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摘要：遷徙自由作為人身自由的重要組成部分,是現(xiàn)代法治國家公民的一項(xiàng)基本人權(quán),也是近代民主憲政條件下公民的一項(xiàng)重要的憲法權(quán)利。相比西方國家對公民遷徙自由權(quán)的憲法保護(hù)，我國公民目前實(shí)現(xiàn)遷徙自由權(quán)還受到諸多限制。首先從遷徙自由權(quán)的歷史沿革和性質(zhì)入手，進(jìn)而著重分析我國公民遷徙自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況及影響因素，最后提出解決這一問題的建議思路。

關(guān)鍵詞：遷徙自由權(quán)；戶籍制度

1遷徙自由權(quán)是公民的基本人權(quán)

從歷史源頭來看，遷徙自由起源于1215年英國《自由大憲章》，當(dāng)時(shí)英國開始以法律形式保護(hù)人民自由經(jīng)營商業(yè)和從事貿(mào)易的自由，其中涵蓋了為經(jīng)營商業(yè)而進(jìn)行遷徙的自由。此后，美國、法國、德國等國均在本國憲法中對遷徙自由權(quán)加以確認(rèn)。

1948年《世界人權(quán)宣言》及1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》均確認(rèn)遷徙自由是公民的一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán),并得到國際社會廣泛認(rèn)可。在我國簽署了兩個(gè)國際人權(quán)公約,即《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（后者有待全國人大批準(zhǔn)始對我國產(chǎn)生拘束力）后,確認(rèn)和保護(hù)公民的遷徙自由已成為我國不可推卸的國際義務(wù)。

從狹義來講，遷徙自由是指公民在其國內(nèi)全部領(lǐng)土內(nèi)自由移動以及在某個(gè)地方選擇和改變其住所的權(quán)利。在性質(zhì)上學(xué)界已經(jīng)普遍認(rèn)為其是人身自由權(quán)的延伸，是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，理應(yīng)加以保障。遷徙自由權(quán)同其他憲法的基本權(quán)利一樣意義重大，“只有充分保障遷徙到領(lǐng)土內(nèi)的任何地區(qū)的憲法自由，公民才能真正被認(rèn)為是生活在一個(gè)法律上統(tǒng)一的國家之內(nèi)?！笨梢?，從學(xué)理上確認(rèn)遷徙自由權(quán)是憲法的一項(xiàng)基本公民權(quán)利，這已經(jīng)取得廣泛認(rèn)同。值得關(guān)

注的是遷徙自由權(quán)在我國的實(shí)現(xiàn)狀況及影響因素。

2我國公民遷徙自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況及影響因素

回顧新中國成立以來的四部憲法，只有1954年憲法第九十條規(guī)定了遷徙自由,但因種種原因,后來頒行的所有憲法(1975、1978、1982年憲法及其修訂版)卻取消了這一條。從明文規(guī)定到修改取消，這一重大改變有著復(fù)雜的社會背景，首當(dāng)其沖也是最為主要的原因就是我國1958年建立的戶籍管理制度，我們分階段作一分析。

2.1解放初期到改革開放之前的嚴(yán)格限制階段

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，用戶籍制度對遷徙自由進(jìn)行限制，是與當(dāng)時(shí)社會經(jīng)濟(jì)狀況相聯(lián)系的。

我國1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，它確立了以常住人口為主，嚴(yán)格控制人口流動的基本準(zhǔn)則，公民除升學(xué)、工作調(diào)動（基本僅限于城市）等可以遷徙外，一般沒有選擇居住地的權(quán)利，并將戶口劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”。這種做法在歷史上曾發(fā)揮過積極作用，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家需要整合全國人力物力搞建設(shè)，對人口的嚴(yán)格控制有利于這一目的的實(shí)現(xiàn)。進(jìn)一步分析我們發(fā)現(xiàn)，50年代末期我國提出了“超英趕美”的跳躍式發(fā)展計(jì)劃，而戶籍制度的確立實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的一個(gè)根本性的制度安排。它的一個(gè)重要的目的，就是利用一種強(qiáng)制性措施來從國家的內(nèi)部完成工業(yè)化進(jìn)程中的原始資金積累。在這一國家戰(zhàn)略需要的背景下，我國國務(wù)院、公安部相繼出臺一系列限制人口流動的政策、規(guī)定等，如1977年的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，當(dāng)時(shí)的做法是各級政府想法設(shè)法動員所謂城鎮(zhèn)閑散人員回鄉(xiāng)，這種主動干預(yù)人口自由流動的行為在世界范圍也是不多見的。基于這樣的社會大環(huán)境，當(dāng)時(shí)的中國公民無論在法律規(guī)定還是事實(shí)上都被牢牢的束縛在原居住地，遷徙自由處于冰凍狀態(tài)。

如果說在當(dāng)時(shí)特定歷史條件下，嚴(yán)格限制人口流動有其合理性和必要性，這也是僅從國家整體運(yùn)行的角度來看，而這所謂的國家需要和公民遷徙自由權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)相比孰輕孰重，筆者認(rèn)為值得反思，這里就不展開討論。

2.2改革開放以來公民遷徙自由權(quán)的現(xiàn)狀及困境

上世紀(jì)70年代末我國開始改革開放，探索市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制。這一宏大的社會、經(jīng)濟(jì)大變革帶來的影響是全面而深刻的。20多年的改革實(shí)踐表明，勞動力的自由流動是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。市場經(jīng)濟(jì)要求人們有獨(dú)立的人格，其自由必須得到切實(shí)保障和實(shí)現(xiàn)。只有在人口自由遷徙的條件下，所有的勞動力都可以參與所有地區(qū)性勞動力市場的競爭，只有這樣才能調(diào)動市場經(jīng)濟(jì)中生產(chǎn)力要素中人的積極性，從而促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。近幾年，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使得人員流動越來越頻繁。有關(guān)資料顯示，目前流動或常住于城市的農(nóng)民常年在8000萬人左右，高峰時(shí)達(dá)1億多人。在北京、上海等特大城市，常年的外來人口都在300萬人左右。現(xiàn)實(shí)的巨大變化產(chǎn)生一個(gè)問題，即我們之前認(rèn)為中國公民的遷徙自由權(quán)并未得到憲法和法律的明文認(rèn)可，但改革開放以來人口的頻繁流動，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市外來人口的增加是否意味公民遷徙自由權(quán)的回歸和充分實(shí)現(xiàn)？我們從三個(gè)方面加以分析。

（1）公民的遷徙自由權(quán)除了1954年憲法有所規(guī)定外，此后的憲法直至目前一直未將公民的遷徙自由權(quán)作明文規(guī)定，這不能不說是中國憲法的重大缺憾，這一缺憾造成的直接后果是公民主張遷徙自由權(quán)的法律缺位。當(dāng)一國不能在憲法中對遷徙自由權(quán)作明確規(guī)定的時(shí)候，該國公民將可能隨時(shí)背負(fù)非法遷移的名義，所謂名不正言不順。進(jìn)一步，一旦發(fā)生公民事實(shí)上的遷徙自由受侵害時(shí)，缺乏憲法和法律保障成了公民最大的無奈，維權(quán)道路異常艱難。（2）我們都熟知的民法的一個(gè)重要原則是法無明文禁止即可為，那么這一原則可否使用在憲法中呢，筆者認(rèn)為，只要是關(guān)乎公民權(quán)利的事項(xiàng)即可使用這一原則。目前憲法并未明文規(guī)定公民享有遷徙自由權(quán)，但也未明文禁止公民行使這一權(quán)利，可推出的結(jié)論是公民事實(shí)上有遷徙的自由。從現(xiàn)實(shí)情況看，交通的日益便捷為公民全國范圍內(nèi)的流動提供了客觀條件，從一個(gè)城市到另一個(gè)城市移動并不困難，只要公民有移動的愿望。改革開放的深入使政府認(rèn)識到過去靠主動干預(yù)限制人口流動的做法行不通了，于是改為消極應(yīng)對。但面對近些年關(guān)于遷徙自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)、關(guān)于戶籍制度的改革呼聲不絕于耳，這又是為什么，恐怕更深層的原因要從第三方面，即戶籍制度衍生的利益鏈條中尋找。

（3）現(xiàn)行的戶籍管理制度是以1958年的《戶口登記條例》為基礎(chǔ)，另外還有城市暫住制度等一些附屬制度。這些制度的核心是限制人口的自然流動，維持國家對人口的有序管理狀態(tài)。隨著改革開放的逐漸深入，我國先后和正在經(jīng)歷著頻繁的民工潮、高層次人才的流動，這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，人們越來越看到人口流動對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)作用，于是全國很多地方紛紛調(diào)低落戶條件，一般規(guī)定學(xué)歷和購房作為戶口準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)外地人才扎根當(dāng)?shù)刈鲐暙I(xiàn)。暫且不問學(xué)歷和購房作為落戶條件是否合理，畢竟較之過去已經(jīng)放松了對遷徙自由的限制。在看到這一表面現(xiàn)象的同時(shí)，隱藏在戶口背后的利益鏈條也逐漸浮出水面，這就是附加在戶口之上的就業(yè)、住房、醫(yī)療、社會保障、教育等其他權(quán)利，因此，這些附加在戶口上的的其他權(quán)利成為超出遷徙自由權(quán)本身但同時(shí)又牢牢的制約著公民遷徙自由的因素。繼續(xù)深入我們發(fā)現(xiàn)，以戶口遷移設(shè)限為起因，流動到一個(gè)地方的外地人因達(dá)不到落戶條件，進(jìn)而享受不到理應(yīng)平等享有的就業(yè)權(quán)、教育權(quán)、社會保障權(quán)等諸多憲法權(quán)利，最終衡量利弊，這些流動人口不得不再回到原居住地。其實(shí)質(zhì)是國家的戶籍管理制度日益嚴(yán)重的影響到外地公民在當(dāng)?shù)氐膽椃ㄆ降葯?quán)，最終嚴(yán)重阻礙遷徙自由的實(shí)現(xiàn)，這是問題的癥結(jié)。支持這一結(jié)論的例證很多，如今在沿海發(fā)達(dá)城市，大量民工子女的入學(xué)借讀費(fèi)問題、公務(wù)員招考對戶籍的限制、因無當(dāng)?shù)貞艨诙硎懿坏缴鐣ｋU(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)適用房等等，這些問題不斷引起社會關(guān)注。

在這種情況下，“戶口”不僅是一種身份的體現(xiàn)，而且是一種資源享有權(quán)的確認(rèn)。具有某地的戶口就意味著可以享有某地各種資源分配的權(quán)利。所以在戶口遷移限制以非合理的方式減少的同時(shí)，戶籍制度背后的利益鏈條并沒有打破，成為事實(shí)上阻礙遷徙自由的根本原因。

3解決思路

找出以上癥結(jié)就為如何真正實(shí)現(xiàn)公民的遷徙自由權(quán)提供了思路，著重探討公民遷徙自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況和影響因素，因此這方面僅列幾點(diǎn)建議，不展開討論。

（1）將遷徙自由權(quán)入憲，將其作為公民一項(xiàng)憲法權(quán)利加以保護(hù)。前面盡管已提到憲法沒明文規(guī)定遷徙自由權(quán)并不意味公民事實(shí)上不享有，但可以肯定的是，將遷徙自由權(quán)明文入憲是現(xiàn)代民主憲政國家的必然選擇，只有將其寫入憲法，公民才能真正被認(rèn)為是生活在一個(gè)法律上統(tǒng)一的國家之內(nèi)。當(dāng)其遷徙自由權(quán)受到侵害時(shí)，會有憲法為其提供法律支持。進(jìn)一步，遷徙自由權(quán)的明文入憲也將杜絕違反遷徙自由精神的法律法規(guī)的出臺，體現(xiàn)憲法的最高效力。

（2）統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍差別，農(nóng)村城市平等對待。目前，國家公安部正在著手《戶籍法》的立法調(diào)研，相信不遠(yuǎn)的將來這一目標(biāo)會最終實(shí)現(xiàn)。

（3）取消附加在戶口上的各種利益分配差別，從源頭上改革戶籍制度。這是最關(guān)鍵也是最難的突破口。戶籍作為政府管理人口的工具，原本僅具有登記、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等原始功能，至于附加在戶口上的住房、醫(yī)療、教育、社會保障等利益已超出戶口自身控制范圍，需要政府其他部門狠下決心予以清理，最終還戶口以本來面目。

終上所述，遷徙自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)在我國越來越受到廣泛關(guān)注，我們應(yīng)透過現(xiàn)象看本質(zhì)，找出影響遷徙自由權(quán)實(shí)現(xiàn)的根本原因，進(jìn)而制定對應(yīng)措施，實(shí)現(xiàn)公民真正意義的遷徙自由。

參考文獻(xiàn)

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