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農村土地征收規(guī)定范文第1篇

關鍵詞：農村；土地；征收補償制度

中圖分類號：C93文獻標識碼： A

隨著社會經(jīng)濟的不但發(fā)展和改革開放的不斷深入，我國城市化的進程也在不斷加快，對土地的需求也不斷加大。為了國民經(jīng)濟和城市的發(fā)展，國家和政府選擇讓農民交出土地以支持城市的發(fā)展，而農民賴以生存的基礎就是土地，所以為了維護農民的基本權益才制定了農村土地征收補償制度，但是我國目前的農村土地征收補償制度還存在著很多問題，并沒有真正維護到農民的基本權益，所以如何完善農村土地征收補償制度是目前急需解決的首要問題。

一、農村土地征收補償制度概述

土地征收指的就是國家通過制定法律的形式將農用地轉化為城市或工業(yè)等非農用地的一個主要途徑，是我國乃至世界上任何一個正在進行城市化、現(xiàn)代化建設的國家獲得城市建設用地的主要手段。我國的“土地征收”與日本的“土地收買”、英國的“強制收買”、美國的“最高土地權”等雖然稱呼不同，但是實質內容上都是一樣的，都是國家為了公共利益，通過立法的形式，給予被征收人一定的經(jīng)濟補償，將被征收的私有土地轉變?yōu)閲型恋氐男袨閇1]。從而可以看出，首先，土地征收具有法定性，必須要符合法律和行政法規(guī)的規(guī)定，必須要根據(jù)行政合法性的原則；其次，土地征收具有強制性，是一種國家強制收取他人私有土地所有權并使之變?yōu)閲型恋氐男袨椋⒉恍枰〉帽徽鞯厝说耐?；再次，土地征收是為了公共利益所以還具有公益性。

因為土地征收帶有的強制性嚴重侵害了被征地人的權利和利益，所以為了充分保護被征地人的權益，我國制定了農村土地征收補償制度。所以由此看來，土地征收的補償也具有一定的法定性，國家因為公共利益而損害了少數(shù)人的利益，所以國家就必須對少數(shù)人進行補償，才能達到社會公平。通過以上分析，農村土地征收補償制度的概念其實就是：國家為了多數(shù)人的公共利益，通過立法的形式，將被征收的私有土地轉變?yōu)閲型恋?，并給予被征收人相應經(jīng)濟補償?shù)闹贫萚2]。

二、目前農村土地征收補償制度存在的問題

1、農村土地征收補償原則不明確

《憲法》是我國的根本大法，但其中對農村土地征收補償?shù)脑瓌t并沒有明確的規(guī)定，經(jīng)過修改后雖然提到了補償條款，但對農村土地征收補償?shù)脑瓌t卻并沒有明確規(guī)定，使得農村土地征收補償缺少了憲法這個基礎。農村土地征收補償制度的概念中提到，征收的目的是為了公共利益，但是我國的法律中對何為公共利益，卻也沒有明確的界定，這種高度概括性的法律規(guī)定就使征地部門擁有了很大的自由裁量權。從而就會使地方政府有法律漏洞可鉆，導致出現(xiàn)有些地方政府打著公共利益的旗號實際卻是為了經(jīng)濟建設等目的征收土地的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)大量的土地違法事件。很多被征用的土地并沒有被很好的利用，而是出現(xiàn)了征收后閑置或者是棄置不用的現(xiàn)象，從中可以看出，目前我國的農村土地征收權已經(jīng)被征地部門濫用。

2、農村土地征收補償范圍過窄

農村土地征收補償制度中對農村征地的補償有著具體的范圍，這些補償費用主要包括土地征收補償費、補助安置費和地上附著物、青苗的補償費[3]。從這些費用內容上可以看出，對征地的補償其實就是一種有限補償，并不是完全性的補償，這種補償僅限于與土地有關的補償，卻沒有考慮農村農民的殘余地分割的損害、經(jīng)濟損失、租金損失等等可以量化的財產(chǎn)損失，所以這種土地征收補償并不是一種公平、合理的補償方式。

3、農村土地征收補償標準不合理

農村土地征收補償?shù)臉藴适寝r村土地征收補償制度的核心[4]。我國目前的農村土地征收補償制度中對征收補償?shù)臉藴实闹贫?，既沒有按照土地的價格，也不是使用土地的租金，更不是土地在未來可產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，而是對農業(yè)產(chǎn)值的計算。但是農業(yè)產(chǎn)值的數(shù)量具有浮動性和不確定性，但是法律中只固定了大致的范圍和賠償?shù)南揞~，這種不明確的標準使得農民的利益在農村土地征收過程中被侵犯。并且農村土地征收后，農民的收入大大減少，那些所謂的補償費用根本不能滿足農民家庭的日常生活消費以及家庭教育支出，大大侵犯了農民的基本權益。

三、農村土地征收補償制度的完善

1、對農村土地征收補償?shù)脑瓌t進行明確界定

土地征收原則是農村土地征收補償制度中的關鍵問題，首先需要合理界定“公共利益”的概念，根據(jù)我國的實際國情和國外經(jīng)驗，對“公共利益”要進行嚴格限定，主要包括以下幾種：1、水、電、氣等公共設施用地；2、煤礦、鐵路、機場等能源和交通用地；3、三峽工程、南水北調等國家重點工程用地以及軍事用地或者政府機關用地；4、學校、醫(yī)院等公益以及福利事業(yè)用地；5、水庫、防護林等水利和環(huán)境保護用地。除此之外，還要根據(jù)“公共利益用地”的概念界定，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，要確保土地征收的目的只能是為了公共利益，其他所有非公共利益用地都不得依靠農村土地征收來獲取。

2、提高征收補償標準，擴寬征收補償范圍

受我國傳統(tǒng)觀念的影響，在國家利益或者公共利益與個人利益出現(xiàn)矛盾并且無法協(xié)調的時候，個人利益必須讓步，但是現(xiàn)在是社會主義法治社會，并且處于市場宏觀經(jīng)濟條件下，這種傳統(tǒng)的觀念已經(jīng)不符合時代的發(fā)展要求。對征收補償標準進行利益衡量，首先要使征收補償?shù)念~度與經(jīng)濟規(guī)律相符，其次要根據(jù)被征收農民的實際生活情況來對農民進行補償，補償標準要按照征收時經(jīng)濟發(fā)展水平的標準進行，不能讓被征收的農民感覺國家土地征收存在不公平現(xiàn)象。另外，在補償范圍上也要進行擴寬，除了現(xiàn)有的直接損失補償項目外，還應添加殘留地補償和鄰地補償?shù)乳g接損失的賠償[5]。

3、健全并規(guī)范農村土地征收補償程序

土地征收補償程序是農村土地征收補償制度中必不可少的重要環(huán)節(jié)，是保證征地利益合理、公正分配的核心和關鍵，所以國家要健全并不斷規(guī)范農村土地征收補償程序，盡可能地避免政府部門在農村土地征收補償過程中進行暗箱操作。在土地征收時，要對征地審核階段進行嚴格的監(jiān)察，要確保征地項目符合“公共利益用地”。要完善公告登記程序，充分保證農民的知情權和參與權，在登記程序之前要與農民就補償事宜進行確認，如果存在異議，應由雙方協(xié)商解決。只有補償事宜獲得被征地農民的認同，接下來的工作才能更好的開展。健全土地征收補償程序還要建立專門的土地糾紛仲裁機構，通過建立專門的土地糾紛仲裁機構，能夠確保農村土地征收補償過程的合法性以及公平性，并且當被征地農民對公益事業(yè)的認定是否合理、程序是否有違法情況、賠償額是否合理等事宜存在異議的時候，能夠有一個專門的部門對之進行公開的審理。

結束語：

農村土地征收補償制度的健全和完善是一項長期的、系統(tǒng)的工程。在農村土地征收補償過程中遇到的問題要及時發(fā)現(xiàn)并采取相應的措施去解決不斷完善相應的法律法規(guī)，以便做到有法可循、有法可依。要將農村土地征收補償制度在實踐中不斷貫徹實施，以確保被征收農民的基本權利和利益，從而不斷促進社會主義和諧社會和新農村建設的不斷發(fā)展。

參考文獻：

[1]唐佩玉.論我國農村土地征收補償制度的缺失與完善[D].廣西師范大學.2010,56(11):41-42

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[3]陶瑞芳.農村集體土地征收補償制度研究[D].廣西大學.2013,34(08):101-102

農村土地征收規(guī)定范文第2篇

關鍵詞:農村土地 征收 補償 制度完善

DOI:10.3969/j.issn.1672-8289.2010.10.068

一.土地征收補償?shù)幕靖艣r

土地,是人類賴以生存和社會經(jīng)濟活動極其重要的自然資源,具有稀缺性、不可再生性和不可移動性。我國有近8 億農民在土地上生息、勞作,土地是他們的 “命根子”。由于城市化進程的加快和社會經(jīng)濟飛速發(fā)展的需要,土地征收的范圍逐漸擴大到農村,為了保障被征地農民在征地過程中的合法權益和解決農民失地后的長期生存問題,國家建立了農村土地征收補償制度。但《土地管理法》、《土地管理實施條例》及相關法律法規(guī)對補償標準、補償方式、補償救濟程序的規(guī)定存在諸多不足,導致實踐中引發(fā)大量土地征收補償爭議,影響社會穩(wěn)定。從農民自身來講,并不希望把土地拿出去,但從經(jīng)濟發(fā)展來講,又需要征地,征地本身又是一個強制行為,農民不得不服從,這是一對矛盾。因此,解決好我國農村土地的征收補償問題顯得非常重要和迫切。

我國土地征收補償制度總體來說是不斷地進步和合理,比如補償標準逐提高;審批權力不斷上收,基層政府的審批權限越來越小;土地征收補償程序趨于規(guī)范和細化;被征地農民的安置辦法也越來越靈活多樣;土地征收補償?shù)姆梢罁?jù)也不斷得到修改,以適應新的時代背景和經(jīng)濟發(fā)展形勢。特別是在04年的憲法修正案中明確了土地征收和征用的補償條款,為土地征收補制度提供了堅實的憲法依據(jù)。

土地問題不僅僅是農民的命脈,也是整個國家的命脈,解決好土地問題,不僅能確保農民合法權益,保持農村和社會穩(wěn)定,而且使國家征地工作走向市場化、法制化的軌道。有利于社會主義和諧社會的建設。

(一)土地征收與征用

1.土地征收的含義及特征

土地征收是指國家為了公共利益的需要,以補償為前提,強制取得其他民事主體土地所有權的行為。其法律后果是土地所有權在國家和集體之間發(fā)生變動。從來沒有哪個制度否認過憲法的征收權,重要的是對征收的法律限制。其法律特征在于:(1)土地征收是強制剝奪集體土地所有權的行為,是物權變動的一種極為特殊的情形。(2)征收主體一方是政府,且政府以行政命令方式從農民集體手中取得土地所有權,集體必須服從,沒有任何選擇的余地。(3)土地征收的目的只能是為了發(fā)展公共利益,絕對禁止任何商業(yè)目的的征收,且必須對被征收人以公平合理的補償。

2.土地征收與征用的區(qū)別

《物權法》第44條中規(guī)定了有關征用的概念,即:“因搶險、救災等緊急需要,依照法律規(guī)定的權限和程序可以征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)。被征用的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)使用后,應當返還被征用人。單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的,應當給予補償?！庇纱丝梢钥闯鐾恋卣魇张c土地征用既有共同之處,又有不同之處。二者的共同之處在于都是以共利益為目的,運用國家強制力,經(jīng)過法定的程序,并依法給予補償。土地征收、土地征用雖然都是國家為建設需要征用土地的方法,但它們是有區(qū)別的,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

第一,二者的行為效果不同。土地征收是土地所有權的改變,土地所有權由集體所有轉變?yōu)閲宜?。土地征用由于使用后應當返還給被征用人,因此是土地使用權的改變,而土地的所有權性質不發(fā)生改變。這是兩者最主要的區(qū)別。

第二,二者所征收的對象也有所差別。我國土地的所有制形式只有國家所有和集體所有兩種形式,土地征收的對象為農村集體土地。土地征用的對象既可以是農村集體土地也可以是城市國有土地。

第三,二者行為的依據(jù)不同。土地征收的依據(jù)和程序必須由法律規(guī)定,這是我國《立法法》第八條第六項所要求的,即“下列事項只能制定法律:……(六)非國有財產(chǎn)的征收。”土地征用的依據(jù)除了法律之外,還可以是法規(guī)。這是因土地征用一般具有暫時性、緊急性,而且強制取得的只是使用權,所以其嚴格度要低于土地征收。

第四,從二者的適用條件看,土地征用一般適用于緊急狀態(tài)下對土地的臨時征用。而土地征收則不同,為了公共利益的需要,即使不存在緊急狀態(tài),也可實施土地征收。

二.農村土地征收補償現(xiàn)狀及問題

(一)農村土地征收補償?shù)姆秶按嬖诘膯栴}

我國以法律的形式確定了農村土地征收補償制度,在一定程度上保護了農民的合法權益,然而,征收補償制度也存在諸多問題和缺陷。

1.農村土地征收的補償范圍

《土地管理法》第47條規(guī)定的補償范圍和標準是:“征收耕地的補償費用包括土地補償費,安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農業(yè)人口數(shù),按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！?/p>

2.農村土地征收補償范圍存在的問題

根據(jù)《土地管理法》的有關規(guī)定可以看出,現(xiàn)行的征地補償范圍只是對征地造成的直接損失進行補償,而對因征地形成的殘地損失及土地使用價值的下降等間接損失并未提及,事實上,這些損失是必然會發(fā)生的,如果不在補償范圍之內必將損害農民的合法權益。

(二)農村土地征收的補償方式及問題

1.農村土地征收的補償方式

早期征收土地補償機制主要采取的是“貨幣補償加安置”的補償形式,即以土地補償費、地上附著物和青苗的補償費作為經(jīng)濟補償部分,在一定程度上彌補了農民經(jīng)濟損失后,由征收土地使用者根據(jù)征地項目的需要為失地農民進行就業(yè)安置。但是,隨著城市建設速度加快、征地數(shù)量增加以及征地用途和就業(yè)市場的變化,“誰征地、誰安置”的原則已經(jīng)難以執(zhí)行,各地開始探索新的安置模式。20世紀90年代以后,各地普遍采取征地時一次性地支付補償金,讓被征地農民自謀職業(yè)的安置模式。從此以后,征收土地補償機制就演化為“一次性給付貨幣補償”的單純經(jīng)濟補償形式。

2.農村土地征收的補償方式存在的問題

補償方式單一。目前的補償以一次性貨幣補償為主,一次性補償只能解決農民暫時的生存問題,而農民失去了土地,就失去了長期生活的保障,生存將會受到極大的威脅。采取此種簡單的補償方式只能暫時解決農民生活上的問題,由于缺乏就業(yè)安置引導,無法為社會主義市場經(jīng)濟條件下失地失業(yè)的農民提供長久的保障。

(三)農村土地征收補償程序及問題

1。農村土地征收的補償程序

《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定:“征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后,由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協(xié)調;協(xié)調不成的,由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！?/p>

2.農村土地征收的補償程序中存在的問題

從現(xiàn)行的土地征收補償程序來看,有些程序制度仍存在缺陷,影響了土地征收的順利實施。(1)征收補償程序可操作性不強。我國有關土地征收程序的規(guī)定對于一些重要事項未予以明確。例如,征收行為何時發(fā)生效力,是批準征收決定作出后、還是支付補償安置費用后;被征收的土地所有權何時發(fā)生轉移;《土地管理法實施條例》第 25條規(guī)定:“征地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起 3個月內全部支付,”但在實踐中,征地補償費的發(fā)放顯得很隨意,基本都是滯后,對于未按期支付補償安置費用的,征收決定是否依然有效等。(2)補償程序不公正,缺乏聽證。法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定,補償方案制定后才公告告知農民。而由于補償安置標準早在批準征收補償方案時已確定,雖然規(guī)定要聽取意見,但被征地人只能就獲得補償?shù)拿娣e等提出異議,對補償安置標準無權提出任何意見,補償過程缺乏農民實際參與聽證的程序保障。(3)補償糾紛發(fā)生后,救濟程序缺失。對于補償決定,《土地管理法實施條例》中規(guī)定將裁決權交由政府行使,缺乏中立性,更重要的是對補償決定或者補償裁決決定不服能否申請復議或提訟等問題也未作規(guī)定。

三.完善農村土地征收補償制度的對策

(一)完善農村土地征收補償制度的可行性與必要性

1 完善農村土地征收補償制度的可行性

我國的土地征收補償制度形成以來已有幾十年的發(fā)展歷程了,尤其是現(xiàn)行的補償制度是形成于計劃經(jīng)濟時期,隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)行的補償制度越來越不適應時展的要求,對此制度進行修改和完善已經(jīng)到了非常迫切的時期,現(xiàn)在從制度方面、思想觀念和執(zhí)法環(huán)境等各個方面來看都是完善農村土地征收補償制度的時候了。

2 完善農村土地征收補償制度的必要性

土地征收中存在的種種問題,不僅犧牲了農民的當前利益,而且還損害著農民的長遠生計。大多農民文化程度不高、缺乏勞動技能,打工沒人要,創(chuàng)業(yè)沒本錢,最后導致生活無保障。而農業(yè)的發(fā)展會影響到工業(yè)的發(fā)展,農村的現(xiàn)代化又會影響到城市的現(xiàn)代化。故此,完善土地征收補償制度對于整個社會的發(fā)展是非常有必要的

(二)如何完善農村土地征收補償制度

1.豐富補償制度補償方式

關于補償方式,我國社會各界要求改革的呼聲很高。有學者針對我國一次性貨幣補償?shù)娜秉c,提出留地安置、工作安置等多種形式的復合安置。也有學者借鑒東南沿海征地補償中采用政府、集體與個人共同繳納保險費的辦法,將失地農民納入社會保障體系中的成功經(jīng)驗,提出我國應當重視社會保障的安置方式。

(1)采取留地安置方式。即征地過程中,在規(guī)劃確定的建設用地范圍內安排一定面積的建設用地給農村集體經(jīng)濟組織和農民興辦企業(yè)、從事經(jīng)營活動。農民可以通過在此土地上發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)來壯大集體經(jīng)濟,解決部分農民的就業(yè)問題。同時政府應在在政策、資金、工商、稅務等方面提供必要的優(yōu)惠和支持。

(2)采用工作安置方式。即由政府或用地單位對于被征地農民有計劃地安排其就業(yè)。這種主要適用于企業(yè)因生產(chǎn)需要建設用地的情況,如建設大型工業(yè)項目需要征收農地,而項目建設過程和建成后會需要大量工人,這種情況下,可以在對失地農民進行必要培訓和考核,錄用其為企業(yè)的員工,享受與正式員工同等的待遇。

(3)采用社會保障安置方式。即在農地被征收后,政府不再向農民支付全額補償費用,而是將部分補償費用用來為農民繳納一定年限的社會保險費用。由勞動保障部門與農民簽訂合同,對符合條件的人員建立社會保險個人賬戶,到一定的年齡后,定月發(fā)放養(yǎng)老金。目前,社會保障安置日漸受到重視。2007年10月1日開始實施的《物權法》第42條明確規(guī)定,征收集體所有的土地,要安排被征地農民的社會保障費用,相比《土地管理法》來說,是一個可喜的進步。今后應將確保社保資金足額到位和規(guī)范社保資金的管理作為社會保障安置方式工作的重中之重。

2.在政府部門建立專門的土地補償裁決機構

征地補償爭議裁決案件的專業(yè)性極強,需要由土地法律方面的專家來做這項工作,然而由于土地行政主管部門各處室業(yè)務工作的龐雜性和專業(yè)人員的缺乏,再加上隨著征地爭議裁決制度的不斷完善,各類裁決事件件將逐漸增加,原有的各部門無法完成日益增加的裁決任務。因此,必須設立專門的征地爭議裁決部門,配備充足的高素質專業(yè)人員,才能與目前征地爭議裁決制度的不斷完善相適應。

3.建立完整的補償程序及司法救濟程序

“程序是法律的心臟”,無程序即無法治。在一國法律體系內,程序法的滯后將直接導致有關的實體法形同虛設。補償程序的公正是補償合理的重要保證,因此完善我國土地征收補償程序,才能切實保障被征地農民的合法權益。(1)完善土地征收法律法規(guī),使土地征收程序明晰化。如在解決征地補償爭議問題上變?yōu)橛膳鷾收魇胀恋氐娜嗣裾脹Q為由批準征收土地的上一級政府裁決。這樣征收土地的批準方和裁決方分離,可以保證爭議得到公正的裁決。(2)建立批前協(xié)商、聽證制度。土地征收過程中應充分聽取被征收人和利害關系人的意見,使其獲得表達意見的機會增強征收程序的民主性公開性。例如:集體農民對補償標準和安置方案有不同意見,政府部門應告知其有要求舉行聽證的權利。(3)完善復議和訴訟制度。農民如果對征收補償和安置方案不服,可以向土地行政主管部門提起復議或向法院提訟。(4)改革補償金發(fā)放程序。建議在征地過程中將土地補償費設立專戶,存入銀行,做到?？顚Ｓ?補償金應在法定期限內直接發(fā)給被征用土地的農民,任何組織與個人不得截留、克扣。同時,法院應將司法程序引入土地征收補償爭端解決機制中,逐步擴大對征地農民的司法救濟,減少政府對征地糾紛裁決的參與,這樣既有利于保護被征收人的合法權利,也有利于監(jiān)督行政主體征收權力的行使。

結論

土地是農民生存的前提和保障,征收農村土地對農民而言無疑是影響巨大的。承認農民的土地發(fā)展權并建立土地發(fā)展權制度、建立征地補償款分配監(jiān)督體系等也是解決問題比較有效的途徑?？傊?必須善現(xiàn)在的農村土地征收補償制度,使補償合理、公平、有效,讓農民不因被征地而貧困,讓農村不因被征地而放緩發(fā)展的速度,最大限度揮有限土地資源的效用。農民是“三農”問題的關鍵,農民的合法權益受到侵害,“三農”問題就解決不好,而“三農”問題又關系著我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此,如何完善、健全農村土地征收補償制度意義重大,我們希望通過不懈的努力,讓失地農民生活有保障,能夠充分享受到社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的成果。

參考文獻

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農村土地征收規(guī)定范文第3篇

土地發(fā)展權是對土地在利用上進行再發(fā)展的權利，即土地所有權人或土地使用權人改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度的權利。土地發(fā)展權是一種可以與土地所有權分割而單獨處分的產(chǎn)權，它既可以與土地所有權合為一體，由擁有土地所有權的所有者支配，也可以由只擁有土地發(fā)展權而不擁有土地所有權者支配。土地發(fā)展權的設立有兩個主要目的： 一是明確土地發(fā)展帶來的增值收益的歸屬和用于收益分配制度設計;二是落實土地用途管制、耕地與生態(tài)環(huán)境保護政策制度設計。

二、我國理論界關于農村土地發(fā)展權歸屬的主要觀點

由于目前我國實行土地用途管制政策，所以學者們關于土地發(fā)展權歸屬的爭議主要集中于農村集體土地被轉為建設用地的權利的歸屬。關于農村土地發(fā)展權歸屬問題，我國理論界主要存在兩種不同的觀點。

（一）農村土地發(fā)展權歸國家所有

主張這一觀點的學者認為，農村土地發(fā)展權應歸國家，土地開發(fā)者必須向國家購買發(fā)展權，才能開發(fā)農村集體土地。農地使用權、農地承包經(jīng)營權可在農地用途內自由流轉，農戶享有相對獨立、相對完整的收益權和處分權。賈海波認為，土地發(fā)展權這種權利只能由國家來行使?，F(xiàn)行的土地用途管制制度、農地轉用制度和農地在農業(yè)用途內的流轉制度等雖然限制了農村集體和農民將土地推入建設用地市場變現(xiàn)以實現(xiàn)更大的收益，但同時避免了農地不被輕易轉用和占用，保護了農地的自然屬性和農業(yè)生產(chǎn)方式，當然也同時保護了農民長遠的農地權利。

（二）農村土地發(fā)展權歸農民和農村集體經(jīng)濟所有

持有此觀點的學者認為，農地發(fā)展權應歸于農地所有者（農民和農村集體經(jīng)濟）。他們主張借鑒美國的做法，將土地發(fā)展權自動歸屬于原土地所有權人。農村集體既然擁有土地的所有權，而且法律上國家所有和集體所有是平等的，所以，應該明確集體對其所有土地的發(fā)展權 。劉永湘等從維護農民土地產(chǎn)權利益的角度，建議實行土地發(fā)展權歸農民集體所有。他認為土地發(fā)展權應屬農民集體所有，現(xiàn)行的土地征用征收制度極大地壓抑了土地發(fā)展權的經(jīng)濟實現(xiàn)。因此建議進行土地產(chǎn)權政策調整，充分考慮農民的土地發(fā)展權利益補償問題。

三、我國農村集體土地發(fā)展權行使現(xiàn)狀

雖然我國目前沒有設立土地發(fā)展權制度，但是，我國近乎采取農村集體土地發(fā)展權國有模式。首先，國家控制著農村土地的用途及其轉變。土地管理法規(guī)定，國家實行土地用途管制制度，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，嚴格限制農用地轉為建設用地，并對農用地轉為建設用地作了嚴格的程序規(guī)定。其次，國家對農村集體土地的使用權流轉作了嚴格的限制。土地管理法規(guī)定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設。第三，國家通過土地征收補償制度占有土地發(fā)展權增益。土地管理法規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。我國土地管理法第47條規(guī)定征收土地的按照被征收土地的原用途給予補償，這種征地補償標準基本上沒有考慮市場條件如土地的區(qū)位、征收后的用途等，它主要根據(jù)土地被征收前的用途確定價值，根據(jù)這一標準計算出來的征地補償費用遠遠低于土地征收后的非農用地市場價格，這意味著，我國的土地征收制度未能明確保障失地農民對土地發(fā)展增益的分享，失地農民并不享有土地發(fā)展權，因此國家實際上得到了土地發(fā)展增益 。所以說法律雖未言明土地發(fā)展權卻近乎采取了土地發(fā)展權國有模式或者說土地發(fā)展增益國有模式。

四、農村集體土地發(fā)展權應歸國家和集體土地所有者共有

農村土地征收規(guī)定范文第4篇

Abstract： Our country is at the hard time of industrialization, i.e. the time of promoting the industrialization through limiting the utilization of agricultural resources. The necessary capital of industrialization mainly comes from the land exploration in village. Most of lands in village are collective ownership, so collective-owned land exploration can support the industrialization, but is injurious to the peasants' interest. Under the guidance of scientific outlook on development and building a harmonious society, the key breakthrough of issues of agriculture, farmer, rural area is to balance the rural and urban economy, revitalize the rural economy all-round, coordinated and sustainable, and be oriented to peasants' basic interest. This article discussed the balance of collective-owned land exploration and peasants' interest compensation.

關鍵詞： 集體土地；征收；農民利益補償

Key words： collective-owned land; land exploration; peasants' interest compensation

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2011）02-0324-01

1法律視域下的集體土地征收與補償

1.1 土地征收制度土地征收指的是國家基于公共利益的需要，強制取得集體土地所有權的行為。與土地征用內涵界定不同，土地征收是強調所有權的收回，而征用往往是使用權。2004年的《憲法》修正案將土地征收與土地征用做了明確區(qū)分，將第l0條第3款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償”，由此可以看出我國現(xiàn)階段實行的是土地征收制度，而非土地征用制度。土地征收權是行政主體的一種公權力，它建立在國家的基礎之上，來源于《土地管理法》的授權。其次，征收的對象是集體土地所有權和使用權。再次，土地征收必須基于“公共利益”。我國《憲法》、《土地管理法》都明確規(guī)定了國家征收土地的依據(jù)是“為了公共利益的需要”。最后，土地征收應以補償為要件。《憲法》《土地管理法》和《農村土地承包法》中都規(guī)定了“土地征收應該給予補償”，這是土地征收的法定要件。

1.2 關于征收補償補償與賠償不同，補償是使受損權益得到恢復和彌補的一種重要的法律手段，同時也是一項重要的法律制度。土地征收補償既是補償法律制度中的一項重要內容，也是土地法律制度中的一項重要內容。在土地征收中，征收補償問題是一個十分重要的問題，甚至可以說是核心問題[1]。而補償?shù)脑蛑饕且驗橥恋厥寝r民最重要的生產(chǎn)和生活資料，也是農村集體經(jīng)濟組織最重要的資源，是他們基本生活資料的重要來源，也是他們從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的物質基礎。土地一旦被國家征收，農村集體經(jīng)濟組織和農村村民便喪失了土地所有權，同時也喪失了基本生活來源和從事農業(yè)生產(chǎn)建設活動的物質基礎。

2土地征收與農民利益補償?shù)默F(xiàn)狀分析

伴隨近幾年來的經(jīng)濟建設的快速發(fā)展和愈發(fā)加快的城鎮(zhèn)化步伐，建設用地需求量大幅增加，征收農村土地的力度越來越大，由此引發(fā)了農村集體經(jīng)濟組織內部征地補償費的分配，卻仍然存在著分配方式各異、分配比例不合理、雜亂無章等問題，嚴重損害了被征地農民和農村集體經(jīng)濟組織的利益，影響了農村社會穩(wěn)定和農村經(jīng)濟的健康發(fā)展，同時也阻礙了征地工作的順利進行。我國《憲法》中規(guī)定只有對公益用地，才能進行征收，但是卻沒有對公益性用地進行明確的界定，而在實際上不論是國家公益性建設項目還是經(jīng)營性項目或者是房地產(chǎn)開發(fā)項目，―律動用國家征收權，遠遠超出了“為了公共利益”這個范圍。這種現(xiàn)象主要歸因于我國現(xiàn)行法律對土地征收的“為了公共利益”界定不清以及關于土地征收權的規(guī)定相矛盾[2]。正是立法概念上的模糊，造成了執(zhí)法過程中極大的可操作性，從而為利益分配不公埋下了隱患。

3優(yōu)化集體土地征收和農民利益補償關系

3.1 制度先行，建立健全補償制度補償標準的合理性需要在三個方面進行權衡考慮：第一，土地的市場價值；第二，農民因土地被征收而實際遭受的損失，農民從土地上可獲得的收益、土地上的相關附屬物等；第三，農民喪失土地后的生活保障。對于一定年齡界限（如50歲）以上的農民，應考慮其被征地后的生活保障。而在一定年齡界限以下的農民，則應考慮其就業(yè)培訓費用及失業(yè)保障。

3.2 廣惠于民，進一步擴大補償范圍這一點是比較明顯的。在大力振興農村經(jīng)濟的宏觀背景下，不僅僅通過國家的政策傾斜、財政轉移支付等政策，還要廣泛的對被征地農民進行利益補償。擴大補償范圍需要遵循這樣幾個原則：第一，被征收土地原用途的土地價格，即對于被征地農民的土地財產(chǎn)損失補償；第二，被征地農民的社會保障費用，即對農村土地社會保障功能的補償，以保證被征地農民長遠生計有保障；第三，地上附著物補償費；第四，土地征收造成不便于利用殘余地的價值損失補償以及相關損害補償費；第五，被征地農民一定時期的失業(yè)損失費用和轉業(yè)轉崗就業(yè)培訓費用[3]。擴大的范圍不僅僅是農民的數(shù)量，還有補償?shù)捻椖?，補償范圍的擴大可以視為補償標準的寬容性降低。

3.3 對接市場，引進價格機制，促進補償“合理化”既然土地征收所形成的利益補償是既得利益對既失利益的一種價值轉移，那么可以說，解鈴還須系鈴人。市場帶來的問題就需要市場去解決，這也是維護土地征收和利益補償平衡的最有效的配置方式。導入市場機制，確立“合理補償”的原則針對我國目前對土地征收補償原則的規(guī)定不明朗的現(xiàn)象，我國應當在借鑒大多數(shù)國家和地區(qū)做法的基礎上，結合我國的具體國情，確立“合理補償”的原則，以市場價格作為征地補償?shù)臉藴?，以市場談判的方式確定補償費用。該原則的確立，一方面可以切實保護被征收土地者的合法權益，另一方也可以避免現(xiàn)階段實行“完全補償”可能給國家和社會發(fā)展帶來的負擔。[4]另外，在適當擴大補償?shù)姆秶幕A上，繼續(xù)依照現(xiàn)實情況制定開發(fā)合理的補償標準。為此，一方面土地征收補償?shù)臉藴室_保被征地農民的生活水平不降低。另一方面應當建立完善的土地評估制度和土地評估方法，在對被征收土地進行科學的評估后，以市價為基礎。綜合考慮國家、集體和個人三者的利益，合理地確定土地征收的補償標準。為確保土地補償費用的公正分配，一方面也要建立分配方案的合法性審批制度，防止村民會議自治權的濫用，另一方面應當確保村民會議的自治權。排除行政和司法的過多干預。

參考文獻：

[1]王興運.土地征收補償制度研究[J].中國法學，2005，（6）.

[2]藍威.論我國農村集體土地征收制度的立法缺陷及完善[J].2007，（20）.

農村土地征收規(guī)定范文第5篇

關鍵詞：農村土地流轉；農民工市民化；互動機制；新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F301.3 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2016）01-0042-10

DOI：10.13644/31-1112.2016.01.005

近年來，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快的背景下，我國農民工數(shù)量始終保持在較高水平。國家統(tǒng)計局抽樣調查結果顯示，2010年至2013年，全國農民工總量穩(wěn)定在2.3億人至2.7億人，其中，外出農民工則達到1.5億人至1.7億人。雖然農民工市民化意愿十分強烈，但農民工市民化的實際進程卻相對緩慢。

農民工市民化進程相對遲緩存在著深刻的微觀因素。農民工要完成從農民到市民的身份轉變，需要相當大的個體財產(chǎn)支持才能實現(xiàn)。然而，農民財產(chǎn)性收入不足是一個普遍性的事實。土地是農村的重要資源，土地承包經(jīng)營權則是農戶家庭重要的財產(chǎn)權利，如果能夠合理處置土地承包經(jīng)營權，保證土地產(chǎn)權順暢流轉，充分實現(xiàn)土地產(chǎn)權的財產(chǎn)價值，那么農民的財產(chǎn)性收入會大幅度增加。但是，現(xiàn)有的制度安排對農村土地流轉施加了多重管制，妨礙了土地價值的充分實現(xiàn)，減少了農民的財產(chǎn)性收入，遲滯了農民工市民化進程。本質上，新型城鎮(zhèn)化建設既要實現(xiàn)“土地”從農村向城市的用途轉變，更要實現(xiàn)“人”從農民向市民的身份轉換，因此，農民工市民化與農村土地流轉之間存在著比較緊密的相互促進關系，只有深入研究兩者之間的內在聯(lián)系，才能真正發(fā)現(xiàn)農民工市民化的微觀基礎，通過改革農村土地制度，推進農村土地順利流轉，有序推進農民工市民化。

一、農民工市民化與農村土地流轉的互動機理

農民工市民化與農村土地流轉之間存在著持續(xù)的互動關系：一方面，農村土地多種形式的合理流轉，可以充分實現(xiàn)多元化的土地價值，為農民工市民化提供必要的資本支持；另一方面，農民工市民化程度提高，意味著非農就業(yè)機會增加并趨于穩(wěn)定，這就對農村土地流轉提出了迫切需求。農民工市民化與農村土地流轉的互動機理見圖1所示。

首先，農村土地流轉可以為農民工市民化提供重要的資本支持。農民工市民化需要巨大的成本支出，這些成本部分由政府公共財政支付，部分需要農民工家庭自己承擔。這就意味著，為了順利實現(xiàn)市民化，農民工家庭需要相當大的財力支持。近年來，雖然農民工工資不斷上升，農村居民人均純收入穩(wěn)步增加，但是，與巨大的市民化成本相比，農民工家庭的財產(chǎn)數(shù)量仍然偏少，需要尋找新的收入來源。土地承包經(jīng)營權是農戶家庭重要的財產(chǎn)權利，如果能夠合理處置，實現(xiàn)土地產(chǎn)權資本化，就可以大幅度增加農民的財產(chǎn)性收入，為農民工市民化提供資本支持。產(chǎn)權經(jīng)濟學指出，轉讓權在產(chǎn)權結構中發(fā)揮著關鍵作用。對農村土地資源而言，在新型城鎮(zhèn)化背景下，通過多種形式的土地流轉交易，既可以在異質性農戶之間實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，也可以合理轉換土地用途，還可以經(jīng)由發(fā)展權交易實現(xiàn)土地的多種價值，有效增加農民的財產(chǎn)性收入，為農民工市民化提供重要的資本支持，喚醒未能得到充分利用的“沉睡資本”，在重新配置城鄉(xiāng)土地資源基礎上，實現(xiàn)農業(yè)轉移人口向城鎮(zhèn)有序轉移，協(xié)調推進“人口”城鎮(zhèn)化與“土地”城鎮(zhèn)化。其一，非農就業(yè)比較穩(wěn)定的農民家庭，可以保留土地承包權，流轉經(jīng)營權，獲得一定的租金收入。隨著國家惠農政策力度不斷增強，以及農村土地交易市場逐步完善，土地經(jīng)營權流轉價格將會穩(wěn)步提高，農民的土地租金收入會不斷增加。其二，隨著農村土地制度改革的逐步深入，在符合土地規(guī)劃和用途管制前提下，一部分農用地會改變用途，成為集體建設用地。土地用途改變，會大幅度增加土地價值，產(chǎn)生巨大的增值收益，由農民家庭、農村集體共同分享。其三，國家征用農村土地，需要依法給予一定補償，在土地發(fā)展權視角下，補償額會不斷增加。

其次，農民工市民化對農村土地流轉提出了迫切需求。新型城鎮(zhèn)化首先是“人口”城鎮(zhèn)化，在城鎮(zhèn)“拉力”和農村“推力”的共同作用下，農業(yè)轉移人口不斷向城鎮(zhèn)集聚，部分人口長期定居下來，從事穩(wěn)定的非農產(chǎn)業(yè)，分享均等的公共服務，逐步融入城市社會，完成從農民向市民的身份轉變。與此同時，城市區(qū)域不斷擴張，使部分農村土地轉變?yōu)槌鞘型恋亍Ｔ谵r業(yè)轉移人口和城鄉(xiāng)土地重新配置的共同作用下，一方面，農村的人口與土地比例關系發(fā)生變化。隨著農村勞動力數(shù)量減少，人均經(jīng)營土地面積相應增加，為土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件；另一方面，土地功能發(fā)生演化。隨著農戶經(jīng)濟結構轉型，農業(yè)收入在農戶家庭總收入中所占比例不斷下降，土地作為農戶維持生計和增加農業(yè)收入的功能逐步減弱，而財產(chǎn)功能逐步增強。無論是人地關系改變，還是土地功能演化，都對農村土地流轉提出了迫切需求?？紤]到農戶家庭的人口結構、財產(chǎn)狀況、就業(yè)特征等具有異質性，農民對土地流轉形式的要求必然是多樣化的。大部分農民工尚不具備完全市民化的條件，希望通過一定時期的財富積累，在未來逐步實現(xiàn)市民化，愿意在保留承包權的前提下，以合理價格流轉土地經(jīng)營權，既安心從事非農產(chǎn)業(yè)，也獲取一定的土地流轉收益；對于那些已經(jīng)基本具備市民化條件的農民工家庭而言，其最大愿望就是能夠通過合理交易土地，充分實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值，分享土地用途轉換或土地征用過程中所產(chǎn)生的增值收益。

在農民工市民化與農村土地流轉的互動關系中，新型城鎮(zhèn)化是推進農民工市民化和農村土地流轉的最大動力；在具體的運行層面上，則表現(xiàn)為農業(yè)人口有序轉移與農村土地資源優(yōu)化配置兩個重要特征。

（一）動力機制：新型城鎮(zhèn)化

中央城鎮(zhèn)化工作會議要求，要以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化作為首要任務?？梢?，新型城鎮(zhèn)化建設首先是要實現(xiàn)“人口”城鎮(zhèn)化，即有序推進農業(yè)轉移人口市民化。新型城鎮(zhèn)化建設為農民工市民化提供了有效的動力支持，一方面，新型城鎮(zhèn)化建設可以提供更多非農就業(yè)機會，促進農民工就業(yè)方式從農業(yè)向非農產(chǎn)業(yè)轉變，既增加家庭總收入，也優(yōu)化收入結構，為農民工家庭在城市立足打下牢固基礎；另一方面，新型城鎮(zhèn)化建設可以全面提升城市吸引力，提高社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等基本公共服務水平，幫助農民工盡快融入城市，完成生活方式從農村到城鎮(zhèn)的轉變。與此同時，農民工市民化進程也對我國新型城鎮(zhèn)化建設具有重要的促進作用，農民工有序市民化可以從本質上提高新型城鎮(zhèn)化質量，保證我國城鎮(zhèn)化不僅有量的擴張，而且有質的提升。

在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，一方面，隨著城市經(jīng)濟規(guī)模的擴大，大量農業(yè)人口從農村向城鎮(zhèn)轉移，導致農村的人口、土地比例發(fā)生變化，推動農村土地流轉；另一方面，隨著城市區(qū)域的擴張，許多農村土地改變用途和性質，由農業(yè)用地轉變?yōu)楣ど虡I(yè)用地，由農村集體所有土地改變?yōu)槌鞘袊型恋?，農村土地資源得到重新配置，這就對農村土地順利流轉提出了要求。更為重要的是，隨著新型城鎮(zhèn)化進程不斷推進，農民家庭的經(jīng)濟結構發(fā)生轉型，農業(yè)收入在家庭總收入中所占比例持續(xù)下降，非農收入所占比例持續(xù)上升，相應地，土地功能也從生產(chǎn)性為主向財產(chǎn)性為主逐步轉變，這就對土地的快速、有效流轉提出了新的要求。同時，農村土地多種方式的有效流轉，可以充分實現(xiàn)土地的多元化價值，為農民工市民化提供了重要的資本支持，為新型城鎮(zhèn)化建設創(chuàng)造有利條件。

由此可見，新型城鎮(zhèn)化建設是推動農民工市民化和農村土地流轉良性互動的重要動力，而農民工市民化和農村土地流轉的良性互動也積極推動了我國新型城鎮(zhèn)化進程。因此，在農民工市民化和農村土地流轉良性互動過程中，新型城鎮(zhèn)化建設發(fā)揮了重要的驅動作用，動力機制見圖2所示。

（二）運行機制一：農業(yè)人口有序轉移

新型城鎮(zhèn)化一個重要的運行特征是農業(yè)人口有序轉移并逐步市民化。大量農業(yè)人口向非農產(chǎn)業(yè)轉移、農村人口向城鎮(zhèn)集聚，必然導致農村人地關系改變，人均經(jīng)營土地面積增加，這就對農村土地流轉提出了迫切要求。農村土地合理流轉，既有利于農民工完全或部分放棄農業(yè)經(jīng)營、完成從農業(yè)向非農產(chǎn)業(yè)的就業(yè)方式轉變，也可以實現(xiàn)農村土地的多元化價值。

農村土地在合理流轉過程中，既可以充分實現(xiàn)資源的交易價值，也可以逐步實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值。現(xiàn)階段，國家支持農業(yè)的基本政策取向十分明確，在這一政策預期下，隨著農村土地交易市場的建立和完善，土地流轉價格必然會逐步提高，土地資源的交易價值將得到充分實現(xiàn)。農村土地合理流轉可以保證土地邊際產(chǎn)出較小的農戶能夠將土地轉讓給土地邊際產(chǎn)出較高的農戶，提高專業(yè)化分工水平和農業(yè)生產(chǎn)率。我國人多地少的實際以及城鎮(zhèn)化快速推進的現(xiàn)實，都會使農地在非農化過程中產(chǎn)生巨大的增值收益，逐步實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值。農村土地的交易價值和財產(chǎn)價值，可以為農民工家庭帶來更多收入，為農民工市民化提供資本支持。

（三）運行機制二：農村土地資源優(yōu)化配置

新型城鎮(zhèn)化的另一個重要運行特征是農村土地資源優(yōu)化配置。一方面，隨著城市區(qū)域擴張、工商業(yè)用地需求增加，大量農村土地改變性質成為城市土地。在中國城鄉(xiāng)二元土地制度安排下，伴隨城鎮(zhèn)化進程，農村集體土地通過被征收變成國家所有。2005--2011年期間，共有10200平方千米農村土地被征收轉變?yōu)閲型恋兀糜诔鞘薪ㄔO。到2020年，中國城鎮(zhèn)化率將達到60%，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，城鎮(zhèn)建設用地總量將超過11萬平方千米，比2012年增加1萬平方千米，其中大部分需要通過征收農村土地轉變而來。在農村土地被征收過程中，國家會給予一定的經(jīng)濟補償，或者給失地農民提供一定的社會保障，為農民工市民化提供資金和政策支持。

另一方面，隨著大量農業(yè)轉移人口進入城鎮(zhèn)從事非農產(chǎn)業(yè)，農戶之間的土地流轉趨勢增強，所以逐步實現(xiàn)農村土地規(guī)?；?jīng)營。在農村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分離的制度安排下，農業(yè)轉移人口為了安心從事非農產(chǎn)業(yè)，愿意在穩(wěn)定承包權的基礎上，通過轉包、轉讓、出租、股份合作等形式讓渡經(jīng)營權，為農村土地流轉市場提供有效供給。同時，專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等農業(yè)新型經(jīng)營主體則成為農村土地流轉市場的有效需求主體，希望流入土地適度規(guī)模經(jīng)營。農村土地合理規(guī)范流轉、適度規(guī)模經(jīng)營，可以有效提高農業(yè)生產(chǎn)率，通過交易和分工效應、組織化效應、抵押效應等提高農民收入，為農民工市民化提供資本支持。

二、農民r市民化進程中的農村土地流轉現(xiàn)狀

（一）“土地城鎮(zhèn)化”內在動力強勁，而“人口城鎮(zhèn)化”進展緩慢，兩者之間存在著不協(xié)調性

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速推進。按照常住人口計算，1978年全國城鎮(zhèn)化率僅為17.92%，2012年則上升為52.57%。與此同時，我國城市區(qū)域也迅速擴張，人口密度迅速下降，20世紀80年代城市面積年均增加約600平方千米，90年代年均增加960平方千米，2000年至2009年年均增加1740平方千米，城市區(qū)域人口密度從1980年每平方千米1.92萬人，下降到2009年的1.02萬人。需要指出的是，2012年以戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅為38.0%，這就意味著有約2.34億農村戶籍人口雖然進入城鎮(zhèn)，但尚未真正成為城鎮(zhèn)居民，不能享受與市民同等的公共服務。鄭鑫計算指出，1991年至2003年，中國人口城鎮(zhèn)化年均速度為4.33%，土地城鎮(zhèn)化年均速度為6.26%，城鎮(zhèn)建設年均速度為9.10%；2004年至2012年，中國人口城鎮(zhèn)化年均速度為3.47%，土地城鎮(zhèn)化年均速度為5.43%，城鎮(zhèn)建設年均速度為7.54%。從以上數(shù)據(jù)資料可以看出，我國“土地城鎮(zhèn)化”明顯快于“人口城鎮(zhèn)化”，兩者之間存在著嚴重的不協(xié)調性。

我國特有的戶籍制度和土地管理制度等一系列制度安排，造成城市區(qū)域擴張成本低廉，而農業(yè)轉移人口市民化困難重重。其一，我國現(xiàn)有的土地制度安排規(guī)定，城市土地由國家所有，農村土地由集體所有，農地非農化必須經(jīng)由政府征收，將農村集體土地轉變?yōu)閲宜型恋?，政府壟斷了農地征收一級市場，農地非農化所產(chǎn)生的巨大增值收益大多由地方政府獲取，構成了地方財政收入的主要來源，形成了中國特有的“土地財政”現(xiàn)象。在分稅制改革框架下，地方政府獨享土地出讓金及房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)營業(yè)稅，土地經(jīng)營性收入成為地方財政收入的主要來源。近年來，土地出讓金規(guī)模迅速膨脹，從2006年的7000億元增加到2010年的29400億元；土地出讓金占地方財政收入的比重從2001年的16.6%上升到2009年的48.8%。因此，地方政府有著快速推進“土地城鎮(zhèn)化”的內在動力。其二，我國傳統(tǒng)的戶籍管理制度，實行城鄉(xiāng)分離的二元體制安排，在城鎮(zhèn)居民與農村居民之間產(chǎn)生了較大的福利差距，加大了農業(yè)轉移人口市民化的成本。據(jù)專家統(tǒng)計，在戶籍制度上存在60多種城鄉(xiāng)之間的不平等福利；另據(jù)新華社統(tǒng)計，農業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口之間的福利差距多達33項，農村居民社保、醫(yī)保、低保、住房、教育等福利水平較低。在粗放式城鎮(zhèn)化背景下，又造成了城鎮(zhèn)內部戶籍居民與流動人口之間公共服務不平等的新二元分割。無論是農村與城市的老二元結構，還是農民工與城鎮(zhèn)居民的新二元分割，都意味著城鄉(xiāng)之間的公共服務水平差距巨大，導致農業(yè)轉移人口市民化成本高昂。由于沒有建立有效的農業(yè)轉移人口市民化成本分攤機制，政府公共財政無法承擔巨大的成本，最終導致“人口城鎮(zhèn)化”進程緩慢。

（二）農村土地流轉市場不發(fā)達，農村土地流轉收益偏低且分配不合理，不能滿足農民工市民化的需求

雖然《土地管理法》等法律明確規(guī)定允許農村土地流轉，國務院《關于引導農村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》也指出，堅持農村土地集體所有，實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，引導土地經(jīng)營權有序流轉，但是，由于我國農村土地制度安排存在一些弊端，導致農村土地流轉市場不成熟，農村土地流轉比例仍然較低。農村土地產(chǎn)權主體模糊、產(chǎn)權殘缺是阻礙土地資源優(yōu)化配置的重要因素。土地產(chǎn)權受到較多限制導致農戶缺乏穩(wěn)定的地權，阻礙了農村土地流轉。農業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年6月底，全國農村土地流轉面積3.8億畝，占全國耕地面積的28.8%。

農村土地流轉市場化程度偏低，導致土地流轉價格受到抑制，土地流轉收益偏低。我國農村土地流轉市場剛剛建立，相關法律法規(guī)仍不完善，政府服務定位尚不準確，硬件、軟件等基礎設施不夠完備，市場的信息提供功能、價格發(fā)現(xiàn)功能等沒有得到充分發(fā)揮，尚未形成良好的土地流轉價格市場化機制。我國農地市場處于初級階段，發(fā)展緩慢，具有顯著的區(qū)域差異性，農地產(chǎn)權殘缺則降低了土地流轉交易價格⑨。資料顯示，浙江省土地流轉租金每畝每年400―1000元，黑龍江省土地流轉價格每畝每年僅為150―280元；廣州市的農村土地轉包、出租流轉價格在18000―24000元/hm2，農地入股收益每年約27000―33000元/hm2。

由于農村土地產(chǎn)權結構存在缺陷，導致農村土地流轉收益在相關經(jīng)濟主體之間的分配不合理。我國農村土地實現(xiàn)集體所有制，由于相關法律對土地所有權主體未能做出明確規(guī)定，增加了土地所有權的實施難度，在一定程度上削弱了產(chǎn)權主體的土地權利。我國農地制度改革遵循了交易費用最小化的邏輯，具有明顯的路徑依賴特征，土地產(chǎn)權存在著較大范圍的公共域，處于利益博弈弱勢地位的農民家庭，其土地權益常常受到政府等主體的侵害。具體到農村土地流轉，尤其是農地非農化所產(chǎn)生的巨大增值收益，政府得到了其中的絕大部分，農民家庭只得到較少部分。資料顯示，農村集體土地用途轉變增值收益的分配，政府得到60―70%，村經(jīng)濟組織得到25―30%，農民只得到5―10%。相關法律規(guī)定，征收土地按照原用途給予補償，補償總和不得超過前3年平均年產(chǎn)值的30倍，這就意味著政府壟斷了農村土地的發(fā)展權收益，農民家庭則失去了土地增值中的發(fā)展權對價收益。由此“土地資本化”機制缺失，使土地沒有成為農民重要的財產(chǎn)性收入來源，沒有為農業(yè)轉移人口市民化提供必要的資本支持。

（三）部分地區(qū)規(guī)定農民工市民化必須以放棄土地和宅基地為條件，違背了廣大農民的意愿

中央文件明確規(guī)定，堅持依法、自愿、有償原則，以農民為主體，土地經(jīng)營權流轉不得違背農戶意愿、不得損害農民權益。然而，在地方利益驅動下，部分地方政府利用行政權力，強制規(guī)定農民工市民化必須以放棄土地和宅基地為條件，嚴重違背了廣大農民的意愿。

2006年，江蘇無錫開始實施“土地換社?！惫こ?，以農民的農村住宅置換城鎮(zhèn)住房，以土地承包經(jīng)營權置換社會保障。無錫模式由政府主導，通過強制剝奪農民合法的土地權利，交換本來必須由現(xiàn)代政府提供的社會保障。劉守英認為，土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權是法律賦予農民的基本權利；農民工進入城鎮(zhèn)，通過就業(yè)等方式為城鎮(zhèn)做出了貢獻，應該得到政府提供的公共服務，這兩者是不可以交換的。

2008年，浙江嘉興推行了農地流轉的“兩分兩換”土地使用制度改革，將農民的承包地與宅基地分開，以土地承包經(jīng)營權換取社會保障、以宅基地換取集中居住住房。嘉興模式同樣由政府主導，部分基層組織憑借土地所有制代表身份和行政權力，直接充當農地流轉主體，搞強制性農地流轉，將土地流轉演化為政府謀利的工具，違背了部分農民的意愿，侵害了農民正當?shù)耐恋貦嘁妗?/p>

2010年，國務院發(fā)展研究中心課題組組織了一次大樣本問卷調查，選擇8省市20多個城鎮(zhèn)的農民工，共回收有效問卷6232份。問卷調查表明，大多數(shù)農民工不愿以土地置換的方式來獲取城鎮(zhèn)居民身份，農民工要求對土地具有更大的處置權，獲取土地的財產(chǎn)價值。83.6%愿意進城定居的農民工希望保留承包地，2/3的農民工希望保留宅基地和房產(chǎn)。對農戶家庭而言，土地仍然具有很強的社會保障功能和市民化進程中的風險規(guī)避功能，市民化能力和土地權益認知程度是影響農戶土地退出意愿的重要變量。由此可見，一些地方政府的農村土地制度改革嘗試，并沒有真正尊重農民意愿，沒有維護農民家庭正當?shù)耐恋貦嘁妫鼪]有將土地的財產(chǎn)價值轉化為農民工市民化的重要資本。

三、農民T市民化進程中的農村土地制度改革

（一）以新型城鎮(zhèn)化為動力，推進“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”協(xié)調發(fā)展

2014年底，按照常住人口計算的中國城鎮(zhèn)化率為54.8%，遠低于發(fā)達國家80%左右的平均水平，也低于與中國發(fā)展階段相近的發(fā)展中國家60%左右的平均水平。按照諾瑟姆對城鎮(zhèn)化過程三階段的劃分，即初始階段、加速階段、成熟階段，我國城鎮(zhèn)化正處于加速階段中期，到2020年，中國城鎮(zhèn)化率將達到60%，2030年將達到70%，仍然低于發(fā)達國家的平均水平。如果以戶籍人口計算中國的城鎮(zhèn)化率，水平將更低?？梢?，未來一段時期中國城鎮(zhèn)化發(fā)展空間巨大。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》指出，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質量，加快轉變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進農業(yè)轉移人口市民化。新型城鎮(zhèn)化可以為農業(yè)人口轉移和農村土地資源優(yōu)化配置提供強勁動力，協(xié)調推進“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”。

一要改變傳統(tǒng)觀念，樹立以人為核心的新型城鎮(zhèn)化理念。我國傳統(tǒng)觀念將城鎮(zhèn)化簡單定性為城市區(qū)域的擴張，通過經(jīng)營城市推動GDP增長，資源利用粗放、環(huán)境破壞嚴重，不具有可持續(xù)性。新型城鎮(zhèn)化強調城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展；通過產(chǎn)業(yè)結構升級，加快服務業(yè)發(fā)展，擴大城鎮(zhèn)居民和農民工就業(yè)渠道；使更多農業(yè)人口通過轉移就業(yè)提高收入，通過轉為市民享受更好的公共服務，有效擴大內需，保證國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展；增強以工促農、以城帶鄉(xiāng)能力，全面解決農業(yè)農村農民問題；推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，保證城鄉(xiāng)居民公平分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

二是深化綜合體制改革，建立“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”協(xié)調推進機制。（1）構建“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”協(xié)調性評價指標體系，建立科學的監(jiān)測預警系統(tǒng)，保證新型城鎮(zhèn)化質量。借鑒學習國內外研究成果，合理選擇“人口城鎮(zhèn)化”、“土地城鎮(zhèn)化”評價指標，建立協(xié)調性指數(shù)模型，實時分析全國及地區(qū)協(xié)調程度，為科學預警提供可靠依據(jù)。（2）改革地方政府官員政績考核體制，由過去重視經(jīng)濟增長速度、城鎮(zhèn)化速度，改變?yōu)橹匾暯?jīng)濟發(fā)展質量、新型城鎮(zhèn)化質量，將農業(yè)轉移人口市民化程度納入地方政府政績考核指標體系，迫使地方政府協(xié)調推進“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”。（3）深化財稅體制改革，弱化地方政府對土地財政的依賴程度。在農地轉用過程中，抽取一定比例的土地增值稅；同時，引入對商住類房地產(chǎn)征收的財產(chǎn)稅，以土地增值稅和財產(chǎn)稅作為地方政府穩(wěn)定的稅基，改革目前地方財政過于依賴土地出讓金的格局，弱化地方政府快速推進“土地城鎮(zhèn)化”的內在激勵。

（二）以農村土地確權登記頒證為基礎，賦予農民更多的土地產(chǎn)權權能，建立完善農村土地流轉交易市場，實現(xiàn)土地的多元化價值，為農民工市民化提供更大的資本支持

產(chǎn)權經(jīng)濟理論認為，土地產(chǎn)權安全性提高，會增加產(chǎn)權主體的交易積極性，提高土地價值。農地制度的個人化程度提高，可以增加土地價值，激勵農民經(jīng)由轉讓土地籌集部分資金供進城長期生活，促進農村勞動力轉移。更安全的土地產(chǎn)權可以通過抵押、擔保等方式獲得更多的貸款。

2009年，農業(yè)部開始進行農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點改革，至2015年已在12個?。▍^(qū)）1988個縣（市）1.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)19.5萬個村推進了農地確權改革試點工作，涉及耕地3.3億畝。試點改革取得了一定成效，在改革的總體設計、路徑選擇、質量控制、經(jīng)費支撐、成果應用等方面進行了積極嘗試，各地因地制宜創(chuàng)新了多種改革模式，初步探索出農地確權改革的科學程序，發(fā)現(xiàn)了改革過程中的難點問題。農地確權是農村土地制度改革的基礎性工作，中央高度重視。2013年中央1號文件提出，用5年時間完成農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。未來的農地確權改革，應在堅持依法規(guī)范、保持穩(wěn)定、民主協(xié)商、因地制宜、地方負責的原則下，按照中央的統(tǒng)一部署，建立健全工作機制、強化工作經(jīng)費保障、確保工作質量，嚴格遵守農村土地承包法律規(guī)定和政策要求，扎實開展改革工作。同時，允許地方政府因地制宜，選擇合適的確權模式，在農民重視土地使用權的階段，實行確權確地；在土地流轉的背景下，可以選擇確權不確地。

在農地確權基礎上，將土地承包經(jīng)營權屬全民落實到農戶家庭，賦予農民更加充分而有保障的土地產(chǎn)權權能。（1）穩(wěn)定土地承包權，放活土地經(jīng)營權。在堅持農村土地集體所有前提下，實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置。通過確權改革，逐步將土地承包權物權化，將其規(guī)定為農民擁有的一項基本權利，能夠長期持有，并能夠據(jù)此享有享有的收益。農民可以根據(jù)意愿，有償轉讓土地經(jīng)營權，在土地經(jīng)營權流轉過程中，農民可以自主選擇流轉模式，確定流轉價格，獲得流轉收益。（2）積極探索土地資本化實現(xiàn)方式。積極開展土地經(jīng)營權抵押、擔保試點，逐步賦予符合條件的土地經(jīng)營權以抵押、擔保權能，為土地資本化創(chuàng)造條件，讓土地為農民家庭帶來更多的財產(chǎn)性收入。

同時，建立完善農村土地流轉市場，提高土地市場化交易水平，逐步讓市場機制在土地流轉交易中發(fā)揮主導性作用，充分實現(xiàn)土地的交易價值，提高農民的土地流轉收益。充分利用市場機制，實現(xiàn)農民土地“退出權”價值，為農民工市民化提供必要的資本支持。

（三）改革現(xiàn)行土地征收制度，合理分配農地轉用過程中的增值收益，保證農民分享土地的財產(chǎn)性收益和發(fā)展權收益

現(xiàn)行土地征收制度是在特定歷史條件下形成的，對我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設起了一定的促進作用。然而，在新型城鎮(zhèn)化背景下，土地征收制度表現(xiàn)出越來越大的弊端，需要進行改革。

一是改革現(xiàn)行法律，打破地方政府對農地轉用市場的雙頭壟斷。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，國家為了公共利益需要，可以通過行政權力對土地實行征收或者征用并給予補償。然而，實際情況是，由于“公共利益”范圍界定不清，導致許多工商業(yè)經(jīng)營性用地同樣經(jīng)由地方政府征用，從農村集體土地轉為國家所有城市土地，地方政府既壟斷了土地征用市場，也壟斷了土地出讓市場，成為典型的雙頭壟斷，產(chǎn)生了一系列社會經(jīng)濟問題，需要進行改革。首先，通過立法形式，明確公共利益范圍。借鑒美國等土地征用制度較為完善國家的做法，以清單形式具體規(guī)定適用征地的公共利益范圍，包括國防、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。凡是沒有列入公共利益范圍清單的用地項目，均作為一般經(jīng)營性用地。其次，在公共利益征地過程中，要逐步提高補償標準，通過引入片區(qū)綜合地價補償方法等，使補償標準逐步接近“公平市場價”。對一般經(jīng)營性用地，逐步引入談判機制，由用地主體、農村集體、被征地農民等相關主體直接談判，決定征地價格等重要事項。再次，在現(xiàn)有改革基礎上，積極探索農村集體建設用地直接入市方式，允許農村集體經(jīng)營性建設用地使用權轉讓、租賃、股份合作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地同權同價。