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摘要：行政協(xié)助是行政程序項下的一個重要內(nèi)容。我國對于行政協(xié)助的理論研究進展迅速但尚處在探索階段，對實踐中出現(xiàn)的行政協(xié)助事項亦無完善的可操作的法律可依?；诖?，本文從闡述行政協(xié)助的概念出發(fā)，分析了行政協(xié)助的法律特征，繼而分析了目前我國行政協(xié)助在實踐、立法上的狀況，最后提出了行政協(xié)助法律化的設想。

要害詞：行政協(xié)助；行政協(xié)助法律化

一、行政協(xié)助的概念

行政協(xié)助是指行政主體在履行自身職責過程中，碰到自身無法克服的障礙或自身執(zhí)行職務會帶來嚴重不經(jīng)濟時，向與之無隸屬關系的其他行政主體提出公務上的協(xié)助請求，被請求機關依法在自身法定權限范圍內(nèi)提供職務上的幫助，以支持請求機關實現(xiàn)其行政職能的法律制度。[1]它對于保障行政權順利運行，提高行政效率，節(jié)約執(zhí)法成本，解決行政職權的日益專業(yè)化和治理事務的日益復雜化之間的矛盾有著重要的價值。由此可以概括出行政協(xié)助所包含的五個法律特征:

1．行政協(xié)助的主體是沒有相互隸屬關系的行政機關。行政協(xié)助只發(fā)生在相互沒有隸屬關系的行政主體之間。行政主體與非行政主體之間不存在行政協(xié)助的法律關系。有隸屬關系的行政主體間發(fā)生需要提供職務幫助的情形時,通過"命令-服從"、"請示-批復"程序解決,也不適用行政協(xié)助。

2．行政協(xié)助具有公務性。請求行政協(xié)助的機關必須是在履行自身行政職能涉及的事務上提出協(xié)助請求,被請求機關也必須是在自身行政職權范圍內(nèi)提供幫助。行政機關的非公務活動不屬于行政協(xié)助。行政協(xié)助具有公務性。

3．行政協(xié)助的動因是行政職權障礙。這種行政職權障礙來源于請求機關不具有某種行政資源等事實原因和不具有某種行政權能等法律原因，還可以是來源于自身執(zhí)行職務會帶來嚴重不經(jīng)濟的原因。

4．行政協(xié)助具有程序性。行政協(xié)助不得任意進行,請求機關提出協(xié)助請求的條件、方式、內(nèi)容必須合法,被請求機關實施協(xié)助應當在自身法定權限范圍內(nèi)依法定程序進行，也即行政協(xié)助具有程序性。行政協(xié)助程序?qū)π姓f(xié)助的及時、高效進行，解決協(xié)助過程中產(chǎn)生的糾紛爭議具有重要的作用。

5．行政協(xié)助具有法定性。當行政機關符合請求協(xié)助的條件，且不存在被請求機關可以拒絕協(xié)助的法定理由時，被請求機關必須給予行政協(xié)助，否則將承擔相應的法律責任。行政協(xié)助具有法定性，可以保障行政權順利運行，排除各種保護主義對行政執(zhí)法的阻礙。

二、行政協(xié)助的現(xiàn)狀分析

（一）行政協(xié)助在實踐中存在的問題

1．管轄權交叉,協(xié)助領域缺乏規(guī)范

我國行政組織法對行政組織及其職責作了明確規(guī)定,但行政組織龐大而繁雜,機構設置并不完美。機構臃腫、職權不明、權責不清、相互扯皮、效率低下,最終行政目標難以實現(xiàn),甚至成為社會、財政的負擔。

行政主體的管轄權交叉現(xiàn)象時時發(fā)生,也造成了管轄權的爭議。一方面有利的就爭著管,搶著管,拼命擴大自己的職權,導致治理相對人被重復執(zhí)法,形成執(zhí)法密集地帶。另一方面,對無利可圖的或解決難度較大的問題不愿管,不想管,甚至互相推諉,從而形成執(zhí)法空白地帶。[2]

在實踐中行政執(zhí)法交叉的領域很多,如工商、公安、技術監(jiān)督等部門對假冒偽劣產(chǎn)品的查處；環(huán)保、水利部門對水污染的治理；文化、廣電、新聞出版、工商等部門對文化市場的治理等?？傊?行政協(xié)助發(fā)生在職能交叉的行政主體中的現(xiàn)象是十分常見的,但由于各行政主體間缺乏行政目標統(tǒng)一性和協(xié)作理念,使得本來行政組織復雜造成行政效率不高的局面變得更加惡化。

2．保護主義的阻礙

我國憲法和有關組織法規(guī)定,行政主體之間應當盡職盡責,為人民服務。但是,部門保護主義和地方保護主義把本機構、地區(qū)的行政權同整個國家行政權割裂開來,從自身部門、地區(qū)的狹隘利益出發(fā),對其他行政主體采取不合作、不協(xié)助的消極對策,從而導致了申請協(xié)助一方的行政主體目的難以實現(xiàn),降低了整個國家的行政治理效率,或間接影響了外地行政關系相對人合法權益的實現(xiàn)[3]。更有甚者,行政主體不僅不協(xié)助請求行政主體,而且在執(zhí)法中袒護自己主管的企業(yè)、組織。有學者稱此為行政執(zhí)法實踐中出現(xiàn)的"異化現(xiàn)象"[4]。因為其職權行使偏離了行政目標和法制原則。尤其是破壞了國家權能的統(tǒng)一。還有行業(yè)保護主義、層級保護主義等種種保護主義的存在嚴重危害協(xié)助的實現(xiàn),更加危害到整個國家行政權的實現(xiàn),偏離了原有的行政目標和行政法治原則。所以,法律確認完善的行政協(xié)助制度,就可以為各種形式的協(xié)助關系提供法律依據(jù),也可以防止各類保護主義的產(chǎn)生,從使行政權得到順利行使。

3．超越職權現(xiàn)象存在

由于對外沒有統(tǒng)一的法律依據(jù),在協(xié)助實踐中經(jīng)常出現(xiàn)各行政主體超越了本身的職權范圍的現(xiàn)象,如綜合執(zhí)法行為中,各執(zhí)法機構內(nèi)部仍適用各自領域中的單行法規(guī)、規(guī)章,執(zhí)法時就很輕易超越其他部門的權限。當然這種超越職權的行為是無意的,但同時,不能不承認存在著一些部門借助綜合執(zhí)法權濫用職權的現(xiàn)象。

4．行政協(xié)助觀念滯后

協(xié)助事項通常是被請求主體有能力完成的,其行政人員應當積極履行協(xié)助義務和職責。但涉及到聯(lián)合、綜合執(zhí)法時候,一些綜合執(zhí)法人員需要熟悉其他領域的法律法規(guī),非凡是對一些專業(yè)性較強的行政部門更需要相關的知識。所以,在這些協(xié)助中對行政人員的要求就比較高。有些行政人員缺乏協(xié)助思想,觀念滯后，不認真看待協(xié)助職責,完成協(xié)助的質(zhì)量較差。

5．行政協(xié)助缺乏監(jiān)督

對行政權的監(jiān)督方式有立法、司法、社會監(jiān)督等,權力機關對政府的監(jiān)督一般都限于宏觀上的、帶有全局影響作用的重大行政行為,而且行政機關擁有全面審查政府行為的權力,無論是政府的抽象行政行為,還是具體行政行為都屬于監(jiān)督的范圍。而行政機關內(nèi)部之間監(jiān)督更為直接和重要,這包括行政機關上下級的縱向監(jiān)督、無隸屬關系行政主體之間的橫向監(jiān)督。我國行政主體自上而下可以較好地監(jiān)督,但是橫向行政主體間的監(jiān)督?jīng)]有法律予以規(guī)范。

（二）立法上的不足

1．行政協(xié)助僅局限于部門法中的一些原則性規(guī)定

我國行政機構體系作為一個大系統(tǒng)，縱向關系模式基本上得到了行政法的規(guī)定和調(diào)整。然而，行政系統(tǒng)的橫向關系模式還沒有依法確立下來。至今也沒有一部完整的法律、法規(guī)或規(guī)章對行政協(xié)助作出必要的規(guī)定。目前我國《行政程序法》的立法還在試擬稿階段，更不可能有單獨的行政協(xié)助立法。從總體上來說，行政協(xié)助法律關系在我國還沒有確立。但在行政實踐中，的確是存在行政協(xié)助的相關做法。在立法上有些零星的規(guī)定。如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第四十四條規(guī)定：“在突發(fā)事件中需要接受隔離治療、醫(yī)學觀察措施的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者在衛(wèi)生行政主管部門或者有關機構采取醫(yī)學措施時應當予以配合；拒絕配合的，由公安機關依法協(xié)助強制執(zhí)行?！庇秩缭凇吨腥A人民共和國海關法》第四條規(guī)定：“地方各級公安機關應當配合海關偵查走私犯罪，公安機構依法履行職責?！钡谑l有規(guī)定：“海關執(zhí)行職務受到暴力抗拒時，執(zhí)行有關任務的公安機關和人民武裝警察部隊應當予以協(xié)助”?！吨腥A人民共和國稅收征收治理法》第五條也有規(guī)定：“各有關部門和單位應當支持、協(xié)助稅務機關依法執(zhí)行職務?！钡@些在相關的法律法規(guī)中對行政協(xié)助只是做了一點原則性的規(guī)定，在很多地方還是立法的空白。

2．緊急狀態(tài)下協(xié)助立法存在空白

緊急狀態(tài)即指在一定范圍和時間內(nèi)因戰(zhàn)爭、動亂、恐怖事件、自然災難、經(jīng)濟危機、流行病或工業(yè)事故等重大突發(fā)性事件影響到國家政權、社會秩序和公民生命安全和某些權利受到嚴重威脅時所處的危急狀態(tài)。

在緊急狀態(tài)發(fā)生時,在法律和權力機關的授權下,具有行政緊急權的各行政機關全面地合作和協(xié)助,及時、迅速消除緊急狀態(tài),恢復社會的正常狀態(tài)。目前我國還沒有很少有緊急狀態(tài)法律,但已經(jīng)有諸如<突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例>這樣的條例出現(xiàn)，是一個重大的進步。我國從2003年開始起草《突發(fā)事件應對法草案》，現(xiàn)在該草案也已經(jīng)提請第十屆全國人大常委會二十二次會議審議，不久將會出臺。

3．缺乏相應的法律程序規(guī)范行政協(xié)助行為

在性質(zhì)相同、級別同等的行政主體之間進行協(xié)助,通常認為是公對公的業(yè)務,往往比較方便。而不同地域、不同級別、不同性質(zhì)的行政主體之間請求協(xié)助該如何進行在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中則很少有統(tǒng)一明確的規(guī)定。在實踐中，行政主體之間的行政協(xié)助關系基本上是靠兩個主體之間的感情來維系,關系好的給予協(xié)助,關系一般的給一定的利益作為回報,關系不好的則給予推委。這里所說的關系是指一種經(jīng)濟利益上的依存關系。所以沒有完善的行政協(xié)助程序,將直接影響到行政主體的行政效率和行政目標的順利完成。我們知道,設置行政程序的目的在于規(guī)范行政主體的行政行為,而行政行為又是行政主體行使行政權時的一種外部活動形態(tài),行政程序?qū)嵸|(zhì)上是指行政主體實施行政行為時必須遵守的方式、步驟、空間、時間。[5]對于各種行政行為都要設定一定的程序與之相對應,這樣才能保證行政主體能將精力投入到行政治理職能中,為整體行政實現(xiàn)和從公共利益出發(fā),各行政主體應當拋開等級、地域的偏見,將協(xié)助作為一項行政職能。因此，立法部門要做出相應的立法。

三、行政協(xié)助法律化的構建

行政協(xié)助法律化后，其意義是深遠而重大的。對行政效率的提高、行政權的規(guī)范運作都有促進作用。有利于行政一體化，促進行政機關之間相互支持相互配合，也有利于保障行政相對人的合法權利，為依法行政做出了重要的貢獻?；诖?，行政協(xié)助法律化的構建之探討就有必要、有意義和有價值了。[6]

（一）界定行政協(xié)助的主體、客體和內(nèi)容

行政法律關系是指行政主體在行使行政職權或接受法律監(jiān)督的過程中所形成的由行政法律規(guī)范所調(diào)整的權利、義務關系。行政協(xié)助法律關系則指無隸屬關系的行政主體之間在協(xié)助過程中所形成的由行政法律規(guī)范所調(diào)整的權利、義務關系。行政協(xié)助的主體包括:行政機關；法律、法規(guī)授權的組織；受行政委托的組織。行政協(xié)助的客體包括：協(xié)助行為，協(xié)助中涉及的人身和財產(chǎn)，精神財富。行政協(xié)助的內(nèi)容則包括:行政協(xié)助主體行使的職權和職責;相對人在行政協(xié)助中享有的權利和履行的義務。

（二）規(guī)范行政協(xié)助的申請

1．行政協(xié)助的申請事由

從行政協(xié)助的動因上來說，行政主體在履行職責過程中碰到自身無法克服的障礙或是雖可以克服但自身執(zhí)行嚴重不經(jīng)濟時，就是可以提出行政協(xié)助申請。具體來說可以有以下情形：[7]

（1）法律上的不能。行政主體依法不能單獨完成職務。如城建機關在拆除違章建筑時碰到建筑所有人的暴力對抗,城建機關自身沒有處理這種違法行為的職權,因而需要公安機關提供行政協(xié)助。

（2）事實上的不能。比如對于在逃犯，公安機關工作人員不足或受地域的限制，無法執(zhí)行公務的時候，可以通緝令，請求有關公安機關或海關協(xié)助緝拿。這種請求事項就是屬于由于事實上的不能而發(fā)生的行政協(xié)助請求。

（3）客觀上不經(jīng)濟。行政機關自身執(zhí)行公務，比被請求機關協(xié)助辦理需要付出更大成本，而假如協(xié)助辦理，將顯著有效率且經(jīng)濟時，該行政機關可以請求辦理。比如甲、乙夫婦二人分居兩地,乙所在市的社會保障機關在決定是否向乙發(fā)放最低生活保障金時,需要甲的收入狀況的準確資料,但乙所在市的社會保障機關到甲所在市親自進行調(diào)查,顯然成本太大,因而需要甲所在市的社會保障機關提供幫助。這樣節(jié)約了公共資源，提高了行政效率。

2．行政協(xié)助的申請方式

行政協(xié)助應當由請求主體向能直接協(xié)助該職務的行政主體提出申請。請求主體一方可以有三種方式可供選擇：一是口頭的形式，二是書面的形式，三是由行政協(xié)助機構舉行部門會議以行政協(xié)定的方式。

大多數(shù)情況下行政協(xié)助的申請是以書面請求的方式提出的，書面材料應該有行政協(xié)助請求書，該請求書的格式和條款都是規(guī)范化的。在一些緊急非凡的情況下，則可以是以口頭方式提出。當然，事后應該補上行政協(xié)助請求書。對于需要長期進行行政協(xié)助的行政主體，則應該舉行相應的部門會議，設立專門的協(xié)助機構，制定協(xié)助計劃，簽訂行政協(xié)助協(xié)定。

請求行政主體交給被請求行政主體行政協(xié)助請求書或行政協(xié)助協(xié)定，同時還需要把請求行政協(xié)助的相關的事實材料移交，以便被請求主體審查。

（三）審查行政協(xié)助的請求

被請求行政主體接到協(xié)助請求后應當及時對協(xié)助請求進行審查，并根據(jù)不同情況作出相應處理。審查的事項包括五個方面。

1．提起協(xié)助請求的主體是否適格。對于非行政主體的請求，被請求方不得給予協(xié)助。

2．判定該行政請求事項是屬于必須協(xié)助事項還是屬于可以協(xié)助事項。[8]

3．是否具有地域管轄權。

4．是否具有級別管轄權。

5．是否具有事項管轄權。

對于不屬于自己管轄權范圍內(nèi)的協(xié)助請求，被請求主體應當將相關材料移送給有管轄權的行政主體處理，并告知請求方。或者將相關材料退還給請求主體，并說明理由。

（四）規(guī)范行政協(xié)助的答復

當行政協(xié)助審查結束后，就應該給請求主體以行政協(xié)助請求答復。行政協(xié)助的答復是指被請求主體在一定期限內(nèi)有義務對請求主體作出給予協(xié)助或不給予協(xié)助的答復。包括肯定性答復和否定性答復。

1．肯定性答復

被請求主體給予肯定性答復的，應當有實施協(xié)助的計劃和預計的合理的期限。假如在預計的期限內(nèi)未完成協(xié)助事項的，應當向請求主體說明協(xié)助事項完成的進度以及需要延長的時間。

2．否定性答復

被請求主體給予否定性答復的，則是屬于行政協(xié)助拒絕的情形。被請求主體在收到行政協(xié)助請求書后，認為屬于拒絕行政協(xié)助的情形，可以拒絕行政協(xié)助請求。但應當說明拒絕的理由。可以拒絕行政協(xié)助請求的情形有以下八種：[9]按有關法律、法規(guī)規(guī)定，被請求主體不得給予協(xié)助的；該協(xié)助的行為，不在其權限范圍內(nèi)的；假如提供將會損害國家和公共利益的；被請求行政主體依法或依其性質(zhì)應當保密的；假如提供將會損害自身職能和職務執(zhí)行的；被請求主體以外的其他行政主體完全可以更方便更經(jīng)濟提供協(xié)助的；被請求主體假如提供該行政協(xié)助將付出高昂的代價的；其他具有正當理由給予拒絕的。

2．緊急狀態(tài)下協(xié)助立法存在空白

緊急狀態(tài)即指在一定范圍和時間內(nèi)因戰(zhàn)爭、動亂、恐怖事件、自然災難、經(jīng)濟危機、流行病或工業(yè)事故等重大突發(fā)性事件影響到國家政權、社會秩序和公民生命安全和某些權利受到嚴重威脅時所處的危急狀態(tài)。

在緊急狀態(tài)發(fā)生時,在法律和權力機關的授權下,具有行政緊急權的各行政機關全面地合作和協(xié)助,及時、迅速消除緊急狀態(tài),恢復社會的正常狀態(tài)。目前我國還沒有很少有緊急狀態(tài)法律,但已經(jīng)有諸如<突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例>這樣的條例出現(xiàn)，是一個重大的進步。我國從2003年開始起草《突發(fā)事件應對法草案》，現(xiàn)在該草案也已經(jīng)提請第十屆全國人大常委會二十二次會議審議，不久將會出臺。

3．缺乏相應的法律程序規(guī)范行政協(xié)助行為

在性質(zhì)相同、級別同等的行政主體之間進行協(xié)助,通常認為是公對公的業(yè)務,往往比較方便。而不同地域、不同級別、不同性質(zhì)的行政主體之間請求協(xié)助該如何進行在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中則很少有統(tǒng)一明確的規(guī)定。在實踐中，行政主體之間的行政協(xié)助關系基本上是靠兩個主體之間的感情來維系,關系好的給予協(xié)助,關系一般的給一定的利益作為回報,關系不好的則給予推委。這里所說的關系是指一種經(jīng)濟利益上的依存關系。所以沒有完善的行政協(xié)助程序,將直接影響到行政主體的行政效率和行政目標的順利完成。我們知道,設置行政程序的目的在于規(guī)范行政主體的行政行為,而行政行為又是行政主體行使行政權時的一種外部活動形態(tài),行政程序?qū)嵸|(zhì)上是指行政主體實施行政行為時必須遵守的方式、步驟、空間、時間。[5]對于各種行政行為都要設定一定的程序與之相對應,這樣才能保證行政主體能將精力投入到行政治理職能中,為整體行政實現(xiàn)和從公共利益出發(fā),各行政主體應當拋開等級、地域的偏見,將協(xié)助作為一項行政職能。因此，立法部門要做出相應的立法。

三、行政協(xié)助法律化的構建

行政協(xié)助法律化后，其意義是深遠而重大的。對行政效率的提高、行政權的規(guī)范運作都有促進作用。有利于行政一體化，促進行政機關之間相互支持相互配合，也有利于保障行政相對人的合法權利，為依法行政做出了重要的貢獻?；诖?，行政協(xié)助法律化的構建之探討就有必要、有意義和有價值了。[6]

（一）界定行政協(xié)助的主體、客體和內(nèi)容

行政法律關系是指行政主體在行使行政職權或接受法律監(jiān)督的過程中所形成的由行政法律規(guī)范所調(diào)整的權利、義務關系。行政協(xié)助法律關系則指無隸屬關系的行政主體之間在協(xié)助過程中所形成的由行政法律規(guī)范所調(diào)整的權利、義務關系。行政協(xié)助的主體包括:行政機關；法律、法規(guī)授權的組織；受行政委托的組織。行政協(xié)助的客體包括：協(xié)助行為，協(xié)助中涉及的人身和財產(chǎn)，精神財富。行政協(xié)助的內(nèi)容則包括:行政協(xié)助主體行使的職權和職責;相對人在行政協(xié)助中享有的權利和履行的義務。

（二）規(guī)范行政協(xié)助的申請

1．行政協(xié)助的申請事由

從行政協(xié)助的動因上來說，行政主體在履行職責過程中碰到自身無法克服的障礙或是雖可以克服但自身執(zhí)行嚴重不經(jīng)濟時，就是可以提出行政協(xié)助申請。具體來說可以有以下情形：[7]

（1）法律上的不能。行政主體依法不能單獨完成職務。如城建機關在拆除違章建筑時碰到建筑所有人的暴力對抗,城建機關自身沒有處理這種違法行為的職權,因而需要公安機關提供行政協(xié)助。

（2）事實上的不能。比如對于在逃犯，公安機關工作人員不足或受地域的限制，無法執(zhí)行公務的時候，可以通緝令，請求有關公安機關或海關協(xié)助緝拿。這種請求事項就是屬于由于事實上的不能而發(fā)生的行政協(xié)助請求。

（3）客觀上不經(jīng)濟。行政機關自身執(zhí)行公務，比被請求機關協(xié)助辦理需要付出更大成本，而假如協(xié)助辦理，將顯著有效率且經(jīng)濟時，該行政機關可以請求辦理。比如甲、乙夫婦二人分居兩地,乙所在市的社會保障機關在決定是否向乙發(fā)放最低生活保障金時,需要甲的收入狀況的準確資料,但乙所在市的社會保障機關到甲所在市親自進行調(diào)查,顯然成本太大,因而需要甲所在市的社會保障機關提供幫助。這樣節(jié)約了公共資源，提高了行政效率。

2．行政協(xié)助的申請方式

行政協(xié)助應當由請求主體向能直接協(xié)助該職務的行政主體提出申請。請求主體一方可以有三種方式可供選擇：一是口頭的形式，二是書面的形式，三是由行政協(xié)助機構舉行部門會議以行政協(xié)定的方式。

大多數(shù)情況下行政協(xié)助的申請是以書面請求的方式提出的，書面材料應該有行政協(xié)助請求書，該請求書的格式和條款都是規(guī)范化的。在一些緊急非凡的情況下，則可以是以口頭方式提出。當然，事后應該補上行政協(xié)助請求書。對于需要長期進行行政協(xié)助的行政主體，則應該舉行相應的部門會議，設立專門的協(xié)助機構，制定協(xié)助計劃，簽訂行政協(xié)助協(xié)定。

請求行政主體交給被請求行政主體行政協(xié)助請求書或行政協(xié)助協(xié)定，同時還需要把請求行政協(xié)助的相關的事實材料移交，以便被請求主體審查。

（三）審查行政協(xié)助的請求

被請求行政主體接到協(xié)助請求后應當及時對協(xié)助請求進行審查，并根據(jù)不同情況作出相應處理。審查的事項包括五個方面。

1．提起協(xié)助請求的主體是否適格。對于非行政主體的請求，被請求方不得給予協(xié)助。

2．判定該行政請求事項是屬于必須協(xié)助事項還是屬于可以協(xié)助事項。[8]

3．是否具有地域管轄權。

4．是否具有級別管轄權。

5．是否具有事項管轄權。

對于不屬于自己管轄權范圍內(nèi)的協(xié)助請求，被請求主體應當將相關材料移送給有管轄權的行政主體處理，并告知請求方?；蛘邔⑾嚓P材料退還給請求主體，并說明理由。

（四）規(guī)范行政協(xié)助的答復

當行政協(xié)助審查結束后，就應該給請求主體以行政協(xié)助請求答復。行政協(xié)助的答復是指被請求主體在一定期限內(nèi)有義務對請求主體作出給予協(xié)助或不給予協(xié)助的答復。包括肯定性答復和否定性答復。

1．肯定性答復

被請求主體給予肯定性答復的，應當有實施協(xié)助的計劃和預計的合理的期限。假如在預計的期限內(nèi)未完成協(xié)助事項的，應當向請求主體說明協(xié)助事項完成的進度以及需要延長的時間。

2．否定性答復

被請求主體給予否定性答復的，則是屬于行政協(xié)助拒絕的情形。被請求主體在收到行政協(xié)助請求書后，認為屬于拒絕行政協(xié)助的情形，可以拒絕行政協(xié)助請求。但應當說明拒絕的理由?？梢跃芙^行政協(xié)助請求的情形有以下八種：[9]按有關法律、法規(guī)規(guī)定，被請求主體不得給予協(xié)助的；該協(xié)助的行為，不在其權限范圍內(nèi)的；假如提供將會損害國家和公共利益的；被請求行政主體依法或依其性質(zhì)應當保密的；假如提供將會損害自身職能和職務執(zhí)行的；被請求主體以外的其他行政主體完全可以更方便更經(jīng)濟提供協(xié)助的；被請求主體假如提供該行政協(xié)助將付出高昂的代價的；其他具有正當理由給予拒絕的。

三是由被請求主體支付。這一般是對數(shù)額微小的行政費用，比如在德國，就是規(guī)定在50馬克之下的行政協(xié)助費用就由被請求機關自墊。請求主體不需要向被請求主體支付。

我國行政程序法（試擬稿）規(guī)定行政協(xié)助費用由請求機關承擔。這類似于韓國和我國臺灣地區(qū)的做法。前文有談到行政協(xié)助分為必須協(xié)助和可以協(xié)助兩種，這樣在支付費用上也可以體現(xiàn)出區(qū)別來的。對于必須協(xié)助的事項，由于實施協(xié)助是被請求主體的法定義務，所以履行此協(xié)助就是履行其法定職責，從理論上說其費用應該已經(jīng)由財政預算劃撥到其賬戶上，所以在其向請求機關提供協(xié)助時，費用由自己承擔而不是由請求機關承擔。對于可以協(xié)助的事項，由于其實質(zhì)是行政協(xié)助法律關系主體雙方的合意行為，行政協(xié)助的費用承擔可以由雙方協(xié)議，不能規(guī)定由某一方承擔，非凡是不能規(guī)定由被請求方承擔。否則將會阻礙了被請求主體實施協(xié)助行為的積極性，在可以選擇也可以不選擇實施行政協(xié)助的情況下，被請求主體出于經(jīng)濟上的考慮，必然選擇后者。

注釋：

[1]關于行政協(xié)助的概念，目前我國學術界有幾種有代表性的說法：關保英：行政協(xié)助是指無隸屬關系的行政機關之間，在執(zhí)行公務的過程中，因某種需要互相提供方便并協(xié)助完成職務的行為。見關保英：《行政法的價值定位》，中國政法大學出版社1997年版第134頁；另見關保英：《論市場經(jīng)濟與行政協(xié)助的法制化》,《行政與法》1994年第2期。見李延《行政協(xié)助與相近概念之間的辨析》宿州教育學院學報2006年2月第1期29頁。本文的概念在“因某種需要”這一點上給予具體化，即“碰到自身無法克服的障礙或自身執(zhí)行職務會帶來嚴重不經(jīng)濟時”.在“互相提供方便”這一點上，變更為被請求主體對對請求方提供幫助，而不是相互提供方便。這是本文概念與關保英教授的概念的不同之處。胡建淼：行政協(xié)助是指行政主體在行使職權、實施行政治理的過程中，基于執(zhí)行公務的需要和自身條件的限制，請求其他行政主體配合其實施同一行政行為或共同行政行為的法律制度。胡建淼行政法學復旦大學出版社2003.83轉見于見李延《行政協(xié)助與相近概念之間的辨析》宿州教育學院學報2006年2月第1期29頁。本文的概念和此概念意思上比較一致，只是在表述的文字上有所不同。當然此概念中“基于執(zhí)行公務的需要……請求其他行政主體”和““基于自身條件的限制……請求其他行政主體”作為一種并列關系來表述，是本文作者所不欣賞和引用的原因之一。王麟：行政協(xié)助是指行政主體在履行自身職責過程中碰到自身無法克服的障礙，向與其無隸屬關系的其他行政主體提出協(xié)助請求，被請求機關依法提供職務上的幫助以支持請求機關實現(xiàn)其行政職能的制度。王麟《比較行政協(xié)助制度研究》《法律科學》2005年第5期76頁。本文的概念就是以此為藍本發(fā)展出來的。添加的部分主要體現(xiàn)在：在動機訴求上，從“碰到自身無法克服的障礙”到“碰到自身無法克服的障礙或自身執(zhí)行職務會帶來嚴重不經(jīng)濟”。在協(xié)助的內(nèi)容上更具體化和內(nèi)涵化了，從“提出協(xié)助請求”到“提出公務上的協(xié)助請求”。另還有從“被請求機關依法提供職務上的幫助”到“被請求機關依法在自身法定權限范圍內(nèi)提供職務上的幫助”。在請求主體和被請求主體雙方都做了更細致的規(guī)定。另外，為了使這一概念更加豐滿一些，對行政協(xié)助的意義也做了簡單的概括，使之成為本概念之不可分割的一部分。

[2]執(zhí)法密集地帶，也稱積極的管轄權所發(fā)生的地帶；執(zhí)法空白地帶，也稱消極的管轄權所發(fā)生的地帶。參見文正邦法治政府建設構論—依法行政理論與實踐研究[M]北京：法律出版社，2002，596-597頁。

[3]比如在環(huán)境保護方面立法原意是要各部門分工負責,統(tǒng)管與分管相結合,各部門之間密切配合,相互支持,既分工又合作,共同做好環(huán)境監(jiān)督治理工作,但實際上由于部門眾多,圍繞環(huán)境治理產(chǎn)生了各種形式部門保護主義。在環(huán)境保護領域，部門保護主義的表現(xiàn)是明顯的，其不利于行政協(xié)助的阻礙問題嚴重。武從斌減少部門條塊分割，形成協(xié)助制度---試論我國環(huán)境治理體制的改善[J]行政與法，2003，（4）

[4]關保英《論市場經(jīng)濟與行政協(xié)助的法制化》。，《行政與法》，10頁。其文談到:近年來，行政執(zhí)法實踐中出現(xiàn)了一系列的異化現(xiàn)象，之所以稱為異化現(xiàn)象，是因為其職權行使偏離了行政目標和法制原則。尤其是破壞了國家權能的統(tǒng)一。而保護主義就是這種異化現(xiàn)象的代表。地方保護主義、行業(yè)保護主義、部門保護主義、層級保護主義等，莫不例外。

[5]參見羅豪才主編《行政法學》，294-295頁，北京，北京大學出版社，1996。皮純協(xié)，張成福主編《行政法學》，北京，中國人民大學出版社，2002版，319頁）。

[6]行政協(xié)助的意義，有很多學者已經(jīng)有過論述。本文的主旨不在于談行政協(xié)助的意義，故對此段文字只做簡要的概括，但這樣做并不是意味著筆者不知道行政協(xié)助之意義，更不是說行政協(xié)助意義之討論沒有意義，而是由于本文不能做到面面俱到，所以舍棄了探討此話題。有愛好的同志可以參看：1、李延練琪《論建立我國行政協(xié)助制度的困難和意義》太原師范學院學報（社會科學版）2006年第1期64頁。其文中概括出行政協(xié)助的意義有四點。一是提高行政效率，二是體現(xiàn)行政的整體性和統(tǒng)一性，三是開拓協(xié)助新領域，四是推進行政合作。2、王麟《行政協(xié)助論綱—兼評〈中華人民共和國行政程序法（試擬稿）〉的相關規(guī)定》，法商研究2006年第1期47-48頁。其文中概括出行政協(xié)助的意義有四點。一是解決科層制公共行政結構與行政一體化之間的矛盾。二是認為行政協(xié)助能夠有效克服行政資源的稀缺問題。三是認為還有利于保持行政平衡、維護行政公正。此外，還認為行政協(xié)助能夠促進行政執(zhí)法體制完善，推動行政治理體制改革。

[7]《德國行政程序法》第5條規(guī)定可以尋求行政協(xié)助的情況有列出5條，是法律上原因、事實上的原因、知識上（熟悉上）的原因、資源占有上的原因、經(jīng)濟成本上的原因?！杜_灣行政程序法》第19條列舉了6條情形，相比前者多了一條是其他的原因。本文概括為三條情形，即法律上原因、事實上的原因和經(jīng)濟上的原因。

[8]必須協(xié)助事項和可以協(xié)助事項。也有學者把這一內(nèi)容說成是法定協(xié)助事項和任意協(xié)助事項。法定協(xié)助指行政協(xié)助產(chǎn)生的依據(jù)是法律的明確規(guī)定，凡是在法律明確規(guī)定的情形出現(xiàn)時，行政機關必須請求其他機關協(xié)助。在此情形下，被請求機關非依法定理由不得拒絕。任意協(xié)助并不意味著行政協(xié)助可以隨意發(fā)生，而是指在法定協(xié)助情形之外，立法規(guī)定的一些鼓勵行政機關尋求行政協(xié)助的情形下，行政機關可以請求協(xié)助，也可以自行作出相應的行為。王麟《行政協(xié)助論綱—兼評〈中華人民共和國行政程序法（試擬稿）〉的相關規(guī)定》，法商研究2006年第1期47頁

[9]以上1-4種是屬于不得給予行政協(xié)助而拒絕的情形。應松年教授認為，此可以稱為必須拒絕情形。在此種情形下，被請求主體沒有自由裁量是否提供協(xié)助的權力，而是必須拒絕，這是拒絕的法定理由。5-7種是屬于可以給予行政協(xié)助而拒絕的情形。應松年教授認為，此可以稱為可以拒絕情形。應松年主編《比較行政程序法》，北京，中國法制出版社，1999，91-92頁。

[10]比如福建省政和縣公安局和松溪縣公安局，雙方在行政協(xié)助中出現(xiàn)爭議，首先應當進行協(xié)商，假如協(xié)商不成，則各自上報南平市公安局。假如還是不能達成一致意見，則繼續(xù)上報福建省公安廳，直至福建省人民政府進行裁決。其弊端是動不動就把政和縣公安局和松溪縣公安局的爭議放到福建省人民政府來裁決，是不經(jīng)濟的。

[11]行政協(xié)助的法律責任形式可以分為三種：1、行政責任。消極不履行協(xié)助義務和違法履行協(xié)助義務的行政主體的法定代表人、直接領導人和負責經(jīng)辦的公務員應當承擔行政責任。2、刑事責任。假如上述人員的違法行為或瀆職行為構成犯罪則應當依據(jù)其犯罪情節(jié)的輕重和社會危害性的大小追究刑事責任。3、國家賠償責任。在行政協(xié)助中，由于違法執(zhí)行或者怠于執(zhí)行協(xié)助義務而使行政相對人的民事權利受到損害的，致害主體應當承擔國家賠償責任。在這種情況下，受害人可以直接要求履行行政協(xié)助義務的行政主體賠償，也可以向做出具體行政行為的請求方主張賠償權利，待請求方履行賠償義務后，再向負有協(xié)助義務的行政主體追償。本文出于文章篇幅的考慮在正文中沒有具體談到此問題。但并不意味此問題不重要。

參考文獻：

1．羅豪才主編《行政法學》，北京，北京大學出版社，1996

2．皮純協(xié)張成福主編《行政法學》，北京，中國人民大學出版社，2002

3．應松年主編《比較行政程序法》，北京，中國法制出版社，1999

4．胡建淼《行政法學》復旦大學出版社2003

5．王麟《比較行政協(xié)助制度研究》《法律科學》2005年第5期

6．關保英《行政法的價值定位》中國政法大學出版社1997

7．李延《行政協(xié)助與相近概念之間的辨析》宿州教育學院學報2006年2月第1期

8．李延練琪《論建立我國行政協(xié)助制度的困難和意義》太原師范學院學報（社會科學版）2006年第1期