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集體土地征收法范文第1篇

中國(guó)土地所有權(quán)性質(zhì)的不同使得房屋征收形成了特有的二元制結(jié)構(gòu)，集體土地上房屋征收補(bǔ)償在實(shí)踐中以《物權(quán)法》《土管法》等法律作為主要依據(jù)已不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。文章通過(guò)對(duì)2011-2015年貴州省高級(jí)人民法院受理的集體土地征收補(bǔ)償180件二審行政案件的案由、特點(diǎn)、裁判理由和結(jié)果進(jìn)行分析，歸納出集體土地上房屋征收補(bǔ)償實(shí)施中存在的不足，指出行政機(jī)關(guān)征收?qǐng)?zhí)法過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，并提出集體土地上房屋征收補(bǔ)償法治化建構(gòu)中立法完善、規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化司法的路徑和重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：集體土地；土地征收；房屋征收；征收補(bǔ)償；司法審查

中圖分類號(hào)：D9233 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：

10085831（2016）05012208

一、問(wèn)題的提出

基于房屋依附的土地所有權(quán)性質(zhì)不同，現(xiàn)行土地上房屋征收補(bǔ)償制度分為國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償與集體土地上房屋征收補(bǔ)償，二者法律定位①、法律依據(jù)、操作程序以及補(bǔ)償機(jī)制（包括標(biāo)準(zhǔn)、范圍、價(jià)值確定程序等）完全不同，形成了中國(guó)特色的房屋征收二元制。由于城鎮(zhèn)化步伐加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求加大，土地征用成為國(guó)家獲得非農(nóng)建設(shè)用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒(méi)有對(duì)其專門立法，因而造成對(duì)于集體土地上的房屋所有權(quán)人沒(méi)有得到合理的保護(hù)。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機(jī)關(guān)采取的征收方式簡(jiǎn)單粗暴等造成侵犯被征收人合法權(quán)益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產(chǎn)生大量訴訟和以及的重災(zāi)區(qū)。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補(bǔ)償行政案件進(jìn)入法院，但法院對(duì)于農(nóng)村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補(bǔ)償程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題存在不同認(rèn)識(shí)，就連復(fù)議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、上下級(jí)法院之間也存在不同認(rèn)識(shí)，該類案件存在依法行政與加快發(fā)展的價(jià)值性矛盾、公共利益與個(gè)人利益的物質(zhì)性矛盾、充分保障被征收人合法權(quán)益與防止被征收人濫用訴權(quán)的結(jié)構(gòu)性矛盾等問(wèn)題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件作為研究對(duì)象，通過(guò)梳理2011-2015年間此類案件的案由、特點(diǎn)、裁判理由和結(jié)果，歸納出集體土地上房屋征收補(bǔ)償存在的不足，指出行政機(jī)關(guān)法律實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，并提出通過(guò)完善立法、規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化司法等途徑實(shí)現(xiàn)集體土地房屋征收與補(bǔ)償法治化。

二、貴州省集體土地上房屋征收補(bǔ)償案件的基本情況與特點(diǎn)

土地權(quán)利人或利害關(guān)系人對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補(bǔ)償，故，重點(diǎn)涉及房屋征收補(bǔ)償相關(guān)爭(zhēng)議，包括責(zé)令交出土地行政決定的非訴執(zhí)行、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補(bǔ)償案件的所有二審案件數(shù)據(jù)，并對(duì)此進(jìn)行了相關(guān)情況分析。

（一）案件基本情況

第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補(bǔ)償行政二審案件180件，每年的受案數(shù)量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)用地專用的集中審批、用地人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數(shù)量是2011年的38倍。

2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補(bǔ)償行政二審案件情況見(jiàn)表1。

說(shuō)明：數(shù)據(jù)來(lái)源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國(guó)法院裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計(jì)。

從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補(bǔ)償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達(dá)到井噴狀態(tài)，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒(méi)有訴訟意識(shí)的集體土地所有權(quán)人開(kāi)始運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的權(quán)益。

第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請(qǐng)求在結(jié)案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷行政機(jī)關(guān)的行政行為判決。集體土地征收補(bǔ)償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點(diǎn)的根本原因在于：案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，司法審查難點(diǎn)在補(bǔ)償合理性。但是大部分進(jìn)入實(shí)體審查的案件其合法性基本沒(méi)有問(wèn)題，主要在于合理性，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為具有合法性但缺乏合理性時(shí)，法院對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求判決多采取予以駁回訴請(qǐng)的方式。因此，駁回訴訟請(qǐng)求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。

第三，案件多因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而起?？v觀近幾年該類行政案件，當(dāng)事人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)并不在于土地征收的合法性，而在于補(bǔ)償數(shù)額的多少。從案件協(xié)調(diào)解決的情況看，原告雖對(duì)土地征收的合法性提出異議，但其真實(shí)目的是想增加補(bǔ)償?shù)恼勁谢I碼。補(bǔ)償中存在相鄰地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同一、同一地區(qū)因人而異、搬遷簽約前后補(bǔ)償不同、集體土地上房屋與國(guó)有土地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異大的現(xiàn)象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補(bǔ)償糾紛案詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號(hào)”行政判決書。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來(lái)該地區(qū)修建工業(yè)園區(qū)，對(duì)同一區(qū)域地段進(jìn)行征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于因修建高鐵的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，陸某等人要求按照補(bǔ)償較高的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行補(bǔ)償，但政府認(rèn)為由于沒(méi)有政策依據(jù)而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時(shí)間不同、征用用途不同而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同的現(xiàn)狀。

（二）案件主要特點(diǎn)

土地房屋征收補(bǔ)償行政案件是目前所有行政案件中關(guān)注度較高、對(duì)抗性較強(qiáng)、審判難度較大的案件種類。案件數(shù)量增長(zhǎng)快、類型較復(fù)雜，且此類案件涉及農(nóng)民權(quán)益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過(guò)程中遇到的法律問(wèn)題較多：對(duì)于省政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的征地行為是否可訴；司法可否進(jìn)行公共利益認(rèn)定；村民作為個(gè)人是否有權(quán)對(duì)征地行為提訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；“責(zé)令交出土地”的性質(zhì)等法律適用方面的問(wèn)題。目前案件情況反映出其特點(diǎn)主要是：第一，由于房屋涉及當(dāng)事人切身利益，當(dāng)事人對(duì)案件相當(dāng)重視，與行政機(jī)關(guān)對(duì)抗性強(qiáng)、矛盾尖銳，容易引發(fā)。據(jù)了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當(dāng)事人請(qǐng)的訴訟人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類二審案件中有135件詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕16號(hào)、19號(hào)、20-43號(hào)、58號(hào)、60-88號(hào)、89-93號(hào)、106-142號(hào)、146號(hào)、176-209號(hào)”行政判決書。案件當(dāng)事人的訴訟人為北京律師，占到全年該類二審案件數(shù)的8824%。有的案件當(dāng)事人還通過(guò)尋求輿論支撐，引發(fā)輿論炒作或造成網(wǎng)絡(luò)事件，一旦處理不當(dāng)，極易形成極端惡性事件。

第二，土地房屋征收補(bǔ)償案件“連環(huán)訴訟”多發(fā)，往往一個(gè)問(wèn)題引發(fā)多個(gè)糾紛。由于土地房屋征收補(bǔ)償案件與信息公開(kāi)、撤銷國(guó)有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個(gè)案件會(huì)引發(fā)多個(gè)案件甚至連環(huán)訴訟。在貴州省高級(jí)人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開(kāi)訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復(fù)議申請(qǐng)一案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕143號(hào)”行政判決書。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開(kāi)涉及征收其承包土地審批信息的信息公開(kāi)訴訟，在信息公開(kāi)訴訟中法院判決縣政府予以公開(kāi)相關(guān)信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號(hào)用地批復(fù)后再向省政府對(duì)用地批復(fù)的合法性申請(qǐng)復(fù)議；又如王某等人訴省政府駁回復(fù)議申請(qǐng)三案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號(hào)”行政判決書。，由于前期王某等人申請(qǐng)政府信息公開(kāi)而獲取了用地批復(fù)信息，王某等人對(duì)用地批復(fù)不服向省政府提起復(fù)議，省政府認(rèn)為其不是利害關(guān)系人而決定對(duì)復(fù)議不予受理，法院經(jīng)審查則認(rèn)為由于政府之前因原告申請(qǐng)信息公開(kāi)而向原告公開(kāi)了批復(fù)，則其公開(kāi)信息行為初步證明了原告與批復(fù)之間存在利害關(guān)系，則省政府以原告不是利害關(guān)系人而決定不予受理復(fù)議不當(dāng)，最終判決撤銷省政府不予受理復(fù)議決定，責(zé)令其重新作出行政行為。

第三，部分案件的行政相對(duì)人訴訟法律意識(shí)淡薄。部分行政相對(duì)人對(duì)行政訴訟相關(guān)法律知識(shí)不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請(qǐng)求和理由不適當(dāng)、復(fù)議和訴訟關(guān)系理解錯(cuò)誤、時(shí)機(jī)和舉證時(shí)限不當(dāng)?shù)纫蛩囟鴶≡V。并且行政相對(duì)人有的“不信法”，采取等方式尋求救濟(jì)卻最終因超過(guò)法定期限而敗訴。 之所以集體土地房屋征收補(bǔ)償出現(xiàn)前述特點(diǎn)，主要原因在于有關(guān)征地拆遷的法律規(guī)范尚不健全、地方政府征地行為不夠規(guī)范、輿論氛圍和司法環(huán)境不佳、個(gè)別被征收人素質(zhì)不高、補(bǔ)償期望值太高。

三、集體土地房屋征收補(bǔ)償存在的問(wèn)題及原因分析

集體土地房屋征收補(bǔ)償實(shí)踐中產(chǎn)生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無(wú)主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問(wèn)題及原因有以下幾方面。

（一）征地拆遷補(bǔ)償法律規(guī)范不健全，司法審查依據(jù)不充分

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條第4款規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。通過(guò)授權(quán)方式，對(duì)土地征收的規(guī)定最終轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)甚至行政規(guī)章。農(nóng)村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定[3]，但具體由哪一個(gè)部門規(guī)定，實(shí)踐中千差萬(wàn)別，有的是地方人大，有的是地方政府部門。而個(gè)別地方省級(jí)人大、政府又將該項(xiàng)權(quán)利授權(quán)給市、縣級(jí)地方政府部門。再者，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其對(duì)集體土地房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無(wú)據(jù)，隨意性極大。實(shí)踐中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“政出多門”，甚至同一地方不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定不一，十分混亂。征收農(nóng)村房屋時(shí)，除了一些宣示性的法條外，幾乎無(wú)法可依。2011年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）只針對(duì)國(guó)有土地上的房屋，不適用于集體土地上的房屋。與國(guó)有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復(fù)雜、合法建筑與違章建筑并存的特點(diǎn)，對(duì)其征收操作起來(lái)更加困難，問(wèn)題也更為復(fù)雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對(duì)該區(qū)域房屋進(jìn)行征收時(shí)，要考慮雖然其土地權(quán)屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)范圍， 如仍依據(jù)農(nóng)村集體土地上附著物的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償安置必然有所不妥。對(duì)此，最高人民法院行政審判庭《關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》（法行他字〔2005〕5號(hào)）規(guī)定“行政機(jī)關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后， 被征用土地上的原農(nóng)村居民對(duì)房屋仍享有所有權(quán)， 房屋所在地已被納人城市規(guī)劃區(qū)的， 應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償安置”[4]?！稐l例》頒布后，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》被廢止，該答復(fù)也隨之失效。但最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)前述規(guī)定的精神予以了延續(xù)，其第12條第2款規(guī)定：“征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予以支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)?！?/p>

（二）“公共利益”法律界定不明確，公共利益與商業(yè)利益交織，司法審查認(rèn)定難

中國(guó)《憲法》及《物權(quán)法》僅規(guī)定了公益征收，將國(guó)家征收的目的限于“公共利益”。《憲法》第10條第3款規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。《條例》第8條對(duì)“公共利益”列舉了6種情形：國(guó)防和外交、能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化市政等公共事業(yè)、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改造、法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒(méi)有對(duì)“公共利益”形成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)法律沒(méi)有對(duì)“公共利益”這一概念進(jìn)行解釋和規(guī)定，征收實(shí)踐中出現(xiàn)了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也存在不同認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致裁判尺度不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)同區(qū)域法官對(duì)類似案件裁判的不同[6]。

（三）政府規(guī)避法律，違反法律和相關(guān)程序征收土地

第一，違規(guī)下放土地征收審批權(quán)。地方政府打著便民的旗號(hào)，將土地征收的審批權(quán)下放，如將土地審批權(quán)層層授權(quán)到轄區(qū)縣市乃至開(kāi)發(fā)區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這不僅違背了《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)泛濫，出現(xiàn)圈占、倒賣、囤積土地的現(xiàn)象。

第二，地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在土地征收過(guò)程中變通執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)。具體表現(xiàn)在：（1）以租代征。通過(guò)租賃的方式直接將農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)建設(shè)。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復(fù)一案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2013〕19號(hào)”行政判決書。。某食品廠以建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名，行個(gè)人獨(dú)資企業(yè)為實(shí)租用農(nóng)村集體土地引發(fā)糾紛。（2）先征后批。地方政府為了加快征地進(jìn)程，先征收土地再辦理報(bào)批手續(xù)，違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2014〕6號(hào)”行政判決書。中所反映出的政府在征收土地過(guò)程中具有先征地后審批的行為，雖然對(duì)該案法院以當(dāng)事人訴請(qǐng)不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過(guò)程中的亂作為現(xiàn)象確實(shí)存在。（3）化整為零?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第45條

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第45條規(guī)定：“征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的；（三）其他土地超過(guò)70公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第44條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。”規(guī)定由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)征收超過(guò)35公頃基本農(nóng)田以外的耕地或超過(guò)70公頃的其他土地由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。 一些地方政府通過(guò)化整為零的手法，或擅自調(diào)整規(guī)劃，或拆分項(xiàng)目多次征地，達(dá)到避開(kāi)審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區(qū)人民政府土地征收案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2014〕32號(hào)”行政判決書。中張某等人提出區(qū)政府征收的集體土地達(dá)到1 200畝，應(yīng)該由國(guó)務(wù)院實(shí)施征收，區(qū)政府無(wú)權(quán)征收。（4）臨時(shí)改變用途。如貴州省高級(jí)人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2012〕10號(hào)”行政判決書。。原告在案件審理過(guò)程中，向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)對(duì)省政府作出的用地批復(fù)進(jìn)行裁決，國(guó)務(wù)院認(rèn)定貴州省人民政府通過(guò)修改土地利用總體規(guī)劃將基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田進(jìn)而批準(zhǔn)征收，屬于規(guī)避占用基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)依法上報(bào)國(guó)務(wù)院審批的行為，違反了相關(guān)法律規(guī)定。鑒于被征收土地符合現(xiàn)已批準(zhǔn)的赫章縣新一輪土地利用總體規(guī)劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區(qū)搬遷項(xiàng)目建設(shè)，解決已破產(chǎn)鉛鋅礦下崗職工生計(jì)問(wèn)題，目前也已經(jīng)建設(shè)完畢，如果撤銷將會(huì)給公共利益造成重大損失，據(jù)此裁定確認(rèn)省政府作出的用地批復(fù)合法。（4）強(qiáng)行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號(hào)”行政賠償調(diào)解書。，紫云縣政府因建設(shè)白云工業(yè)園標(biāo)準(zhǔn)化廠房的需要，對(duì)吳某等人所在的村組集體土地實(shí)施征收工作。紫云縣政府在強(qiáng)制征收土地的過(guò)程中與吳某等村民發(fā)生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請(qǐng)行政賠償。有的地方政府為了達(dá)到迅速拆除房屋的目的，采取通過(guò)與村集體簽訂補(bǔ)償協(xié)議，然后通過(guò)民事訴訟先予執(zhí)行或者通過(guò)以土地儲(chǔ)備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機(jī)關(guān)履行協(xié)議或者法定職責(zé)，再通過(guò)行政先予執(zhí)行方式達(dá)到征地目的。

（五）行政機(jī)關(guān)忽視征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性要求

通過(guò)對(duì)近年來(lái)貴州省法院行政案件訴訟中行政機(jī)關(guān)敗訴原因的具體分析，發(fā)現(xiàn)少數(shù)行政機(jī)關(guān)在集體土地房屋征收活動(dòng)中存在片面強(qiáng)調(diào)行政效率而忽視依法行政，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視群眾利益，不注重規(guī)范程序，不注重合理性，認(rèn)定事實(shí)主要證據(jù)不足，甚至超越職權(quán)、等問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

其一，重實(shí)體，輕程序。部分行政機(jī)關(guān)缺乏程序意識(shí)，對(duì)于行政行為必要的公告、通知、送達(dá)等程序缺失或者行為不規(guī)范，在集體土地征收的審批、公告、補(bǔ)償?shù)怯浖按_定補(bǔ)償方案、組織實(shí)施的幾個(gè)環(huán)節(jié)中，行政機(jī)關(guān)始終處于主導(dǎo)地位，而土地所有權(quán)人并沒(méi)有充分參與到征收環(huán)節(jié)中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協(xié)商。具體到實(shí)踐中，以下問(wèn)題尤其突出：一是行政機(jī)關(guān)作出行政決定的形式不規(guī)范。在集體土地征收過(guò)程中，對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償、安置后，其拒絕交出土地的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第45條

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第45條規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！奔啊顿F州省土地管理?xiàng)l例》第42條

《貴州省土地管理?xiàng)l例》第42條規(guī)定：“依法征用、占用集體土地和使用國(guó)有土地，且對(duì)當(dāng)事人補(bǔ)償、安置后，當(dāng)事人拒不交出土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！敝?guī)定，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出。法律、法規(guī)對(duì)責(zé)令交出土地形式未明確規(guī)定，實(shí)踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強(qiáng)制力，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第37條《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第37條規(guī)定：“經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定，且無(wú)正當(dāng)理由的，行政機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定?！?、最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第14條《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第14條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第45條的規(guī)定，申請(qǐng)人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件……”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采取“決定”形式責(zé)令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規(guī)范。土地征用的兩個(gè)必經(jīng)程序在《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽(tīng)取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。”中有規(guī)定，即地方政府對(duì)同意批準(zhǔn)征用土地進(jìn)行公告、土管部門對(duì)征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行公告。實(shí)踐中，存在公告主體（地方政府或土地管理部門）混亂、公告程序缺乏的情況。

其二，重決定，輕救濟(jì)。土地房屋征收爭(zhēng)議，往往背景復(fù)雜，很難案結(jié)事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機(jī)關(guān)單純關(guān)注征收決定、補(bǔ)償安置決定，忽視對(duì)被征收人的行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議等行政救濟(jì)請(qǐng)求?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養(yǎng)殖場(chǎng)訴省政府不履行法定職責(zé)上訴一案詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2011〕29號(hào)”行政判決書。 ，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，向擬定征地補(bǔ)償安置方案的市政府的上一級(jí)政府申請(qǐng)協(xié)調(diào)，省政府收到上訴人協(xié)調(diào)申請(qǐng)書后，有責(zé)任對(duì)此依法作出處理；收到協(xié)調(diào)申請(qǐng)后未予答復(fù)處理的，屬于不履行法定職責(zé)的行為。類似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議行政協(xié)調(diào)案詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕27號(hào)”行政判決書。 。

其三，重合法，輕合理。一些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，合理性屬于自由裁量權(quán)的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對(duì)因歷時(shí)較長(zhǎng)、居住困難、行政機(jī)關(guān)不作為或違規(guī)頒發(fā)用地規(guī)劃、施工許可手續(xù)等原因形成的房屋，是否認(rèn)定為違章、改建、擴(kuò)建建筑等標(biāo)準(zhǔn)混亂。近幾年受理的因征收補(bǔ)償背景而引發(fā)的行政機(jī)關(guān)作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府房屋案詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號(hào)”行政判決書。 ：原告在訴請(qǐng)理由里便提到政府因?yàn)檎鞯囟鴮⑵浞课葑鳛檫`章建筑，存在選擇性執(zhí)法的嫌疑，并且程序違法。類似案件還有楊某訴盤縣人民政府案詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔20115〕144號(hào)”行政判決書。 ，由于政府違反行政強(qiáng)制法相關(guān)規(guī)定而被法院撤銷決定，責(zé)令重作。

四、集體土地房屋征收補(bǔ)償法治化路徑

黨的十八屆四中全會(huì)提出依憲治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，并指出“法律是治國(guó)之重器、良法是善治之前提。建設(shè)社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行”。因新的行政訴訟法實(shí)施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件出現(xiàn)井噴，給司法審查帶來(lái)了一定壓力。通過(guò)對(duì)這180件案件的分析可以看出中國(guó)土地征收立法還不完善，行政機(jī)關(guān)違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據(jù)、規(guī)范行政執(zhí)法程序、加大司法保障力度、切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民的合法利益成為當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)在中國(guó)《憲法》《物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合發(fā)展實(shí)際的農(nóng)村土地征收的法治標(biāo)準(zhǔn)，以解決當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收中出現(xiàn)的問(wèn)題。

（一）加快集體土地房屋征收補(bǔ)償立法進(jìn)程

《中華人民共和國(guó)土地管理法》立法目的側(cè)重于維護(hù)國(guó)家整體利益、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序[8]，內(nèi)容涉及土地所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用、耕地保護(hù)、建設(shè)用地等土地管理基本制度。農(nóng)村集體土地征收中房屋的征收與補(bǔ)償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規(guī)定，而不是簡(jiǎn)單地作為土地的“附著物”進(jìn)行征收補(bǔ)償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權(quán)益內(nèi)容的法規(guī)，如《集體土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，制定統(tǒng)一的《房地產(chǎn)征收法》[9]，以適用于城市房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋，實(shí)現(xiàn)征收主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序等全覆蓋。

法律法規(guī)完善的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)立足于確立合理補(bǔ)償原則。從對(duì)該類型案件的分析可以看出，當(dāng)前激發(fā)矛盾的直接原因是補(bǔ)償?shù)墓胶侠韱?wèn)題，遵循合法合理的補(bǔ)償原則是當(dāng)務(wù)之急。一是擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。比如補(bǔ)償擴(kuò)大到農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)益。二是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村房屋等土地附著物、建筑物的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)參照適用城市房屋的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，確立市場(chǎng)等價(jià)有償原則，縮小農(nóng)村與城市房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距，逐步推動(dòng)補(bǔ)償結(jié)構(gòu)方式的同質(zhì)化。三是拓寬補(bǔ)償方式。除現(xiàn)金補(bǔ)償外，也可借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)采取通過(guò)股權(quán)或債券進(jìn)行補(bǔ)償或替代性補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

（二）嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)的征收補(bǔ)償行為

第一，尊重被征收人的參與權(quán)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)適用公開(kāi)透明、平等參與的規(guī)范程序，進(jìn)一步尊重被征收人的參與權(quán)。對(duì)于集體土地房屋征收補(bǔ)償行政行為，正確適用《中華人民共和國(guó)土地管理法》，參照適用《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，完善手續(xù)、規(guī)范程序。充分認(rèn)識(shí)程序正當(dāng)原則，并充分給予被征收人在征收過(guò)程中協(xié)商談判的權(quán)利，避免程序違法。

第二，關(guān)注被征收人正當(dāng)合理訴求。在注重政策原則、堅(jiān)持依法補(bǔ)償、一視同仁的同時(shí)，要考慮被征收人基于房屋的區(qū)位價(jià)值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當(dāng)訴求，根據(jù)實(shí)際情況確定適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)于當(dāng)前爭(zhēng)議比較集中的由于歷史原因或者行政機(jī)關(guān)方面原因形成的“住改商”經(jīng)營(yíng)性用房、違法建筑，可根據(jù)實(shí)際經(jīng)營(yíng)使用狀況、是否辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當(dāng)合理補(bǔ)償。

第三，完善補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的行政救濟(jì)程序。從案件分析中發(fā)現(xiàn)一些行政機(jī)關(guān)在對(duì)集體土地所有人進(jìn)行征收補(bǔ)償安置時(shí)行使的程序不完善，從實(shí)質(zhì)性解決糾紛的角度，重視行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議程序，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)優(yōu)勢(shì)。如某村村民訴省國(guó)土廳不履行行政裁決職責(zé)的案件

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2011〕12號(hào)”行政判決書。 ，省國(guó)土廳提出貴州省尚未明確設(shè)置行政裁決職能部門。

第四，加大信息公開(kāi)力度。對(duì)這180件案件進(jìn)行分析可以看出因征地補(bǔ)償而提起的信息公開(kāi)訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽(yáng)市開(kāi)陽(yáng)縣人民政府信息公開(kāi)案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號(hào)”行政判決書。 中，龔某等人向開(kāi)陽(yáng)縣人民政府申請(qǐng)公開(kāi)省政府關(guān)于征地補(bǔ)償方案的批復(fù)，雖然在一審過(guò)程中縣政府已對(duì)龔某等人要求公開(kāi)的信息予以公開(kāi)，但是二審法院認(rèn)為信息公開(kāi)訴訟作為義務(wù)之訴，政府信息公開(kāi)申請(qǐng)人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機(jī)關(guān)履行政府信息公開(kāi)的法定職責(zé)。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過(guò)司法裁判的方式，判決開(kāi)陽(yáng)縣政府向其履行政府信息公開(kāi)的義務(wù)，開(kāi)陽(yáng)縣政府在法定期限內(nèi)未依法及時(shí)履行政府信息公開(kāi)義務(wù)，其不作為行政行為違反了《政府信息公開(kāi)條例》第24條

《政府信息公開(kāi)條例》第24條：“行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，能夠當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以答復(fù)。行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長(zhǎng)答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告知申請(qǐng)人，延長(zhǎng)答復(fù)的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15個(gè)工作日。” 之規(guī)定。

（三）依法履行審判職能，在促進(jìn)發(fā)展與保障被征收人合法權(quán)益中尋求平衡

在審理的集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件中，面臨依法行政與加快發(fā)展的價(jià)值性矛盾、公共利益與個(gè)人利益的矛盾，需要堅(jiān)持法治底線，充分發(fā)揮司法審查功能，促進(jìn)政府在法治軌道上加速發(fā)展。

1從嚴(yán)“公共利益”司法審查

為克服行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益目的的隨意性擴(kuò)大解釋，司法應(yīng)對(duì)是否屬于公共利益作出審查認(rèn)定，法院對(duì)公共利益認(rèn)定具有審查判斷權(quán)和終局性認(rèn)定毋庸置疑。實(shí)踐中，司法審查應(yīng)通過(guò)嚴(yán)格的形式審查，堅(jiān)持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當(dāng)程序原則，保障公共利益認(rèn)定的程序，保證土地征收公共利益的正當(dāng)性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認(rèn)定中對(duì)征地行為是否基于公共利益的需要進(jìn)行了審查。如莫某等人在訴貴陽(yáng)市白云區(qū)人民政府房屋征收案

詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2013〕7號(hào)”行政判決書。中，法院就認(rèn)為區(qū)政府征收莫某等人的房屋是為了標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，此項(xiàng)目所屬的貴州省高新中小企業(yè)創(chuàng)新園系生態(tài)科技產(chǎn)業(yè)園的組成部分，由相關(guān)地方政府主導(dǎo)實(shí)施，與貴州省的科技發(fā)展密切相關(guān)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第8條第1款第3項(xiàng)的規(guī)定，政府進(jìn)行征收的范圍是符合公共利益需要的。

2嚴(yán)格行政機(jī)關(guān)法律規(guī)避的審查

對(duì)于行政機(jī)關(guān)法律規(guī)避行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)是否有利于相對(duì)人權(quán)利保護(hù)、是否對(duì)相對(duì)人權(quán)利造成損害作出判定[10]。如果行政機(jī)關(guān)的法律選擇有利于維護(hù)相對(duì)人權(quán)利，體現(xiàn)行政行為受益性，可以予以支持。反之，對(duì)相對(duì)人增設(shè)義務(wù)、減少權(quán)利的行為則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格制約。如對(duì)于集體土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》操作，但是如果行政機(jī)關(guān)選擇按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的程序進(jìn)行補(bǔ)償，按照后者規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高于前者，且程序更為嚴(yán)格，則在司法實(shí)踐中對(duì)于集體土地上房屋的征收補(bǔ)償，如政府主動(dòng)參照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)行，這屬于有利于相對(duì)人權(quán)利的行為，法院應(yīng)當(dāng)予以支持。

集體土地征收法范文第2篇

現(xiàn)將省人事廳《關(guān)于一九九七年度機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員提前或越級(jí)晉升工資檔次問(wèn)題通知》（粵人薪［1998］1號(hào)）轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請(qǐng)按照?qǐng)?zhí)行。

我市機(jī)關(guān)、事業(yè)單位1997年被市委、市政府授予“廣州市勞動(dòng)模范”的工作人員，根據(jù)穗工［1995］173號(hào)文件規(guī)定提前或越級(jí)晉升工資檔次的，與本單位1997年度工作人員提前或越級(jí)晉升工資檔次同時(shí)辦理。其中，1996年、1997年連續(xù)兩年考核評(píng)定為優(yōu)秀等次的，只能提前或越級(jí)晉升一個(gè)工資檔次。今后提前或越級(jí)晉升工資評(píng)定為優(yōu)秀等次的考核年限重新計(jì)算。

工作人員提前或越級(jí)晉升工資檔次的，由單位填寫《廣州市機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員年提前或越級(jí)晉升工資審批表》（附后）一式三份，按隸屬關(guān)系由主管部門審核后，于1998年7月底前報(bào)同級(jí)政府人事部門。增資標(biāo)準(zhǔn)批復(fù)后，個(gè)人增資按干部管理權(quán)限審批。

各區(qū)縣房地局（土地局）、市局各有關(guān)業(yè)務(wù)處所：

為適應(yīng)我市住房制度改革的需要，加快房改售房權(quán)屬審查、買賣過(guò)戶、登記發(fā)證工作的進(jìn)度，現(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、房屋權(quán)屬審查

售房單位所售房屋的產(chǎn)權(quán)，房地權(quán)屬管理部門按以下規(guī)定進(jìn)行審查，經(jīng)審查確認(rèn)后，出具確權(quán)證明。確權(quán)證明要按統(tǒng)一格式（見(jiàn)附件）并加蓋主管部門公章。

（一）已取得房屋所有權(quán)證的房屋，凡與現(xiàn)狀相符未發(fā)生權(quán)屬糾紛的，不再進(jìn)行產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。

（二）新建、翻建、擴(kuò)建的房屋，提交建設(shè)工程規(guī)劃許可證，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)；1984年4月10日以前建設(shè)但手續(xù)不全的，單位出具書面具結(jié)后，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。

（三）合建、聯(lián)建的房屋，有關(guān)各方提交計(jì)委立項(xiàng)批復(fù)、建設(shè)工程規(guī)劃許可證及合建、聯(lián)建協(xié)議，可以分別確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。出地方在計(jì)委立項(xiàng)的，可以先確認(rèn)其相應(yīng)部分的產(chǎn)權(quán)；出資方應(yīng)當(dāng)以出資額為限，辦理交易手續(xù)后，可以確認(rèn)其產(chǎn)權(quán)。

（四）集資建設(shè)的房屋，提交集資建房的批準(zhǔn)文件、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、集資建房協(xié)議書，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。

本規(guī)定第（二）、（三）、（四）條在房屋產(chǎn)權(quán)審查確認(rèn)時(shí)，申請(qǐng)人在1991年5月31日以前取得土地使用權(quán)，無(wú)權(quán)屬糾紛、又無(wú)法提交土地來(lái)源證明文件的，可以由申請(qǐng)人出具書面具結(jié)；1991年6月1日以后取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)提交土地來(lái)源證明文件。

（五）調(diào)撥及單位合并、分立沿用的房屋，應(yīng)提交調(diào)撥或單位合并、分立的文件，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)；證件不全、確無(wú)權(quán)屬糾紛的，由申請(qǐng)人出具書面具結(jié)后，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。

（六）交換的房屋，提交房屋產(chǎn)權(quán)交換協(xié)議，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。

（七）企業(yè)改組、改制、重組發(fā)生產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的房屋，提交企業(yè)改組、改制、重組的批準(zhǔn)文件以及房屋產(chǎn)權(quán)移交文件，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。

（八）1988年10月1日以前購(gòu)買的商品房，提交買賣合同；1988年10月1日至1995年4月18日期間購(gòu)買的商品房，提交建設(shè)工程規(guī)劃許可證、買賣合同、買賣契證；1995年4月18日以后購(gòu)買的商品房，應(yīng)提交商品房銷售許可證、買賣合同、買賣契證、竣工質(zhì)量驗(yàn)收證明，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。

（九）1987年10月1日前購(gòu)買的公有住房，提交買賣合同；1987年10月1日以后購(gòu)買的公有住房，提交買賣合同、買賣契證，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。

（十）有權(quán)屬糾紛的房屋，糾紛各方同意先向職工出售公有房屋再解決權(quán)屬糾紛并達(dá)成書面協(xié)議（包括售房?jī)r(jià)款的管理）的，有關(guān)各方提交協(xié)議后，由房地權(quán)屬管理部門書面向房改售房方案審批部門說(shuō)明糾紛各方達(dá)成協(xié)議的有關(guān)情況，并附協(xié)議書。售房方案審批后，可以為購(gòu)房人辦理買賣過(guò)戶、登記發(fā)證手續(xù)。

（十一）以上規(guī)定適用于國(guó)有土地上房屋所有權(quán)的確認(rèn)。

1986年12月31日以前，全民所有制單位、城市集體所有制單位在農(nóng)村集體土地上建設(shè)、購(gòu)買、受贈(zèng)等房屋產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)，凡符合國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定》并辦理相應(yīng)手續(xù)、提交有效證明文件的，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。

1987年1月1日以后，全民所有制單位、城市集體所有制單位在農(nóng)村集體土地上建設(shè)、購(gòu)買的房屋，提交依法補(bǔ)辦集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地手續(xù)的證明文件，以及房屋建設(shè)、買賣的證明文件，可以確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。

二、房屋面積測(cè)算

（一）房改售房方案經(jīng)批準(zhǔn)后，售房單位可以自行測(cè)算或委托專業(yè)測(cè)繪部門對(duì)所售房屋的面積進(jìn)行測(cè)算。

（二）房改售房面積應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行測(cè)算，并出具房改售房面積測(cè)算書面報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：房屋面積測(cè)算方法，整幢樓房的建筑面積，各單元（套）建筑面積清單。采用實(shí)測(cè)方法的，應(yīng)當(dāng)按照市房地局市房政字〔1989〕第030號(hào)文規(guī)定進(jìn)行，各單元（套）的建筑面積之和應(yīng)當(dāng)與減去應(yīng)扣除公用部位建筑面積后的整幢樓房的面積相等；采用1.333系數(shù)測(cè)算的，應(yīng)當(dāng)按照市房改辦、市房地局京房管改字（1992）第480號(hào)文規(guī)定進(jìn)行，各單元（套）的建筑面積之和應(yīng)當(dāng)與用該系數(shù)測(cè)算的整幢樓房的建筑面積相等。

多產(chǎn)權(quán)樓房中的各產(chǎn)權(quán)單位可以分別采用1.333系數(shù)單獨(dú)進(jìn)行房屋面積測(cè)算，只提供所測(cè)算的各單元（套）的建筑面積清單。

（三）房改售房面積測(cè)算后，只須填寫北京市房屋登記表，不再繪制房地平面圖。

三、房屋買賣過(guò)戶

（一）辦理房改售房買賣過(guò)戶手續(xù)，售房單位須提交房改售房方案批復(fù)、北京市房屋登記表、房屋買賣合同、房屋所有權(quán)證，未取得房屋所有權(quán)證的，應(yīng)當(dāng)提交確權(quán)證明。

（二）交易管理部門辦理買賣過(guò)戶手續(xù)均以房屋買賣合同中的房?jī)r(jià)為準(zhǔn)，在房屋買賣合同上加蓋房改售房鑒證章。

四、房屋登記發(fā)證

（一）售房單位辦理房屋買賣過(guò)戶手續(xù)后，須提交房改售房方案批復(fù)、北京市房屋登記表、經(jīng)鑒證的房屋買賣合同、房屋所有權(quán)證，未取得房屋所有權(quán)證的，應(yīng)當(dāng)提交確權(quán)證明，到房地權(quán)屬登記部門申請(qǐng)登記。

（二）登記部門審查確認(rèn)后，填制核發(fā)房屋所有權(quán)證。證中只須附北京市房屋登記表，不再附房地平面圖。

五、辦理時(shí)限

自售房單位按本規(guī)定提交全部證明文件之日起，各部門應(yīng)當(dāng)按以下規(guī)定時(shí)限辦結(jié)：

（一）交易部門：自收件之日起20個(gè)工作日內(nèi)，辦結(jié)買賣過(guò)戶手續(xù)。

（二）登記部門：自收件之日起30個(gè)工作日內(nèi)向售房單位出具房屋確權(quán)證明；30個(gè)工作日內(nèi)核發(fā)房屋所有權(quán)證。

六、其他事項(xiàng)

（一）房改售房應(yīng)當(dāng)由售房單位為購(gòu)房人統(tǒng)一辦理房屋買賣過(guò)戶及登記手續(xù)。

（二）房改售房所需房屋所有權(quán)證，由市房地局加印公章及“成本價(jià)出售住宅”專用章或“標(biāo)準(zhǔn)價(jià)出售住宅”專用章后，由各區(qū)縣房地局領(lǐng)取使用。

（三）售房單位在房改售房后，批余部分應(yīng)當(dāng)按規(guī)定辦理變更登記。如果批余部分需繼續(xù)出售，登記部門應(yīng)當(dāng)在房屋所有權(quán)證或確權(quán)證明中注記已售出房屋情況。出具確權(quán)證明后，房屋全部售出的，不再向售房單位核發(fā)房屋所有權(quán)證。

（四）本通知中有關(guān)測(cè)量技術(shù)問(wèn)題，由市房地局勘察測(cè)繪所解釋，其他問(wèn)題由市房地局權(quán)屬管理處解釋。

 附件：確權(quán)證明

     確權(quán)證明

＿＿＿＿＿＿＿＿市／區(qū)／縣房改辦：

    座落于＿＿＿＿區(qū)（縣）＿＿＿＿號(hào)的房

屋＿＿＿＿＿＿＿＿幢，建筑面積＿＿平方米，

正在申請(qǐng)辦理房屋所有權(quán)登記，經(jīng)審查房屋所有

權(quán)屬于＿＿＿＿＿＿所有。請(qǐng)貴辦公室辦理該

單位房改售房方案審批的有關(guān)手續(xù)。

集體土地征收法范文第3篇

【關(guān)鍵詞】房屋征收；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；分析

0.引言

我國(guó)土地實(shí)行的是社會(huì)主義公有制管理，土地歸國(guó)家和集體所有，存在土地所有權(quán)和土地使用權(quán)分離的問(wèn)題，進(jìn)而造就了房屋征收這一特有的制度。根據(jù)土地所有人和房屋占用范圍的不同，這一制度包括國(guó)有土地上房屋征收制度和集體土地上房屋征收制度兩種[1]。隨著我國(guó)城市化的不斷擴(kuò)張，城市中可以利用的土地日趨飽和，政府部門可以回收利用的國(guó)有土地也越來(lái)越少，城市的范圍逐漸向農(nóng)村擴(kuò)張，隨之出現(xiàn)了大量集體土地上房屋征收行為。但目前我國(guó)的集體土地上房屋征收中還存在法律不健全、補(bǔ)償混亂等問(wèn)題，征收過(guò)程中的矛盾和沖突日益突出，農(nóng)民的損失十分慘重。加強(qiáng)對(duì)集體土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)难芯?，并加快相關(guān)立法進(jìn)程是當(dāng)前農(nóng)民的迫切需求。

1.集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的影響因素

集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是房屋征收補(bǔ)償中的重要組成部分，它和征收補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償方式等都有一定的關(guān)系。從宏觀角度來(lái)看，集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的影響因素主要有以下幾個(gè)方面。

1.1征收補(bǔ)償原則的影響

土地征收是為了滿足國(guó)家公共利益的需求，強(qiáng)制性取得被征收者土地房屋所有權(quán)的行為[2]。征收過(guò)程中被征收者喪失了不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)，因而承擔(dān)了比普通民眾更大的負(fù)擔(dān)，也為公共利益做出了很大的犧牲。為了保障被征收者和普通民眾之間的平衡，必須給予被征收者一定的補(bǔ)償。分析各國(guó)和地區(qū)立法的不同，征收補(bǔ)償原則可以大致分為：完全性補(bǔ)償、適當(dāng)性補(bǔ)償和公平補(bǔ)償三類。我國(guó)現(xiàn)有的立法中還沒(méi)有對(duì)征收補(bǔ)償原則做出統(tǒng)一的規(guī)定，《憲法》中雖然肯定了征收補(bǔ)償?shù)淖饔茫](méi)有明確規(guī)定征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，導(dǎo)致很多地方出現(xiàn)了征收補(bǔ)償原則不統(tǒng)一，實(shí)際使用混亂等情況。

1.2征收補(bǔ)償范圍的影響

很多國(guó)家和地區(qū)對(duì)征收補(bǔ)償范圍的規(guī)定比較寬泛，例如美國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)征收范圍不僅包括不動(dòng)產(chǎn)本身，還包括不動(dòng)產(chǎn)的附加產(chǎn)物和與地產(chǎn)相關(guān)的無(wú)形資產(chǎn)等。我國(guó)國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償范圍中包括了房屋價(jià)值、搬遷損失和臨時(shí)安置補(bǔ)償這三個(gè)方面，可以說(shuō)是立法上的一大進(jìn)步。但是該立法中對(duì)土地使用權(quán)和劃撥土地使用權(quán)這兩者沒(méi)有進(jìn)行區(qū)別劃分，很多學(xué)者對(duì)此存在爭(zhēng)議。部分學(xué)者認(rèn)為，集體土地上房屋征收應(yīng)該有別于國(guó)有土地上房屋征收，對(duì)集體建設(shè)中的土地使用權(quán)區(qū)別對(duì)待，如果可以無(wú)償獲得集體建設(shè)用地的使用權(quán)，對(duì)土地使用權(quán)的終止不需要進(jìn)行補(bǔ)償，反之，就需要增加土地征收補(bǔ)償?shù)慕痤~。但筆者認(rèn)為，不論集體建設(shè)用地的獲取是有償還是無(wú)償，都是用易物權(quán)的行為，征收作為剝奪他人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，應(yīng)該給予相應(yīng)的賠償，并納入征收補(bǔ)償?shù)姆秶小?/p>

1.3征收補(bǔ)償辦法的影響

我國(guó)的土地征收補(bǔ)償主要以多種費(fèi)用的形式體現(xiàn)，其中征地的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償、臨時(shí)安置補(bǔ)助和農(nóng)作物補(bǔ)償?shù)?。集體土地上房屋征收補(bǔ)償管理辦法主要由各級(jí)政府規(guī)定，農(nóng)村地區(qū)和城市遠(yuǎn)郊一般采用遷建安置的方式，進(jìn)行宅基地建房，按照房屋拆遷成本進(jìn)行補(bǔ)償，宅基地征收按照當(dāng)?shù)匾?guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村一般不安排宅基地建房，主要通過(guò)實(shí)物和貨幣補(bǔ)償，由政府提供安置房或者被拆遷者自行購(gòu)房。

2.集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方法

2.1房屋價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

集體土地上房屋征收中的非住宅房屋，集體建設(shè)中的土地使用權(quán)具有一定的限制流轉(zhuǎn)性，很難評(píng)估它自身的價(jià)值?？梢圆捎脜^(qū)分是否搬遷重建的方法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，需要搬遷重建的非住宅房屋，應(yīng)該聘請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行重置成本評(píng)估，以確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于提供土地重建安置的征收補(bǔ)償，應(yīng)該由資深房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行房屋價(jià)值評(píng)估，評(píng)估中去除土地使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償。

2.2臨時(shí)安置和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

相關(guān)法律規(guī)定，只有在征收房屋的情況下被征收者才能得到搬遷補(bǔ)償；只有在符合產(chǎn)權(quán)調(diào)用補(bǔ)償方式的基礎(chǔ)上，被征收者用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋在征收時(shí)無(wú)法按期交付時(shí)才能獲得臨時(shí)安置補(bǔ)償。但是相關(guān)法律中對(duì)于搬遷和臨時(shí)安置的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有做出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，搬遷費(fèi)和臨時(shí)安置費(fèi)在征收中支出中所占的比例并不大，聘用第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)并不經(jīng)濟(jì)。對(duì)此征收者和被征收者可以協(xié)商解決，如果協(xié)商不成可以聘請(qǐng)專業(yè)搬家公司進(jìn)行搬遷，并由征收方提供周轉(zhuǎn)房作為補(bǔ)償。

2.3停業(yè)停產(chǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

停業(yè)停產(chǎn)補(bǔ)償是指被征收者由于房產(chǎn)被征收，無(wú)法正常開(kāi)展業(yè)務(wù)導(dǎo)致的損失，這種補(bǔ)償和被征房屋屬于集體土地或者國(guó)有土地沒(méi)有直接關(guān)系。集體土地上房屋和國(guó)有土地上房屋的停業(yè)停產(chǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以一致[3]。停業(yè)停產(chǎn)損失包括兩方面的內(nèi)容，第一是由于停業(yè)停產(chǎn)導(dǎo)致被征收者失去了獲取利潤(rùn)的機(jī)會(huì)，第二是征收過(guò)程中產(chǎn)生的費(fèi)用，如儀器、設(shè)備和商品搬遷費(fèi)用，以及停產(chǎn)期間員工的福利、工資等。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該對(duì)相關(guān)的利潤(rùn)損失和必要的費(fèi)用補(bǔ)償進(jìn)行分別設(shè)定，做出停產(chǎn)停業(yè)效益評(píng)估的指導(dǎo)性規(guī)定，避免政府由于執(zhí)行不當(dāng)損害了被征收者的合法權(quán)益。

3.結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)對(duì)集體土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)难芯?，并加快相關(guān)立法進(jìn)程是當(dāng)前農(nóng)民的迫切需求。國(guó)家應(yīng)該針對(duì)集體土地上房屋征收中出現(xiàn)的問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法的關(guān)注和重視。建立有法可依、公平公正的土地補(bǔ)償操作機(jī)制，促進(jìn)國(guó)家、集體和農(nóng)民三方的利益達(dá)到平衡狀態(tài)。

參考文獻(xiàn)

[1]王達(dá).征收補(bǔ)償決定及其合法性審查[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2011（21）.

集體土地征收法范文第4篇

［關(guān)鍵詞］土地征收;征地補(bǔ)償;趙村鄉(xiāng)

一、農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀

2012年河北省定州市在其西北部開(kāi)始建立唐河循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園，在建設(shè)的過(guò)程中逐步對(duì)趙村鄉(xiāng)大部分村落的農(nóng)用地和宅基地進(jìn)行征收。趙村鄉(xiāng)下屬村落中趙村、新興莊、新民莊、新合莊、東甘德、西甘德、辛莊子等多個(gè)村落的農(nóng)村集體土地已被征收4081畝，農(nóng)民能夠耕種的土地所剩無(wú)幾。新興莊、新民莊、新合莊三個(gè)村子的全部耕地、宅基地、建設(shè)用地和其他用地已被全部征收，整個(gè)村子進(jìn)行了搬遷。趙村鄉(xiāng)農(nóng)村集體土地被征收后大部分的農(nóng)村勞動(dòng)力處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民短時(shí)間內(nèi)不能轉(zhuǎn)變已經(jīng)失去耕地的心態(tài)，無(wú)法改變已經(jīng)習(xí)慣從土地上獲取生活物資和與土地相伴的生活，面對(duì)城市生活有著陌生感，無(wú)法更好地融入城市生活。土地對(duì)于農(nóng)民可以算是其基本生活條件的保障，只有擁有土地才能體會(huì)到社會(huì)保障的穩(wěn)定性，但是在面對(duì)公共利益時(shí)，農(nóng)民也無(wú)法不做出讓步，因此農(nóng)村集體土地的征收補(bǔ)償和失地農(nóng)民的安置是否合理，對(duì)于城市化建設(shè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和社會(huì)和諧發(fā)展有著重要意義。

二、農(nóng)村土地征收過(guò)程中存在的問(wèn)題

農(nóng)村集體土地征收促進(jìn)了本地經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，但在土地征收過(guò)程中卻出現(xiàn)了農(nóng)民利益得不到保障的諸多問(wèn)題。

(一)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。土地管理法明確指出了補(bǔ)償款的數(shù)額必須根據(jù)“原用途”的數(shù)倍來(lái)進(jìn)行規(guī)定，但是該方法并不能完全地體現(xiàn)出該部分土地所具有的價(jià)值，除此之外，還給征收土地的農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)設(shè)置了上限。該上限便在很大程度上損傷了農(nóng)民的應(yīng)得利益，在社會(huì)生活水平與物價(jià)都不斷上漲的時(shí)代，這個(gè)上限完全滿足不了農(nóng)民對(duì)生活的需求，加之土地資源的緊缺以及土地價(jià)格的上漲，農(nóng)民應(yīng)得的補(bǔ)償款也應(yīng)該得到相應(yīng)增長(zhǎng)才顯得合理可靠。二是補(bǔ)償范圍窄。雖然農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)嘗包括安置補(bǔ)助費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)及青苗補(bǔ)償費(fèi)等等，但存在一定的不足之處，比如殘存地補(bǔ)償、土地可預(yù)期利益補(bǔ)償、臨接地補(bǔ)償與通損地的補(bǔ)償?shù)鹊榷际潜煌耆雎缘?，這也屬于農(nóng)民利益的一部分。應(yīng)該讓農(nóng)民分享這種未來(lái)的增值收益，這樣才能更好地維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。三是一次性補(bǔ)償制度不利于農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。通常情況下，政府一般是通過(guò)一次性貨幣的方式來(lái)處理征地補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，但隨著當(dāng)前社會(huì)整體的發(fā)展，與人民生活水平與物價(jià)的上漲情況相比較，補(bǔ)償款的增長(zhǎng)則顯得微不足道。農(nóng)村集體土地被征收后，農(nóng)民得到的土地征收補(bǔ)償款花完后，農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題和社會(huì)保障問(wèn)題就會(huì)逐漸表現(xiàn)出來(lái)。

(二)土地征收補(bǔ)償落實(shí)不到位

由于土地補(bǔ)償款沒(méi)有清晰明確的分配辦法，使得鄉(xiāng)政府和村委會(huì)手中的權(quán)力很大，土地補(bǔ)償款被逐層克扣后才能發(fā)到農(nóng)民手里。表面上被征收的農(nóng)村集體土地的原使用權(quán)人得到了補(bǔ)償，實(shí)際上農(nóng)民最終到手的補(bǔ)償款卻少得可憐。由于失地農(nóng)民沒(méi)有確實(shí)證據(jù)，也不懂得如何保障自己的合法權(quán)益，無(wú)法使得自己的既得利益得到保障。

(三)失地農(nóng)民不能享受完整社會(huì)保障

在土地征收之后，農(nóng)民失去了土地，也就失去了基本的生活保障。加上對(duì)社會(huì)保障的不了解，以及相關(guān)制度的不完善，很多失地農(nóng)民都意識(shí)不到要獲取社會(huì)保障來(lái)維護(hù)自身利益，而政府對(duì)于該方面的實(shí)施也存在極大問(wèn)題。在這種情況下，失地農(nóng)民處于極大的危害中，相比較其他人群，他們更加需要全面的醫(yī)療、生活等社會(huì)保障。社會(huì)保障在一定程度上可以緩解失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活現(xiàn)狀。

三、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)膶?duì)策建議

(一)建立更加合理的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1．具體根據(jù)農(nóng)村土地使用方式進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)民在正常情況下都享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，該項(xiàng)權(quán)利的保障對(duì)于他們來(lái)說(shuō)是十分重要的，它涉及的內(nèi)容十分廣泛，比如:就業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)保障等。對(duì)農(nóng)民個(gè)人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該考慮被征收土地的多種因素，并且借鑒已有的土地征收標(biāo)準(zhǔn)最終確定，并且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償款應(yīng)該直接發(fā)放到農(nóng)民個(gè)人手中。2．對(duì)相鄰農(nóng)村土地的損失進(jìn)行補(bǔ)償。通過(guò)對(duì)當(dāng)今世界有關(guān)土地征收相關(guān)規(guī)定的調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，一般政府在補(bǔ)償款的分配上必須將周圍農(nóng)民的補(bǔ)償額考慮進(jìn)去。農(nóng)村集體土地的征收影響了與被征收的農(nóng)村集體土地相鄰?fù)恋氐氖褂?，使得相鄰地的利用效能減少或者不能使用。而且土地征收后會(huì)改變土地的使用方式，新的土地使用方式可能產(chǎn)生的噪音污染及廢水、廢氣等環(huán)境污染會(huì)造成農(nóng)作物的產(chǎn)量大量減少，而這些農(nóng)作物產(chǎn)量的損失是由于農(nóng)村集體土地征收造成的，因此農(nóng)村集體土地征收單位應(yīng)該對(duì)殘留地使用權(quán)人進(jìn)行賠償，而且賠償不能因?yàn)檗r(nóng)村土地的征收導(dǎo)致的殘留地收益減少使得賠償減少。

(二)完善土地征收補(bǔ)償制度

我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)有的有關(guān)土地征收制度還相當(dāng)不健全，特別是在補(bǔ)償款的相關(guān)規(guī)定上尤為欠缺，政府宣傳不到位，農(nóng)民無(wú)法切實(shí)了解其補(bǔ)償款的分配與設(shè)定，導(dǎo)致很多時(shí)候農(nóng)民都得不到其應(yīng)有的金額。為了解決此問(wèn)題，政府必須加快完善相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)綜合各方面因素與現(xiàn)存問(wèn)題來(lái)制定更為健全的方式，使補(bǔ)償款有序合理地分配下去。1．完善土地征收補(bǔ)償體系。應(yīng)該匯聚之前散亂的各種條文，形成系統(tǒng)的制度，使得土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具體化、明確化，補(bǔ)償形式合理化，從而讓農(nóng)民得到足夠的補(bǔ)償款，至少不會(huì)低于其未來(lái)收益。除此之外，對(duì)于其余方面的補(bǔ)償政府也要涉及到。目前，有關(guān)土地征收都是通過(guò)當(dāng)?shù)貑挝粊?lái)決定的，所以在補(bǔ)償款的發(fā)放上必須加強(qiáng)管理，以避免農(nóng)民利益受到傷害。加強(qiáng)監(jiān)管措施可以通過(guò)審批、聽(tīng)證等方式來(lái)進(jìn)行，從而防止出現(xiàn)補(bǔ)償款減少、農(nóng)民保障受損等現(xiàn)象。2．完善土地征收補(bǔ)償監(jiān)督體系。在完善土地征收補(bǔ)償監(jiān)督體系時(shí)，必須將農(nóng)民、集體與其他人的利益都考量進(jìn)去，讓他們之間的法律聯(lián)系得到明顯闡述。農(nóng)村集體土地征收的進(jìn)行會(huì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)和村集體的干部帶來(lái)巨大的利益驅(qū)使，對(duì)農(nóng)民的侵害已經(jīng)不僅僅是土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的問(wèn)題了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)和村集體干部的違法行為使得農(nóng)村集體土地的征收補(bǔ)償不能對(duì)農(nóng)民形成有效的保護(hù)。因此，對(duì)各級(jí)政府官員在農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中的行為和對(duì)補(bǔ)償款落實(shí)到位的監(jiān)管就顯得尤為重要了。在相關(guān)補(bǔ)償制度完善健全后，政府還要確保該制度的有序進(jìn)行，否則都是紙上談兵。該制度將會(huì)對(duì)涉及的每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，確保農(nóng)民的權(quán)益不會(huì)受到損害，確保農(nóng)民應(yīng)該得到的補(bǔ)償款不會(huì)因?yàn)槟承┕賳T的貪贓枉法而不能拿到手。具體的監(jiān)督可以是地方人大切實(shí)履行監(jiān)管職能，加強(qiáng)土地征收補(bǔ)償款的分配，重視監(jiān)督職能的作用等。3．完善土地征收補(bǔ)償制度，合理分配。農(nóng)村集體土地被征收后土地補(bǔ)償款的合理分配是保證農(nóng)村集體土地被征收的農(nóng)村及農(nóng)民穩(wěn)定的關(guān)鍵。由于我國(guó)的特殊國(guó)情，集體土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是就業(yè)、生活和社會(huì)保障的根本。因此，農(nóng)村集體土地被征收后對(duì)于農(nóng)民的影響是致命的，可以說(shuō)農(nóng)村集體土地被征收后他們失去了生活的根本，但農(nóng)村集體土地被征收后對(duì)于農(nóng)村集體的影響卻沒(méi)有那么大。所以，在開(kāi)展補(bǔ)償款分配的過(guò)程中，需要根據(jù)相應(yīng)的原則進(jìn)行分配，比如增加對(duì)失地的農(nóng)民補(bǔ)償?shù)谋壤?，剩下的小部分才歸于集體，而且用法律明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得份額?？顚Ｓ?，應(yīng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織，具體方面可以通過(guò)為農(nóng)民興修農(nóng)田水利建設(shè)、引進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、跟新品種等等提高農(nóng)民生活保障。

集體土地征收法范文第5篇

關(guān)鍵詞 集體土地;房屋拆遷;補(bǔ)償

中圖分類號(hào) F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104(2010)05-0118-05 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.019

近些年來(lái),隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市化建設(shè)進(jìn)程的加快,城市的外延也在不斷擴(kuò)張,各地在“城中村”改造、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)中不可避免地要涉及集體土地房屋拆遷問(wèn)題。由于這種房屋拆遷一方面是發(fā)生在集體土地上因而不同于傳統(tǒng)意義上的城市房屋拆遷,另一方面由于這種拆遷帶有“區(qū)域性”、“集中性”,因而也不同于交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)生的那些“線性的”、“局部的”房屋拆遷。為了規(guī)范集體土地房屋拆遷行為,保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益,全國(guó)許多城市都出臺(tái)了雖名稱不一但目的相同的關(guān)于集體土地房屋拆遷的地方法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件。從法理上看,盡管各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一,但是在建設(shè)法治政府和保障老百姓合法權(quán)益等方面應(yīng)當(dāng)是完全一致的,因此集體土地房屋拆遷法律制度也應(yīng)當(dāng)遵循相同原則。依此思路,我們收集并分析了我國(guó)部分城市的地方法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件,以期發(fā)現(xiàn)我國(guó)集體土地房屋拆遷法律制度中可能存在的問(wèn)題,進(jìn)而為推動(dòng)該制度科學(xué)化進(jìn)言獻(xiàn)策。

1 集體土地房屋拆遷法律制度的現(xiàn)狀分析

本課題共收集了國(guó)內(nèi)17個(gè)城市有關(guān)集體土地房屋拆遷的立法文件,其中直轄市2個(gè),具體為北京市政府2003年的《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》、上海市政府2002年的《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補(bǔ)償安置若干規(guī)定》;省會(huì)城市12個(gè),具體為南京市政府2007年的《南京市征地房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》、浙江省九屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議1998年批準(zhǔn)的《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理?xiàng)l例》、武漢市政府2003年的《武漢市征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》、昆明市政府2009年的《昆明市主城區(qū)集體土地房屋拆遷補(bǔ)償安置管理辦法》、南寧市政府2008年的《南寧市征收集體土地及房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》、銀川市政府1999年的《銀川市城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地征用房屋拆遷管理規(guī)定》、太原市政府2008年的《太原市人民政府關(guān)于印發(fā)太原市城中村改造管理試行辦法的通知》、合肥市瑤海工業(yè)園區(qū)2008年的《合肥市瑤海工業(yè)園區(qū)征用集體土地房屋拆遷補(bǔ)償安置實(shí)施細(xì)則》、貴陽(yáng)市政府辦2006年的《貴陽(yáng)市人民政府關(guān)于金陽(yáng)新區(qū)征地拆遷和安置扶助被征地農(nóng)民的暫行規(guī)定》、福州市委市政府2009年的《福州市農(nóng)村集體土地房屋拆遷補(bǔ)償安置規(guī)定(試行)》、廣州市國(guó)土建設(shè)局2007年的《廣州市集體土地房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》、沈陽(yáng)市房產(chǎn)局1999年的《沈陽(yáng)市城市中心區(qū)集體土地房屋拆遷管理辦法》;國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市3個(gè),具體為青島市政府2002年的《青島市征用集體土地房屋拆遷補(bǔ)償暫行規(guī)定》、無(wú)錫市政府2005年的《無(wú)錫市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理辦法》、浙江省第十屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議2006年批準(zhǔn)的《寧波市征收集體所有土地房屋拆遷條例》?；厩闆r概括如下:

王太高等:城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地房屋拆遷制度研究中國(guó)人口•資源與環(huán)境 2010年 第5期第一,在全部樣本中,地方法規(guī)2個(gè),地方規(guī)章7個(gè),其他規(guī)范性文件8個(gè);并且有5個(gè)城市并未就集體土地房屋拆遷行為進(jìn)行立法,而只是對(duì)補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定。在我國(guó)立法工作已經(jīng)來(lái)駛?cè)搿翱燔嚨馈钡慕裉?這種狀況至少說(shuō)明了兩個(gè)方面的問(wèn)題:一是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益不被重視,尤其是當(dāng)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和加快城市建設(shè)同保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益發(fā)生沖突時(shí),后者往往自然地被認(rèn)為要服從前者。二是在處理農(nóng)村問(wèn)題與城市問(wèn)題過(guò)程中仍然存在著“厚此薄彼”作法,即對(duì)于城市房屋拆遷工作高度重視,而同樣是房屋拆遷,若發(fā)生在農(nóng)村或農(nóng)民身上,則顯得“漫不經(jīng)心”。

第二,就立法的內(nèi)容和適用范圍來(lái)看,各地也不相同。有的地方對(duì)集體土地房屋拆遷作出統(tǒng)一規(guī)定,如北京、上海等地立法不僅適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地房屋拆遷補(bǔ)償,而且適用于其他地區(qū)因國(guó)家建設(shè)征收集體土地引發(fā)的房屋拆遷,甚至“因農(nóng)村建設(shè)占用集體土地拆遷房屋”的,也同樣適用;多數(shù)地方則是對(duì)城市規(guī)劃區(qū)甚至是開(kāi)發(fā)區(qū)的集體土地房屋拆遷制定專門規(guī)范,如杭州、寧波、南京、合肥、貴陽(yáng)等;有的地方如福州、廣州、沈陽(yáng)、廈門等地僅僅對(duì)征地拆遷后的補(bǔ)償安置作出明確規(guī)定,并不涉及征地、拆遷等問(wèn)題。由于征地拆遷既涉及到對(duì)集體所有土地的征收,也涉及到對(duì)農(nóng)民自有房屋的征收和拆遷,因而既有征收集體土地、城市房屋拆遷的共性,也有區(qū)別于兩者的特點(diǎn),特別是考慮到城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地房屋拆遷給農(nóng)民帶來(lái)的實(shí)際影響,如耕地的全部或絕大部分喪失、農(nóng)民身份乃至生活方式的改變等,因而對(duì)這種征地拆遷進(jìn)行單獨(dú)立法有其積極意義。至于北京、上海之所以“籠統(tǒng)”地立法,應(yīng)該與其“直轄市的身份”有關(guān)。需要說(shuō)明的是,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式帶有很強(qiáng)的政策性,并且應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況的發(fā)展變化及時(shí)進(jìn)行修改和調(diào)整,但是由于其往往征地拆遷矛盾最為集中、也是老百姓最為關(guān)注的的問(wèn)題,因而各地通常也都是政府而不是政府職能部門來(lái)制定補(bǔ)償安置辦法。值得注意的是,南京、福州等采取政府職能部門制定、再由市政府批轉(zhuǎn)的方式,既保證了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法的能夠及時(shí)調(diào)整,也不失權(quán)威性。當(dāng)然,福州由市委、市政府聯(lián)合批轉(zhuǎn)的作法,雖然體現(xiàn)對(duì)地方黨委對(duì)征地房屋拆遷補(bǔ)償安置工作的重視,但也有黨政不分之嫌。

第三,就補(bǔ)償方式而言,除貨幣補(bǔ)償外,各地基本上都規(guī)定了“實(shí)物補(bǔ)償”。而“實(shí)物補(bǔ)償”又有“統(tǒng)拆統(tǒng)建”、“劃地自建”、“產(chǎn)權(quán)調(diào)換”、“遷建”、“房屋安置”等多種形式。從社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和加快我國(guó)城市化建設(shè)進(jìn)程的角度看,“統(tǒng)拆統(tǒng)建”相對(duì)于劃地由農(nóng)民自建具有明顯優(yōu)勢(shì),其弊端則在于如何幫助和解決那些經(jīng)濟(jì)困難家庭的資金困難;從實(shí)踐來(lái)看,“遷建”存在自建和統(tǒng)建兩種可能,基于前述理由及立法應(yīng)當(dāng)明確、避免歧義之考慮,“遷建”作為安置補(bǔ)償?shù)姆绞讲⒉豢扇?相對(duì)于“房屋安置”而言,“產(chǎn)權(quán)調(diào)換”的內(nèi)涵更明確,不致產(chǎn)生歧義。

第四,長(zhǎng)期以來(lái),由于我國(guó)立法存在征收、征用兩個(gè)概念誤用的問(wèn)題,因而各地的立法也不免帶有這種痕跡。例如北京、杭州等地的立法在涉及集體土地房屋拆遷中的征收時(shí)所使用的概念則為“征用”。但是隨著2004年憲法修正案的通過(guò),地方立法一般都能區(qū)分并正確使用“征收”這一概念了。不過(guò)昆明市2009年制發(fā)的規(guī)范性文件仍然使用的“征用”概念,這說(shuō)明在我國(guó)地方立法的過(guò)程中,還需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法政策及上位法的學(xué)習(xí)和研讀,以進(jìn)一步減少直至避免地方立法可能出現(xiàn)與上位法不一致或沖突情形的發(fā)生。

2 集體土地房屋拆遷的前提:集體土地所有權(quán)是否征收無(wú)論是“城中村”改造還是開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè),集體土地房屋拆遷實(shí)際上涉及到兩個(gè)標(biāo)的物所有權(quán)的變化:一是房屋所有權(quán)的變化即私人所有房屋的征收,二是集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地所有權(quán)即農(nóng)村集體土地的征收。從各地立法來(lái)看,對(duì)于這兩種征收的處理大致為兩種模式三種情形:一種模式是征收房屋必征收土地,具體又分兩種情形。一是土地征收是房屋征收的前提,這種情形下的集體土地房屋拆遷并不涉及征收土地的補(bǔ)償;二是土地征收與房屋征收同步完成,即征收集體土地上私人所有房屋的同時(shí),也征收集體所有的土地。在這種情形下,對(duì)集體土地房屋拆遷補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)還要對(duì)被征收土地予以補(bǔ)償。第二種模式是只征收房屋而不涉及房屋所依附土地的征收,即在拆遷前后房屋所依附的土地皆為“集體性質(zhì)”,因而這里的拆遷補(bǔ)償只涉及私人所有房屋征收而不涉及集體土地,自然也就不存在對(duì)土地的征收補(bǔ)償了。

從某種意義來(lái)看,兩種模式并無(wú)優(yōu)劣之分,但是從提高立法的科學(xué)性和加強(qiáng)土塊資源管理和控制的角度看,前一種模式不僅有助于凸顯集體土地房屋與城市房屋拆遷的差別,而且也符合財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法理和國(guó)家對(duì)土地資源的合理規(guī)劃和嚴(yán)格管理:首先,從集體土地房屋拆遷的直接目的來(lái)看,是為了獲得土地使用權(quán)。因此這里不僅涉及房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)的征收補(bǔ)償,而且還涉及到集體土地所有權(quán)的征收補(bǔ)償。而后一種模式顯然只涉及土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的征收補(bǔ)償,這樣一來(lái)不僅集體土地所有者的權(quán)益悄然流失,而且征地房屋拆遷與城市房屋拆遷制度的差別也被抹殺了,相應(yīng)地單獨(dú)進(jìn)行這種立法的必要性也就不存在了;其次,從各地的立法來(lái)看,由于集體土地房屋拆遷人通常都是用地單位,而《土地管理法》明確規(guī)定,建設(shè)用地只能使用國(guó)有土地,這樣在后一種模式下,拆遷人即用地單位實(shí)際上就成了集體土地、及房屋的征收人,這顯然不符合財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法理。最后,由于前一種模式實(shí)行 “拆遷必征地”,因而既體現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法理,也符合國(guó)家的土地政策,并有助于控制實(shí)踐中亂占土地、以及其他規(guī)避土地管理法嚴(yán)格控制土地征收權(quán)的行為。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn),不少地方往往就是利用后一種模式即只拆遷不征地來(lái)規(guī)避國(guó)家的征地制度及對(duì)用地指標(biāo)的嚴(yán)格限制。

3 集體土地房屋拆遷許可

由于征收并不等同于拆遷,因此在征收的基礎(chǔ)上,還通過(guò)拆遷許可制度加強(qiáng)對(duì)被拆遷人的權(quán)益的保護(hù)。從各地的立法來(lái)看,對(duì)于拆遷集體土地房屋是否設(shè)定相應(yīng)的許可有兩種不同的做法。

在少部分城市如北京、杭州、寧波等地,地方立法明確規(guī)定,拆遷集體土地房屋必須申領(lǐng)許可證。該規(guī)定體現(xiàn)了對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益的重視,但也存在以下問(wèn)題:第一,缺乏公共利益需要這個(gè)前提。由于拆遷許可實(shí)質(zhì)上是對(duì)房屋的征收,因此應(yīng)當(dāng)以公共利益需要為前提,而相關(guān)立法均無(wú)此規(guī)定。第二,與《行政許可法》存在沖突,例如,省級(jí)人民政府的規(guī)章只能設(shè)定“壽命”不超過(guò)1年的臨時(shí)行政許可,這樣北京市的規(guī)定就面臨效力問(wèn)題;而杭州的立法只設(shè)定拆遷許可而不規(guī)定許可條件,寧波分別通過(guò)地方性法規(guī)、規(guī)章設(shè)定拆遷許可條件的做法,明顯不符合設(shè)定行政許可必須同時(shí)設(shè)定許可條件的規(guī)定。第 三,許可實(shí)施主體的“級(jí)別”太低,如北京為房屋所在地的區(qū)、縣國(guó)土房管局,杭州為市土地管理部門、寧波為縣級(jí)人民政府。顯然,在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)已經(jīng)成為城市重中之重的背景下,這樣的行政許可實(shí)施是難以發(fā)揮“防火墻”作用的。

其他城市無(wú)論是在《行政許可法》施行之前或者之后通過(guò)的地方立法,均未設(shè)定集體土地房屋拆遷許可,這不僅實(shí)際造成了政府可以隨意“剝奪”公民合法房產(chǎn)的局面,而且對(duì)照城市房屋拆遷許可證制度,這種作法也明顯違背了比例原則。造成這種狀況原因,或許是所謂出于“房隨地走”的考慮,即既然集體土地已經(jīng)被征收,那么地上的房屋自然也就同時(shí)被征收了。我們認(rèn)為,這種作法不僅在法理沒(méi)有依據(jù),而且與我國(guó)目前征地房屋拆遷的實(shí)際狀況也不相符。因?yàn)橥恋亍⒎课葸@種兩種標(biāo)的物分屬不同的權(quán)利主體,因此對(duì)集體土地所有權(quán)的征收并不當(dāng)然意味著對(duì)作為私人財(cái)產(chǎn)的房屋的征收,反之亦然。而在實(shí)際生活中,在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi),無(wú)論是開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)還是城中村改造,都是逐步完成的,并不存在征地的同時(shí)一并完成房屋的征收。

4 集體土地房屋拆遷法律關(guān)系

集體土地房屋拆遷往往涉及征收法律關(guān)系、拆遷法律關(guān)系、補(bǔ)償法律關(guān)系、監(jiān)督法律關(guān)系。從操作層面看,這些法律關(guān)系的主體并不完全是重合的,在各地的立法中也存在一定的差別,因而需要給予必要的關(guān)注。

在現(xiàn)代民主法治國(guó)家,征收是國(guó)家強(qiáng)制取得私人財(cái)產(chǎn)的重要手段,因而征收權(quán)是國(guó)家權(quán)力的重要內(nèi)容,也是財(cái)產(chǎn)權(quán)的外在限制。在征收法律關(guān)系中,征收人只能是國(guó)家(具體可以表現(xiàn)為作為國(guó)家代表的特定行政機(jī)關(guān)),被征收人為財(cái)產(chǎn)權(quán)人,包括所有權(quán)人和用益物權(quán)人。從上述各地的立法來(lái)看,由于集體土地房屋拆遷要么有一個(gè)預(yù)設(shè)的前提即征收已經(jīng)完成,要么并不涉及征收,因而在集體土地房屋拆遷法律制度一般并不對(duì)征收法律關(guān)系作出規(guī)定。我們認(rèn)為,這種作法雖然簡(jiǎn)單甚至還有一定的合理性,但是也容易造成拆遷人就是征收人的誤解,這種錯(cuò)誤甚至已經(jīng)影響到了立法文本,如南京市規(guī)定,“拆遷人,是指征(用)地單位”。顯然,將拆遷人規(guī)定為用地單位問(wèn)題不大,但是若將拆遷人視為征地單位就犯了原則性錯(cuò)誤了。而在另一種模式即不征收集體土地僅征收拆遷房屋的做法中,問(wèn)題同樣存在:用地單位征收進(jìn)而拆遷農(nóng)民的房屋依據(jù)是什么?難道僅僅因?yàn)橛玫貑挝灰o予相應(yīng)的補(bǔ)償和安置就可以農(nóng)民依法建造的合法房產(chǎn)嗎?

拆遷法律關(guān)系是指因拆遷除集體土地房屋行為而形成的法律關(guān)系,其主體為拆遷人和被拆遷人。從各地的規(guī)定來(lái)看,被拆遷人是指被拆遷房屋及其附屬設(shè)施的合法所有人,這一點(diǎn)是完全一致的,但拆遷人則存在明顯差別:多數(shù)地方規(guī)定用地單位就是拆遷人,但杭州市規(guī)定拆遷人為“取得集體所有土地房屋拆遷許可證的建設(shè)單位和個(gè)人”、寧波市規(guī)定拆遷人為“各縣(市)、區(qū)人民政府設(shè)立或者指定的實(shí)施集體土地房屋拆遷工作的機(jī)構(gòu)”、無(wú)錫市的拆遷人則為一個(gè)固定的專門機(jī)構(gòu),即“市人民政府房屋拆遷管理機(jī)構(gòu)”。我們認(rèn)為,拆遷法律關(guān)系的產(chǎn)生實(shí)際上有一個(gè)前提即對(duì)房屋的征收已經(jīng)完成,因而無(wú)論是規(guī)定用地單位還是專門的政府機(jī)構(gòu)為拆遷人都不存在原則性錯(cuò)誤,但是比較而言,由專門的政府機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)拆遷人更具科學(xué)性和可行性。因?yàn)橐?guī)定用地單位為拆遷人基本上是沿用了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的思路,雖然保證了我國(guó)拆遷法律制度的內(nèi)在統(tǒng)一,并且也注意到了拆遷人與征收人的差別,但是由于拆遷帶有某種程度的強(qiáng)制性,特別是用地單位的利益與拆遷息息相關(guān),因此將用地單位這樣一個(gè)民事主體規(guī)定了拆遷人不僅與其身份存在某種程度的沖突,也不符合正當(dāng)程序的理念。因此,我們贊成由政府指定一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)拆遷人角色,從行政法理論上講,這相當(dāng)于一個(gè)行政委托,從操作層面看,既便于拆遷人專門處理復(fù)雜的拆遷事務(wù),又避免了政府直接介入拆遷可能造成角色錯(cuò)位和相對(duì)人的抵觸情結(jié)。值得注意的是,南京的做法頗有新意,該市一方面規(guī)定拆遷人為“征(用)地單位外”,另一方面規(guī)定了“拆遷實(shí)施單位”,即“各區(qū)政府指定的實(shí)施征地房屋拆遷工作的具體部門”,這樣既保證了拆遷人與補(bǔ)償法律關(guān)系中補(bǔ)償人身份的一致,也避免用地單位直接走在拆遷第一線可能帶來(lái)的利益沖突和矛盾。

就實(shí)踐來(lái)看,無(wú)論是城市房屋拆遷還是集體土地房屋拆遷,其矛盾的焦點(diǎn)往往是補(bǔ)償方案,其中又以補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最受關(guān)注。我們認(rèn)為,盡管補(bǔ)償法律關(guān)系因征收(拆遷)而生,但是兩者存在一定的差別:征收、拆遷法律關(guān)系多以強(qiáng)制性為表征,而補(bǔ)償法律關(guān)系更應(yīng)該體現(xiàn)其平等性。從各地的規(guī)定來(lái)看,無(wú)論是拆遷人自己拆遷還是委托有資質(zhì)的其他主體進(jìn)行拆遷,補(bǔ)償主體一般均為拆遷實(shí)施主體自身,并且各地通常都以規(guī)范性文件的形式對(duì)補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定,因此盡管各地均規(guī)定補(bǔ)償方案要報(bào)有關(guān)政府部門審批并公示,但是該方案的形成多帶有單方性,缺乏被拆遷人的有效參與,因而容易引起被拆遷人的質(zhì)疑甚至是抵觸。因此,為了切實(shí)維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益,提高補(bǔ)償方案的可接受性,進(jìn)而減少甚至化解拆遷中矛盾和糾紛,我們認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)建立起被拆遷人參與補(bǔ)償方案形成的機(jī)制,即拆遷方案、補(bǔ)償安置方案的形成過(guò)程中充分聽(tīng)取被拆遷的意見(jiàn),充分尊重和最大限度地滿足被拆遷人的權(quán)利訴求,甚至是通過(guò)被拆遷人的參與,減少和避免行政機(jī)關(guān)從中漁利的可能[1]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)由用地單位和被拆遷人平等協(xié)商的方式形成,而眼下可以在不改變補(bǔ)償方案單方形成的基礎(chǔ)上,但將被拆遷人參與拆遷的過(guò)程提前,尤其是拆遷人在報(bào)批補(bǔ)償安置方案之前,應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取被拆遷人的意見(jiàn)和建議,并在形成補(bǔ)償安置時(shí)充分考慮這些意見(jiàn)和建議。

監(jiān)督法律關(guān)系由于征地房屋拆遷涉及多個(gè)不同利益主體,因此各地的立法均十分注意對(duì)征房屋拆遷的監(jiān)督。而監(jiān)督主體則包括市人民政府、開(kāi)發(fā)區(qū)政府、國(guó)土、房產(chǎn)、建設(shè)等行政機(jī)關(guān),值得注意的是,南京市除規(guī)定國(guó)土資源局對(duì)征地房屋拆遷補(bǔ)償安置工作實(shí)施監(jiān)督管理外,還成立了集體土地房屋拆遷管理辦公室這一專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常管理工作。考慮到政府工作的全面性和征地拆遷工作的復(fù)雜性,由政府具體職能部門或者成立專門機(jī)構(gòu)司職監(jiān)督職責(zé)無(wú)疑有助于提高監(jiān)督工作的針對(duì)性和有效性。

5 集體土地房屋拆遷中爭(zhēng)議及解決

從實(shí)踐來(lái)看,集體土地房屋拆遷中的爭(zhēng)議主要有以下幾種:

實(shí)施拆遷許可的行政機(jī)關(guān)與許可申請(qǐng)或者被拆遷人間的爭(zhēng)議。拆遷人要進(jìn)行拆遷應(yīng)當(dāng)首先獲得相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的許可。行政機(jī)關(guān)只有經(jīng)過(guò)審查認(rèn)定拆遷人完全符合法定條件的情況下才能拆遷許可證,否則被拆遷人作為與該許可有利害關(guān)系的第三人有權(quán)依法提起行政訴訟。需要說(shuō)明的是,由于很多地方立法并未規(guī)定拆遷許可制度,因而被拆遷人似乎還很難提起這樣的訴訟。

補(bǔ)償安置方案裁決機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人或者被申請(qǐng)人間的爭(zhēng)議。各地立法一般都規(guī)定,拆遷人(拆遷實(shí)施單位)與被拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí),可以申請(qǐng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)裁決。該裁決制度進(jìn)一步說(shuō)明,補(bǔ)償安置協(xié)議應(yīng)當(dāng)建立在當(dāng)事人雙方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上。在這里,行政裁決只是一個(gè)備用手段,即在被拆遷人要價(jià)太高、拆遷人難于以接受,或者拆遷人出價(jià)太低、被拆遷人無(wú)法接受的情況下,才會(huì)由行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)進(jìn)行居中裁決。試想,如果補(bǔ)償安置協(xié)議本身就是單方的、強(qiáng)制性的,還有拆遷裁決制度存在的必要嗎?由于行政裁決是典型的具體行政行為,并且行政訴訟中也有附帶審理民事?tīng)?zhēng)議的制度,因此從節(jié)約司法資源,提高拆遷效率的角度考慮,有些地方如南京等通過(guò)引導(dǎo)拆遷當(dāng)事人運(yùn)用行政復(fù)議或者行政訴訟“一攬子”解決該種爭(zhēng)議的做法值得肯定。

行政行為違法賠償訴訟。在征地拆遷中可能出現(xiàn)的行政違法行為包括行政許可違法、行政裁決違法和強(qiáng)制拆遷違法。因此產(chǎn)生的爭(zhēng)議,適用侵權(quán)賠償訴訟的一般規(guī)定。這里的問(wèn)題在于,被拆遷人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,如何組織強(qiáng)制拆遷?例如南京規(guī)定,“被拆 遷人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由被拆遷房屋所在地的區(qū)人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷,或者由拆遷實(shí)施單位依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷?！逼╅_(kāi)法院強(qiáng)制執(zhí)行情形,由于行政強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)是行政裁決,為何在由“市國(guó)土資源局”裁決的情況下要由區(qū)人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷?區(qū)人民政府能責(zé)成市國(guó)土資源局強(qiáng)制拆遷嗎?

6 結(jié) 論

基于以上研究,我們就城市規(guī)劃集體土地房屋拆遷補(bǔ)償制度的完善提出以下幾點(diǎn)建議:

第一,考慮到國(guó)務(wù)院將出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》立法思路 及制度的連續(xù)性,城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地房屋拆遷宜單獨(dú)立法,并且在保留由城市政府或者政府職能部門制定補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的前提下,應(yīng)當(dāng)通過(guò)地方法規(guī)予以規(guī)定,以凸現(xiàn)對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重。

第二,在先征地后拆遷模式的前提下,突出征收為房屋拆遷前提的觀念,并通過(guò)拆遷許可規(guī)范房屋拆遷行為。2001年國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第7條規(guī)定:“申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證的,應(yīng)當(dāng)向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料:……經(jīng)審查,對(duì)符合條件的,頒發(fā)房屋拆遷許可證?！痹撘?guī)定意味著,在房屋仍然為他人合法所有的情況下,拆遷人就能取得拆除房屋的資格了。顯然,這是與《憲法》的規(guī)定相抵觸的。因此,在集體土地房屋拆遷立法中應(yīng)當(dāng)杜絕這種情況,并在明確規(guī)定征收的前提下,建立并完善集體土地房屋拆遷許可證制度。依據(jù)《行政許可法》的要求,該許可也應(yīng)當(dāng)通過(guò)地方性法規(guī)而不是規(guī)章規(guī)定。

第三,在實(shí)行拆遷人與拆遷管理人分離的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步區(qū)分拆遷人與征收主體、用地單位及補(bǔ)償主體的不同。從《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第4、13、22條的規(guī)定來(lái)看,存在著將補(bǔ)償主體定位為拆遷人,將拆遷補(bǔ)償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系的錯(cuò)誤。因此,立法中應(yīng)當(dāng)理清集體土地房屋拆遷所涉及的多重法律關(guān)系,明確不同主體在相應(yīng)法律關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù),才能提高集體土地房屋拆遷立法的科學(xué)性和完整性,并為最大限度地減少和有效化解集體土地房屋拆遷爭(zhēng)議奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第四,在明確補(bǔ)償為征收前提的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善征地拆遷補(bǔ)償矛盾協(xié)商解決機(jī)制,尤其是拆遷補(bǔ)償中的公眾參與制度、爭(zhēng)議解決的訴訟機(jī)制,進(jìn)一步提高爭(zhēng)議解決機(jī)制的針對(duì)性、實(shí)效性。

參考文獻(xiàn)(References)

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On the House Demolition on Collectiveowned Land Within Urban Planning Area: Based on the Analysis of Regional Provisions

WANG Taigao1 YAO Jun2 ZHAO Jie2 ZHAO Jian2

(1. Law School of Nanjing University,Nanjing Jiangsu 210093,China; 2 .Office of Nanjing Municipality of

Houses Demolished on Collectiveowned Land, Nanjing Jiangsu 210008,China)