地位的水務(wù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)，相當(dāng)于是在以民間團(tuán)體的角色來(lái)履行公共職能，為了防止其壟斷權(quán)力的濫用，因此在水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，也依然應(yīng)該引入公眾參與機(jī)制，讓公眾享有知情權(quán)和建議權(quán)，保證公眾能夠?qū)Τ鞘兴畡?wù)特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施情況予以監(jiān)督。

綜上所述，我國(guó)城市水務(wù)法規(guī)體系中雖然已經(jīng)制定了一定數(shù)量的法律法規(guī)，這個(gè)體系還很不完善，許多立、改、廢工作亟待進(jìn)行，其中以下幾點(diǎn)尤為突出。

一是在城市水務(wù)的監(jiān)管體制方面，要確立具有中國(guó)特色的監(jiān)管體制。建議成立獨(dú)立性的水務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在法律上明確其地位。法律上需要明確、細(xì)分和加強(qiáng)與城市水務(wù)相關(guān)的各政府部門(mén)的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管內(nèi)容，界定其在水務(wù)市場(chǎng)化中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系；鑒于水務(wù)行業(yè)的專(zhuān)業(yè)性和重要性，可以成立由政府監(jiān)管部門(mén)任命的、由專(zhuān)家組成的行業(yè)性的獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，作為法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的輔助；建立行業(yè)管理法律保障和政策支持，通過(guò)立法為水務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管體制的建立提供系統(tǒng)的法律保障。

二是在水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，建立特許經(jīng)營(yíng)制度和支撐體系。特許經(jīng)營(yíng)是市場(chǎng)監(jiān)管中對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行監(jiān)管的重要手段，應(yīng)建立并完善相應(yīng)法律制度，并配套出臺(tái)規(guī)范性條例文本，標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，配套實(shí)施細(xì)則；健全水務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范和服務(wù)規(guī)范，使其成為市場(chǎng)監(jiān)管的重要依據(jù)和標(biāo)尺。

三是在現(xiàn)行法律的配套法規(guī)修訂完善方面，應(yīng)有進(jìn)一步舉措。如修訂與我國(guó)2002年《水法》、2008年《水污染防治法》不相適應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章，以利《水法》與《水污染防治法》的貫徹實(shí)施。其他如修訂《環(huán)境保護(hù)法》、《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》、《取水許可監(jiān)督管理辦法》、《取水許可申請(qǐng)審批程序規(guī)定》、《水行政處罰實(shí)施辦法》等。

四是在填補(bǔ)水務(wù)法律空白方面，也應(yīng)從速進(jìn)行。如在節(jié)約用水方面出臺(tái)《節(jié)約用水條例》，在排污權(quán)交易方面出臺(tái)《排污權(quán)許可證條例》等法規(guī)及其相關(guān)規(guī)范性文件。可以嘗試制定“流域管理法”和重要江河的單條河流管理法規(guī)。同時(shí)，流域各省在制定地方法規(guī)時(shí)，應(yīng)有流域機(jī)構(gòu)參加審議，就流域管理的角度提出協(xié)調(diào)發(fā)展的意見(jiàn)。參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，制定我國(guó)的《公用事業(yè)法》，等等。

總之，伴隨著我國(guó)城市化程度的迅速提高，我國(guó)城市水務(wù)行業(yè)正處于市場(chǎng)化的改革發(fā)展階段，水務(wù)市場(chǎng)不可避免要面臨著國(guó)營(yíng)、民營(yíng)以及外資等成分的激烈競(jìng)爭(zhēng)，為此，加強(qiáng)城市水務(wù)的立法工作，健全城市水務(wù)法規(guī)體系，規(guī)范市場(chǎng)秩序，是提高整個(gè)城市的水務(wù)運(yùn)營(yíng)效率，增進(jìn)服務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)水務(wù)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要手段。

注釋:

作者簡(jiǎn)介：譚柏平，北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院法學(xué)學(xué)科部教師，法學(xué)博士。

*北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院法學(xué)系，北京100202

[1]深圳市水務(wù)局、長(zhǎng)江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院：《深圳市水務(wù)現(xiàn)代化規(guī)劃綱要》，中國(guó)水利水電出版社2002年版，第14頁(yè)。

[2]石玉波：《加入WTO與城市水務(wù)管理》。

[3]張軍：《對(duì)當(dāng)前城市供水企業(yè)改制教訓(xùn)的反思》。

[4]JudithA．Rees，“RegulationandPrivateParticipationintheWaterandSanitationSector”．

[5]S．E．Savas，PrivatizingthePublicSector．NJ：ChathamHouse，1982，pp．33—36．Privatizationandpublic—privatepartnerships．NJ：ChathamHouse，2000，pp．45—47．

[6]參見(jiàn)《2006年污水處理行業(yè)發(fā)展與投資機(jī)會(huì)分析報(bào)告》。

[7]姜雪麗、黃全權(quán)：《‘十一五’水務(wù)市場(chǎng)投資將達(dá)一萬(wàn)億元》，新華網(wǎng)，2006年8月28日。

[8]張文顯：《法理學(xué)》，法律出版社2007年第3版，第148頁(yè)。

[9]韓洪建：《水法學(xué)基礎(chǔ)》，中國(guó)水利水電出版社2004年版，第91頁(yè)。

[10]呂忠梅：《環(huán)境資源法視野下的新》。

[11]參見(jiàn)《中央編委辦：城市供排水業(yè)務(wù)仍歸建設(shè)行政主管部門(mén)管理》一文。

[12]參見(jiàn)《中國(guó)全面推行水務(wù)局模式》一文，慧聰網(wǎng)，2004年1月28日。

[13]參見(jiàn)《水價(jià)上漲的資本誘惑》一文，載《中國(guó)科技財(cái)富》。

[14]PrivatizationofWaterServicesintheUnitedStates：AnAssessmentofIssuesandExperience，NationalAcademyPress．7（2002）．