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環(huán)保治安處罰條例范文第1篇

本文主要圍繞《行政處罰法》聽(tīng)證程序的規(guī)定，結(jié)合國(guó)內(nèi)外一些聽(tīng)證理論和實(shí)踐，談一談目前行政處罰聽(tīng)證存在的主要的問(wèn)題及解決方法。

序言部分概括了當(dāng)前聽(tīng)證的發(fā)展以及我國(guó)行政處罰聽(tīng)證存在的不足，表明寫作目的，引出全文。

第一部分以《行政處罰法》的規(guī)定為脈絡(luò)，結(jié)合處罰實(shí)踐，論述我國(guó)行政處罰聽(tīng)證的現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題：聽(tīng)證適用范圍過(guò)于狹窄、啟動(dòng)聽(tīng)證的規(guī)定存在缺陷、有權(quán)請(qǐng)求和參加聽(tīng)證的主體單一、通知的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、主持人制度不完善、聽(tīng)證結(jié)論的有效影響小、聽(tīng)證形式單一。

第二部分主要參考國(guó)內(nèi)聽(tīng)證研究成果及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外先進(jìn)聽(tīng)證立法，提出完善我國(guó)行政處罰聽(tīng)證制度的幾點(diǎn)措施，即：擴(kuò)大行政處罰聽(tīng)證適用范圍、修改啟動(dòng)聽(tīng)證的程序規(guī)定、規(guī)定行政處罰其他利害關(guān)系人的聽(tīng)證請(qǐng)求權(quán)和參加聽(tīng)證的權(quán)利、完善通知規(guī)定、建立規(guī)范的聽(tīng)證主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽(tīng)證形式。

最后，在總結(jié)全文的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出修改《行政處罰法》的建議，并呼吁制定統(tǒng)一的行政程序法典。

目錄：

引言

一. 我國(guó)行政處罰聽(tīng)證的現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

（一）聽(tīng)證適用范圍過(guò)于狹窄

1. 不包括限制人身自由的行政處罰

2. 不包括沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物

（二）啟動(dòng)聽(tīng)證的規(guī)定存在缺陷

1. 啟動(dòng)聽(tīng)證的程序單一

2. 啟動(dòng)聽(tīng)證的規(guī)定語(yǔ)言表述上存在缺陷

（三）有權(quán)請(qǐng)求和參加聽(tīng)證的主體單一

（四）通知的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單

（五）主持人制度不完善

1. 主持人的選任欠缺中立性

2. 主持人缺乏專業(yè)性

3. 主持人的職權(quán)規(guī)定不明確

（六）聽(tīng)證結(jié)論的有效影響小

1. 沒(méi)有確立案件排他原則的原因

2. 聽(tīng)證結(jié)論的有效影響小

（七）聽(tīng)證形式單一

二. 完善我國(guó)行政處罰聽(tīng)證制度的措施

（一）擴(kuò)大行政處罰聽(tīng)證適用范圍

1. 將限制人身自由的行政處罰納入聽(tīng)證的范圍

2. 將沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物納入聽(tīng)證的范圍

（二）修改啟動(dòng)聽(tīng)證的程序規(guī)定

1. 增加處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)舉行聽(tīng)證的規(guī)定

2. 修改處罰機(jī)關(guān)依申請(qǐng)舉行聽(tīng)證的規(guī)定

（三）規(guī)定行政處罰其他利害關(guān)系人的聽(tīng)證請(qǐng)求權(quán)和參加聽(tīng)證的權(quán)利

（四）完善通知規(guī)定

1. 完善通知的內(nèi)容

2. 規(guī)定通知的方式

（五）建立規(guī)范的聽(tīng)證主持人制度

1. 確保主持人的中立性、專業(yè)性

2. 明確主持人的職權(quán)

（六）強(qiáng)化聽(tīng)證記錄對(duì)最終決定的約束力：確立案卷排它原則

1. 案卷排它性制度的概念

2. 發(fā)揮聽(tīng)證筆錄約束力的重要性

3. 案卷排它原則的實(shí)際運(yùn)用情況

4. 應(yīng)在行政處罰聽(tīng)證中確立案卷排它原則

（七）聽(tīng)證形式應(yīng)根據(jù)具體情況的不同而多樣化

1. 可以規(guī)定非正式聽(tīng)證

2. 可以實(shí)行繁簡(jiǎn)分立原則

3. 可以增加事后聽(tīng)證的規(guī)定

結(jié)束語(yǔ)

論完善我國(guó)行政處罰的聽(tīng)證制度

引言

聽(tīng)證制度是行政程序法基本制度的核心，[1]為各國(guó)所廣泛采用。美國(guó)依其憲法中正當(dāng)程序條款發(fā)展了較為完善的聽(tīng)證程序。英國(guó)的自然公正原則要求行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)他人不利決定前必須聽(tīng)取對(duì)方的意見(jiàn)，每一個(gè)人都有為自己辯護(hù)的權(quán)利。法國(guó)的聽(tīng)證被稱為對(duì)質(zhì)程序。重要的行政處罰涉及當(dāng)事人的大額財(cái)產(chǎn)及其他重要權(quán)益，需要特別慎重對(duì)待?；谶@種考慮，我國(guó)1996年《行政處罰法》率先在行政處罰領(lǐng)域規(guī)定了聽(tīng)證程序，這是我國(guó)行政程序立法的一個(gè)重要突破，具有里程碑的意義。[2]但是，由于《行政處罰法》已經(jīng)施行了十年，又缺乏較為詳細(xì)的配套性規(guī)定，尤其是一些重要的制度性建設(shè)欠明確與具體，因此，在實(shí)際操作中其不足之處已逐漸顯現(xiàn)。隨著《立法法》、《價(jià)格法》、《行政許可法》等的相繼出臺(tái)，聽(tīng)證的范圍已從原來(lái)的行政處罰領(lǐng)域逐漸向其他行政決定領(lǐng)域、行政決策領(lǐng)域乃至制定抽象行政行為的立法領(lǐng)域延伸。實(shí)踐中，聽(tīng)證程序的應(yīng)運(yùn)已然超越了上述法律規(guī)定的范圍。[3]聽(tīng)證這一體現(xiàn)程序公正的核心制度，已越來(lái)越廣泛地引起世人的矚目。因此，及時(shí)總結(jié)以往聽(tīng)證工作的經(jīng)驗(yàn)，完善行政處罰的聽(tīng)證程序已是一項(xiàng)緊迫任務(wù)。本文主要圍繞《行政處罰法》聽(tīng)證程序的規(guī)定，結(jié)合國(guó)內(nèi)外一些聽(tīng)證理論和實(shí)踐，談一談目前行政處罰聽(tīng)證存在的主要問(wèn)題及解決方法。

一、我國(guó)行政處罰聽(tīng)證的現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，在行政處罰程序中，行政機(jī)關(guān)為了查明案件事實(shí)，公正合理地實(shí)施行政處罰，在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)事人要求，須公開(kāi)舉行聽(tīng)證會(huì)，在質(zhì)證和辯論的基礎(chǔ)上作出處罰決定。[4]《行政處罰法》是我國(guó)行政處罰聽(tīng)證制度賴以建立的基礎(chǔ)，它對(duì)聽(tīng)證程序的規(guī)定如下：行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證的費(fèi)用。聽(tīng)證依照以下程序組織：(一)當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后3日內(nèi)提出；(二)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)；(三)除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽(tīng)證公開(kāi)舉行；(四)聽(tīng)證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持；當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避；(五)當(dāng)事人可以親自參加聽(tīng)證，也可以委托1～2人；(六)舉行聽(tīng)證時(shí)，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議；當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證；(七)聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄；筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章。當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。聽(tīng)證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依照《行政處罰法》第三十八條的規(guī)定，作出決定。從以上規(guī)定可以看出，目前我國(guó)《行政處罰法》對(duì)聽(tīng)證程序的規(guī)定較為簡(jiǎn)單，因此造成理論和實(shí)踐中存在著一些問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）聽(tīng)證適用范圍過(guò)于狹窄

《行政處罰法》第四十二條關(guān)于聽(tīng)證的適用范圍是這樣規(guī)定的：行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。也就是說(shuō)《行政處罰法》用正面列舉和反面排除的方法將聽(tīng)證的適用范圍限定在責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰上。雖然用了個(gè)“等”字，但在有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)該“等”字作出法律解釋之前，該“等”字并不具有任何實(shí)際意義。[5]所以行政處罰的聽(tīng)證適用范圍實(shí)際上就僅限于三類處罰事項(xiàng)。行政處罰的種類有：警告；罰款；沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其它行政處罰（如：勞動(dòng)教養(yǎng)、驅(qū)逐出境、禁止進(jìn)境或出境、限期出境、通報(bào)批評(píng)等）。[6]而只規(guī)定三類處罰事項(xiàng)可以聽(tīng)證，范圍確實(shí)過(guò)小。

1. 聽(tīng)證適用范圍不包括限制人身自由的行政處罰。

從以上規(guī)定的字面意義和其所處位置可以推測(cè)出立法者的意圖：限制人身自由的行政處罰不適用該法的聽(tīng)證程序而適用治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定。而且，關(guān)于聽(tīng)證程序適用范圍的規(guī)定中確實(shí)沒(méi)有包括限制人身自由的處罰在內(nèi)。所以有必要看看《治安管理處罰條例》中規(guī)定的程序，包括：傳喚、訊問(wèn)、取證、裁決四個(gè)環(huán)節(jié)。《治安管理處罰條例》目前已經(jīng)被2006年3月1日起施行的《治安管理處罰法》所取代，那再來(lái)看《治安管理處罰法》中有關(guān)處罰程序的規(guī)定，包括：調(diào)查、決定、執(zhí)行。可見(jiàn)這兩部法規(guī)定的程序，其公正性、合理性根本無(wú)法和以抗辯、質(zhì)證為核心的聽(tīng)證程序相比。限制人身自由的行政處罰是最嚴(yán)厲的、對(duì)當(dāng)事人影響最為直接和重大的一種，本應(yīng)該更審慎、更嚴(yán)肅地對(duì)待。從限制人身自由的行政處罰的設(shè)定權(quán)上就可以看出，立法者一直很重視這類行政處罰。[7]可是，在行政處罰聽(tīng)證程序的規(guī)定中不僅看不到這種謹(jǐn)慎和嚴(yán)肅，而且還仍然適用已經(jīng)被廢止的、相對(duì)粗糙的，不符合現(xiàn)代程序精神要求的治安管理處罰條例中的程序規(guī)定，這實(shí)在讓人難以理解的。行政處罰法中的這種規(guī)定顯然和立法者在處罰權(quán)設(shè)定中體現(xiàn)出來(lái)的重視態(tài)度不相符，有違“保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益”的宗旨和公正原則。

2. 聽(tīng)證適用范圍不包括沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物。

現(xiàn)實(shí)案例中，有些沒(méi)收非法所得、非法財(cái)物的數(shù)額達(dá)數(shù)十萬(wàn)元，大大超過(guò)罰款的聽(tīng)證金額。如:2005年6月2日，江蘇某市環(huán)保局對(duì)該市一物資回收公司作出了責(zé)令限期改正，沒(méi)收違法所得13.2萬(wàn)元的行政處罰決定。13.2萬(wàn)元的數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了《江蘇省行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)則》中規(guī)定的較大罰款數(shù)額，[8]但由于缺乏聽(tīng)證的依據(jù)沒(méi)有舉行聽(tīng)證，不但該公司對(duì)處理結(jié)果不服，而且在社會(huì)上也引起了對(duì)該案是否應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的廣泛爭(zhēng)議。[9]這類案件，不管將其以何種理由排除在聽(tīng)證范圍以外，都難以服人。這也是人們?cè)趯?shí)踐中普遍感到必須解決的問(wèn)題。從某種角度講，這是客觀實(shí)際的需要。

（二）啟動(dòng)聽(tīng)證的規(guī)定存在缺陷

《行政處罰法》第四十二條的規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證”?！爱?dāng)事人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后3日內(nèi)提出”。這些規(guī)定從啟動(dòng)聽(tīng)證的角度分析存在以下兩個(gè)問(wèn)題：

1. 啟動(dòng)聽(tīng)證的程序單一。

啟動(dòng)聽(tīng)證的程序只有一種，即依申請(qǐng)舉行，不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。因?yàn)樵谛姓幜P案件中有些對(duì)于當(dāng)事人的處罰金額、沒(méi)收違法所得與非法財(cái)物的數(shù)額特別巨大；還有一些對(duì)特殊企業(yè)的處罰，特別是對(duì)其進(jìn)行責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照的處罰涉及到廣泛的社會(huì)公眾利益。大名電信一案就是很好的例子。該企業(yè)的降價(jià)措施使任何一家電信企業(yè)都難以經(jīng)營(yíng)，對(duì)該企業(yè)的處罰金額也相當(dāng)大而且對(duì)其的處罰涉及廣大電信用戶的利益。[10]這種涉及面廣、處罰力度大的案件如果按現(xiàn)有的聽(tīng)證規(guī)則，很可能因?yàn)楸惶幜P人一人放棄聽(tīng)證權(quán)利，造成眾多利害關(guān)系人和社會(huì)公眾無(wú)法參與聽(tīng)證。對(duì)于類似這種行政處罰案件如果不規(guī)定處罰機(jī)關(guān)有義務(wù)依照職權(quán)直接舉行聽(tīng)證，是不利于保護(hù)當(dāng)事人及其他利害關(guān)系人權(quán)益，也不利于保護(hù)社會(huì)公眾利益的。

2. 啟動(dòng)聽(tīng)證的規(guī)定語(yǔ)言表述上存在缺陷。

就是這一種啟動(dòng)聽(tīng)證的規(guī)定本身也存在語(yǔ)言表述上的缺陷。按照《行政處罰法》法條的規(guī)定，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，“應(yīng)當(dāng)”在行政機(jī)關(guān)告知“后”3日內(nèi)提出。立法原意是要求行政機(jī)關(guān)履行提醒義務(wù)，同時(shí)要求當(dāng)事人及時(shí)行使聽(tīng)證權(quán)。但按照我們的語(yǔ)言習(xí)慣這樣表述就把“告知”作為了“提出”的前提條件，換句話說(shuō)當(dāng)事人只能在“告知”后“提出”，如果行政機(jī)關(guān)由于主客觀原因不“告知”，那當(dāng)事人即使知道有權(quán)聽(tīng)證也無(wú)法“提出”聽(tīng)證要求。顯然該條在語(yǔ)言表述上還是可以再完善的。

（三）有權(quán)請(qǐng)求和參加聽(tīng)證的主體單一

理論上，可以把聽(tīng)證參與人定義為，除主持人之外參加聽(tīng)證程序，享有一定權(quán)利并承擔(dān)一定義務(wù)的人，包括“參加人”和“其他參與人”。前者包括參加聽(tīng)證程序并與行政決定有利害關(guān)系的當(dāng)事人及其人和其他利害關(guān)系人；后者包括與行政決定沒(méi)有利害關(guān)系的證人、鑒定人和翻譯人員等。[11]《行政處罰法》多次使用“當(dāng)事人”這一概念，雖未指明其確系何人，但從整個(gè)法律規(guī)定來(lái)看，應(yīng)當(dāng)是指行政機(jī)關(guān)調(diào)查人員認(rèn)為有違法行為，將要給予處罰的公民、法人或其他組織?？墒菍?duì)于其他利害關(guān)系人的地位卻沒(méi)有規(guī)定，這顯然是不合理的。例如：1998年11月12日，馬某在漢口開(kāi)往上海的客輪上被于某猥褻一案。當(dāng)時(shí)港口公安分局以《行政處罰法》沒(méi)有相關(guān)規(guī)定為由，駁回了馬某的聽(tīng)證請(qǐng)求，造成馬某無(wú)法參與聽(tīng)證維護(hù)其權(quán)益。[12]這種涉及“其他利害關(guān)系人”的案件還有很多，除了侵害型治安處罰案件中權(quán)益受被處罰人侵害的受害人，還有環(huán)境污染處罰案件中的受污染一方、多個(gè)被處罰人中未申請(qǐng)或未按規(guī)定申請(qǐng)聽(tīng)證的擬被“共同處罰人”，他們都是“其他利害關(guān)系人”。在這些案件適用聽(tīng)證程序時(shí)，賦予他們申請(qǐng)或經(jīng)行政機(jī)關(guān)通知而參加聽(tīng)證的權(quán)利是理論和實(shí)踐不可回避的問(wèn)題。[13]

（四）通知的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單

在合理的時(shí)間前得到通知是當(dāng)事人的權(quán)利，也是程序公平的最低要求。聽(tīng)證往往涉及當(dāng)事人的重要權(quán)利，當(dāng)事人有必要了解聽(tīng)證所涉及的事項(xiàng)、聽(tīng)證如何進(jìn)行，只有這樣，當(dāng)事人才能進(jìn)行充分的準(zhǔn)備，與行政機(jī)關(guān)形成有效的對(duì)抗。[14]因此，通知的內(nèi)容不能過(guò)于簡(jiǎn)單。我國(guó)《行政處罰法》第四十二條第一款第二項(xiàng)規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)”，僅列時(shí)間、地點(diǎn)為通知內(nèi)容，就過(guò)于簡(jiǎn)單。這種沒(méi)有關(guān)于聽(tīng)證的事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題要點(diǎn)的通知并無(wú)實(shí)質(zhì)性的作用，當(dāng)事人往往明知可以要求聽(tīng)證和聽(tīng)證即將舉行卻不知或無(wú)法有針對(duì)性地作充分的準(zhǔn)備，以致聽(tīng)證對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)作用大打折扣。[15]另外對(duì)于通知的方式《行政處罰法》也只字未提。

（五）主持人制度不完善

聽(tīng)證會(huì)的實(shí)質(zhì)在某種程度上與司法庭審相似，如同法官的聽(tīng)證主持人在聽(tīng)證會(huì)上的作用可想而知，其自身素質(zhì)水平、獨(dú)立性以及職權(quán)如何將直接影響到聽(tīng)證會(huì)的效果，這一點(diǎn)也為實(shí)踐所證明。《行政處罰法》第四十二條第一款第四項(xiàng)規(guī)定“聽(tīng)證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持；當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避”。這樣簡(jiǎn)單的規(guī)定顯然不能符合建立規(guī)范的主持人制度的要求，主要有以下三個(gè)問(wèn)題：

1. 主持人的選任欠缺中立性。

從以上規(guī)定可以看出，在行政處罰聽(tīng)證程序中，聽(tīng)證主持人與案件調(diào)查人員是內(nèi)部的職能分離關(guān)系，并且與案件有厲害關(guān)系者，可以被申請(qǐng)回避，因此，此環(huán)節(jié)可以保證某種程度的公平。[16]但是，分析我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定與實(shí)際做法，主持人基本由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員擔(dān)任：或者由行政機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，或者由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)的工作人員擔(dān)任，或者籠統(tǒng)規(guī)定由行政機(jī)關(guān)的非調(diào)查人員擔(dān)任，或者簡(jiǎn)單規(guī)定由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定。不管采用何種具體方式選任主持人，由于主持人就是擬作決定的行政機(jī)關(guān)的工作人員，總是難免讓當(dāng)事人感覺(jué)到主持人與調(diào)查人員在共同對(duì)付自己。

2. 主持人缺乏專業(yè)性。

主持聽(tīng)證，需要主持人熟悉相關(guān)行政管理領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和涉及的法律規(guī)范，同時(shí)還需要主持人具備控制聽(tīng)證進(jìn)程的能力，對(duì)主持人提出了較高的專業(yè)要求。但行政處罰法目前對(duì)主持人的專業(yè)性規(guī)定不多，也缺乏培訓(xùn)制度，導(dǎo)致實(shí)踐中不少地方出現(xiàn)了怕當(dāng)主持人、不愿當(dāng)主持人的現(xiàn)象。

3. 主持人的職權(quán)規(guī)定不明確。

聽(tīng)證主持人在聽(tīng)證程序中的地位類似司法程序中的法官。為了保證聽(tīng)證的順利進(jìn)行，各國(guó)都規(guī)定了聽(tīng)證主持人在聽(tīng)證中享有的權(quán)力。如韓國(guó)、日本規(guī)定了主持人主持聽(tīng)證的權(quán)利；美國(guó)、葡萄牙和我國(guó)澳門地區(qū)不僅規(guī)定主持人有組織聽(tīng)證的權(quán)力，還有作出初步?jīng)Q定或者對(duì)決定作出建議的權(quán)力。[17]遺憾的是《行政處罰法》沒(méi)有明確規(guī)定聽(tīng)證主持人的職權(quán)。以上問(wèn)題現(xiàn)在尚未突顯出來(lái)，但隨著行政程序制度建設(shè)和改革的深化，已經(jīng)適用聽(tīng)證程序范圍的逐步擴(kuò)大，這些問(wèn)題遲早會(huì)被提出來(lái)深入討論的。[18]

（六）聽(tīng)證結(jié)論的有效影響小

我國(guó)《行政處罰法》第四十二條第一款第七項(xiàng)規(guī)定：“聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章”。第四十三條規(guī)定“聽(tīng)證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定?！钡谌藯l規(guī)定調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出決定。

1. 《行政處罰法》沒(méi)有確立案件排他原則的原因。

從以上規(guī)定可見(jiàn)，處罰決定的作出應(yīng)當(dāng)充分考慮和重視當(dāng)事人在聽(tīng)證程序提出的意見(jiàn)及證據(jù)材料，但聽(tīng)證筆錄及相關(guān)材料并不構(gòu)成決定的唯一依據(jù)。暗含的意思似乎是，行政機(jī)關(guān)要以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩作出決定，而這僅僅依賴聽(tīng)證程序未必能做到。這種考慮有其道理。(1).聽(tīng)證程序查清事實(shí)的功能確有其局限性，不能過(guò)于依賴；(2).從行政效率、經(jīng)濟(jì)成本以及法律秩序穩(wěn)定性考慮，不宜也不可能多次舉行聽(tīng)證會(huì)。處罰決定的作出，必須建立在可靠的事實(shí)證據(jù)和合理的分析基礎(chǔ)之上，僅僅依賴一兩次聽(tīng)證會(huì)，是不夠的。[19]所以，《行政處罰法》當(dāng)初沒(méi)有確立案件排他原則。

2. 聽(tīng)證結(jié)論的有效影響小。

《行政處罰法》的這種規(guī)定，沒(méi)有對(duì)聽(tīng)證筆錄的效力作出規(guī)定，未在制度層面上確立案卷排它原則。這樣實(shí)際上就難免使得聽(tīng)證活動(dòng)的作用大打折扣，造成聽(tīng)證結(jié)論的有效影響小。也就是說(shuō)，在現(xiàn)有規(guī)定的情況下，行政處罰的決定人仍可憑在聽(tīng)證案卷記錄之外的當(dāng)事人所未知悉和未申辯的事實(shí)作為依據(jù)去作出處罰決定，這實(shí)際上是與聽(tīng)證程序所要求的對(duì)當(dāng)事人所舉證、陳述和辯論所認(rèn)定的事實(shí)予以充分考慮，和行政機(jī)關(guān)不得以當(dāng)事人不知曉和未經(jīng)辯論的事實(shí)為依據(jù)作出裁決的本質(zhì)特征相背離的，其后果將使聽(tīng)證結(jié)論的有效影響小，難免成為某種形式的走過(guò)場(chǎng)而已。在目前實(shí)踐中，很多聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有根據(jù)聽(tīng)證會(huì)上當(dāng)事人提交的證據(jù)作決定，出現(xiàn)了“聽(tīng)而不證”現(xiàn)象。[20]1996年11月，北京市某區(qū)環(huán)保局對(duì)一美食娛樂(lè)中心因噪音污染以及未經(jīng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)審批、驗(yàn)收而擅自運(yùn)行等問(wèn)題進(jìn)行處罰的過(guò)程中，就把聽(tīng)證程序誤解成一種只是聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)的程序，沒(méi)能充分發(fā)揮聽(tīng)證會(huì)的作用。[21]

（七）聽(tīng)證形式單一

行政必須兼顧民主和效率。在追求效率的同時(shí)，要保證最低限度的公正，而在講究民主的同時(shí)，必須保持適度的效率，以避免民主成為過(guò)分的奢侈品。一般而言，舉行聽(tīng)證會(huì)要求行政機(jī)關(guān)有足夠的人員、時(shí)間和財(cái)力。同時(shí)，它對(duì)參加人也有一定的要求，例如按時(shí)到場(chǎng)，舉證質(zhì)證、辯論等。所以不是所有處罰案件都必須適用聽(tīng)證程序。同樣地，適用聽(tīng)證程序的處罰案件有輕重緩急之分，所以不一定所有能適用聽(tīng)證程序的處罰案件都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用同樣的聽(tīng)證程序。《行政處罰法》只規(guī)定了一種聽(tīng)證形式。這既不適應(yīng)行政聽(tīng)證制度的自我發(fā)展， 也不能滿足現(xiàn)代行政管理的需要。聽(tīng)證要遵循保證工作效率的原則，也就是說(shuō)行政處罰的聽(tīng)證不但要求民主、公正，而且也要求效率。如果不同情況的處罰案件都只適用一個(gè)聽(tīng)證程序，就會(huì)造成工作效率低下，其結(jié)果也不利于公眾的利益和社會(huì)的發(fā)展。特別是在行政處罰案件的聽(tīng)證范圍逐漸趨于擴(kuò)大的今天，面對(duì)不同的案件，要處理好公正與效率的矛盾，成本與收益的關(guān)系，只有一種聽(tīng)證程序是不夠的。

二、完善我國(guó)行政處罰聽(tīng)證制度的措施

（一）擴(kuò)大行政處罰聽(tīng)證適用范圍

1. 將限制人身自由的行政處罰納入聽(tīng)證的范圍。

應(yīng)把限制人身自由的行政處罰，如行政拘留、勞教等納入聽(tīng)證的范圍。無(wú)論何種原因，都不應(yīng)該將限制人身自由的行政處罰排除于聽(tīng)證程序之外。[22]。因?yàn)?，就剝奪相對(duì)人的權(quán)利性質(zhì)而言，限制、剝奪人身自由的行為罰其嚴(yán)厲程度超過(guò)財(cái)產(chǎn)罰。在公民的基本權(quán)利序列中，人身自由權(quán)是優(yōu)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的，而對(duì)公民最重要的人身自由權(quán)利的保護(hù)程度卻不及其他權(quán)利，不能不說(shuō)是現(xiàn)有聽(tīng)證制度的一個(gè)缺陷。所以，我的建議是：要么先修改《行政處罰法》第四十二條第二款，將“依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”改為“依照治安管理處罰法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，然后再在《治安管理處罰法》中建立聽(tīng)證制度。要么就直接修改《行政處罰法》聽(tīng)證的適用范圍，把限制人身自由的行為罰，如：行政拘留、勞教等納入行政處罰聽(tīng)證程序。建立人身罰相應(yīng)的聽(tīng)證制度，既是健全聽(tīng)證制度的重大措施，也是完善我國(guó)基本人權(quán)法律保護(hù)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2. 將沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物納入聽(tīng)證的范圍。

應(yīng)把與罰款聽(tīng)證金額等值的沒(méi)收違法所得與非法財(cái)物的行政處罰和罰款一并都納入聽(tīng)證范圍，以體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)罰的公平性。[23]

（二）修改啟動(dòng)聽(tīng)證的程序規(guī)定

1. 增加處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)舉行聽(tīng)證的規(guī)定。

首先，可以參考《行政許可法》第四十六條將《行政處罰法》第四十二條有關(guān)規(guī)定修改為：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政處罰事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證。

其次，應(yīng)當(dāng)完善“法律、法規(guī)、規(guī)章”中對(duì)于“應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)”的規(guī)定。因?yàn)槿绻麤](méi)有在法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定配套的應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證事項(xiàng)的規(guī)定，那么《行政處罰法》的這條規(guī)定也就等于一紙空文。

2. 修改處罰機(jī)關(guān)依申請(qǐng)舉行聽(tīng)證的規(guī)定。

修改后的規(guī)定在語(yǔ)言表述上不應(yīng)將處罰機(jī)關(guān)的“告之”作為當(dāng)事人“提出”聽(tīng)證的先決條件，也就是說(shuō)當(dāng)遇到法律規(guī)定當(dāng)事人可以提出聽(tīng)證請(qǐng)求的處罰案件時(shí)，處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)告知當(dāng)事人有權(quán)要求聽(tīng)證，但是如果由于主客觀原因處罰機(jī)關(guān)沒(méi)有履行告之義務(wù)，當(dāng)事人也可以直接向處罰機(jī)關(guān)提出聽(tīng)證要求，處罰機(jī)關(guān)在接到當(dāng)事人申請(qǐng)后應(yīng)按照規(guī)定啟動(dòng)聽(tīng)證程序。

（三）規(guī)定行政處罰其他利害關(guān)系人的聽(tīng)證請(qǐng)求權(quán)和參加聽(tīng)證的權(quán)利

由于行政機(jī)關(guān)的處罰決定往往影響到第三者的合法權(quán)益，那么就有必要允許他們申請(qǐng)或經(jīng)行政機(jī)關(guān)通知而參加聽(tīng)證。很多國(guó)家的聽(tīng)證參加人的范圍都有擴(kuò)大趨勢(shì)。比如：在美國(guó)，聽(tīng)證參與人包括“當(dāng)事人”和“參加人”，近年來(lái)，法院對(duì)于當(dāng)事人、參加人范圍的擴(kuò)大一般持支持態(tài)度；德國(guó)將權(quán)利或利益直接或見(jiàn)解受行政決定影響之人都以當(dāng)事人對(duì)待；[24]日本《行政程序法》中規(guī)定：聽(tīng)證主持人認(rèn)為必要時(shí)，即對(duì)非案件當(dāng)事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據(jù)的法令，認(rèn)為其與該不利益處分有利害關(guān)系時(shí)，聽(tīng)證主持人可要求該利害關(guān)系人參加聽(tīng)證程序，或者許可其參加該聽(tīng)證程序的申請(qǐng)。依此規(guī)定，不利益處分中，所有利害關(guān)系人的參加聽(tīng)證或參加聽(tīng)證的申請(qǐng)權(quán)均受到法律保護(hù)。[25]我國(guó)《行政許可法》第四十七條也規(guī)定“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利”。因此，我認(rèn)為《行政處罰法》應(yīng)當(dāng)明確其他利害關(guān)系人的權(quán)利?？梢栽黾右豢钜?guī)定“與擬作出的行政決定有法律上利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，可以作為利害關(guān)系人申請(qǐng)參加聽(tīng)證，或者由主持人通知參加聽(tīng)證”。[26]

（四）完善通知規(guī)定

1. 完善通知的內(nèi)容。

處罰機(jī)關(guān)舉行聽(tīng)證，作出處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人聽(tīng)證所涉及的主要事項(xiàng)和聽(tīng)證時(shí)間、地點(diǎn)，以確保相對(duì)人有效行使抗辯權(quán)，從而保證行政處罰決定的適當(dāng)性與合法性。只是籠統(tǒng)地規(guī)定應(yīng)當(dāng)告知及聽(tīng)證舉行的時(shí)間、地點(diǎn)，而不涉及聽(tīng)證的主要問(wèn)題，相對(duì)人就無(wú)法做必要的聽(tīng)證準(zhǔn)備，難以行使自衛(wèi)抗辯的權(quán)利。美國(guó)聯(lián)邦行政程序法第554節(jié)乙款規(guī)定，通知必須包含下列事項(xiàng)：

(1).聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)和性質(zhì)；

(2).舉行聽(tīng)證的法律根據(jù)和管轄權(quán)限；

(3).聽(tīng)證所要涉及的主要事實(shí)和法律問(wèn)題。

“如果行政機(jī)關(guān)僅僅通知當(dāng)事人出席聽(tīng)證，沒(méi)有通知聽(tīng)證的問(wèn)題，因而當(dāng)事人無(wú)法準(zhǔn)備防衛(wèi)，根據(jù)這種聽(tīng)證所作出的裁決，違反法律的規(guī)定和正當(dāng)法律程序要求，因此無(wú)效”。[27]這些規(guī)定對(duì)完善行政處罰法有一定的借鑒意義。

結(jié)合我國(guó)實(shí)際，行政處罰聽(tīng)證的通知內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：

(1).當(dāng)事人或者利害關(guān)系人基本情況；

(2).聽(tīng)證時(shí)間、地點(diǎn)；

(3).主持人基本情況；

(4).擬作出的處罰決定，事實(shí)、依據(jù)和理由；

(5).聽(tīng)證的主要程序；

(6).當(dāng)事人、利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)；

(7).缺席的法律后果等。

并且應(yīng)當(dāng)規(guī)定，通知沒(méi)有行政處罰決定的內(nèi)容、聽(tīng)證涉及的事實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題的，行政處罰無(wú)效。[28]

2. 規(guī)定通知的方式。

通知的方式一般應(yīng)采用書面的方式進(jìn)行，必要時(shí)，可以進(jìn)行公告。實(shí)踐中聽(tīng)證前的告知通常采用三種方式：一是書面直接送達(dá)，二郵寄告知，三是公告送達(dá)。各地及各部門實(shí)施行政處罰法的具體辦法除規(guī)定上述三種送達(dá)方式外，還包括委托送達(dá)，口頭告知（但要記入筆錄）等。[29]可以作為修改《行政處罰法》的參考。

（五）建立規(guī)范的聽(tīng)證主持人制度

1. 確保主持人的中立性、專業(yè)性。

正如法官必須在訴訟中保持中立，必須熟悉法律，并掌握如何控制庭審進(jìn)程的技巧一樣，主持人也應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證中保持中立性、專業(yè)性。惟有中立，才能確保主持人不偏不倚地對(duì)待所有參與聽(tīng)證的主體；惟有專業(yè)，才能確保行政聽(tīng)證高質(zhì)量地順利進(jìn)行。美國(guó)這方面規(guī)定比較完善：美國(guó)的聽(tīng)證主持人稱為行政法官，他們由文官事務(wù)委員會(huì)從具有律師資格和工作經(jīng)驗(yàn)的人中，通過(guò)考試錄用；行政法官具有獨(dú)立性質(zhì)，不受行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)直接控制，除非有文官事務(wù)委員會(huì)所規(guī)定和確認(rèn)的正當(dāng)理由，否則行政法官不能被罷免。行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)自己任命行政法官，只能從文官事務(wù)委員會(huì)所確認(rèn)合格的人員名單中選擇任命人員。他們?cè)诰幹粕鲜撬跈C(jī)關(guān)職員，在任免、工資等方面，不受所在機(jī)關(guān)控制，1981年修正的州示范行政程序法，規(guī)定行政法官集中使用制，即在州行政部門設(shè)立行政聽(tīng)證局，行政法官根據(jù)聽(tīng)證局的指派可以在不同機(jī)關(guān)服務(wù)。不難看出，美國(guó)的行政法官?gòu)挠新蓭熧Y格和行政經(jīng)驗(yàn)的人員中選任，專門從事聽(tīng)證工作，富有經(jīng)驗(yàn)，有獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的一系列保障，更有利于公正決定的作出。[30]因此，在我國(guó)，完善主持人制度的上策無(wú)疑為借鑒美國(guó)的做法，建立行政聽(tīng)證官制度。而中策則是發(fā)揮行政機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)在聽(tīng)證中的積極作用。我國(guó)大多數(shù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)有法制機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT工作人員，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)的法律事物。經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，這些法制機(jī)構(gòu)及工作人員已有相當(dāng)規(guī)模，他們?cè)谔幚矸墒聞?wù)過(guò)程中，積累了豐富的行政管理和法律方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，他們相對(duì)獨(dú)立于執(zhí)法調(diào)查人員，也比較客觀公正，先由他們集中承擔(dān)本機(jī)關(guān)的聽(tīng)證主持人工作是適宜的。[31]總之，應(yīng)當(dāng)盡可能確保主持人的中立性、專業(yè)性?？紤]到在中國(guó)建立此項(xiàng)制度的較大困難，目前以采用中策為宜。[32]

2. 明確主持人的職權(quán)。

建立規(guī)范的聽(tīng)證主持人制度還應(yīng)當(dāng)明確主持人的職權(quán)。從主持人的性質(zhì)來(lái)看，他應(yīng)當(dāng)享有指揮聽(tīng)證程序進(jìn)行的權(quán)力，具體包括：決定聽(tīng)證會(huì)的進(jìn)程；決定是否中止、延期舉行聽(tīng)證會(huì)；接納雙方證據(jù)，對(duì)過(guò)分重復(fù)、不重要的證據(jù)予以排除；進(jìn)一步收集證據(jù)，弄清案件事實(shí)；采取必要措施，維護(hù)聽(tīng)證會(huì)秩序；以及最后擬定聽(tīng)證報(bào)告等等。還有一點(diǎn)很重要，就是應(yīng)當(dāng)考慮賦予主持人就案件作出建議性決定的權(quán)力。一方面是因?yàn)樗鞒致?tīng)證，對(duì)案情清楚，能夠提出合理建議。另一方面是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作決定的人員可能沒(méi)有參與整個(gè)聽(tīng)證，而聽(tīng)證材料又往往篇幅浩大，很難在短時(shí)間內(nèi)根據(jù)或充分考慮這些材料作出公正合理的決定，因此，作決定時(shí)事實(shí)上少不了主持人的幫助。但最后的決定往往會(huì)涉及一些需要作通盤考慮的事項(xiàng)，而主持人對(duì)此可能會(huì)缺乏了解和掌握，因此，決定又不能由主持人最終作出。美國(guó)的行政法官在法律規(guī)定的情形下可作初步?jīng)Q定和建議性決定。對(duì)于初步?jīng)Q定，行政機(jī)關(guān)可以進(jìn)行主動(dòng)復(fù)議，以糾正偏向；建議性決定也主要是提供行政機(jī)關(guān)作最后決定時(shí)參考。這就較好地界定了機(jī)關(guān)首長(zhǎng)與聽(tīng)證主持人之間的職責(zé)范圍。[33]

（六）強(qiáng)化聽(tīng)證記錄對(duì)最終決定的約束力：確立案卷排它原則

1. 案卷排它性制度的概念。

案卷排它性制度是指行政機(jī)關(guān)按照正式聽(tīng)證程序作出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人未知悉和未論證的事實(shí)為根據(jù)。目的是保障當(dāng)事人有效行使陳述意見(jiàn)的權(quán)利和反駁不利于自已證據(jù)的權(quán)利。法院也只能以案卷中的記錄為根據(jù)，審查行政決定合法與否，行政機(jī)關(guān)也可以以此為由排除干擾，獨(dú)立作出決定。[34]

2. 發(fā)揮聽(tīng)證筆錄約束力的重要性。

聽(tīng)證筆錄的約束力是行政決定聽(tīng)證制度的核心問(wèn)題，因?yàn)槁?tīng)證制度的設(shè)計(jì)是將對(duì)實(shí)體公正的追求置于行政效率之上，如果聽(tīng)證的記錄對(duì)行政機(jī)關(guān)作出決定沒(méi)有任何約束力，當(dāng)事人主張未能反映在決定中，則聽(tīng)證會(huì)的進(jìn)行就沒(méi)有了任何意義，流于形式，反而徒費(fèi)人力、物力，降低行政效率，對(duì)當(dāng)事人的心理也造成嚴(yán)重傷害，增加了當(dāng)事人對(duì)行政決定的抵觸情緒。作為一項(xiàng)高成本的制度，確保聽(tīng)證會(huì)能對(duì)最終作出正確決定真正發(fā)揮作用，是這項(xiàng)制度的生命力所在。

3. 案卷排它原則的實(shí)際運(yùn)用情況。

目前在一些法律、法規(guī)中已經(jīng)確立了聽(tīng)證程序的案卷排它原則。如：《行政許可法》第四十八條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，作出行政許可決定。”《勞動(dòng)行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》第十六條規(guī)定：“勞動(dòng)行政部門不得以未經(jīng)聽(tīng)證認(rèn)定的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù)”。《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百二十二條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證情況，按照本規(guī)定第九章的規(guī)定作出處理決定”，雖然沒(méi)有將“聽(tīng)證筆錄”作為公安機(jī)關(guān)作出處理決定的根據(jù)，而是將“聽(tīng)證情況”作為根據(jù)，但聽(tīng)證筆錄就是聽(tīng)證情況的完整記錄。因此，意思也是一樣的，對(duì)于舉行了聽(tīng)證會(huì)的行政處罰案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄作出行政處罰決定?！渡虾Ｊ行姓幜P聽(tīng)證程序試行規(guī)定》第二十六條規(guī)定：“聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的依據(jù)”。

4. 應(yīng)在行政處罰聽(tīng)證中確立案卷排它原則。

我認(rèn)為，為了充分發(fā)揮行政處罰聽(tīng)證程序的效能，應(yīng)當(dāng)在行政處罰聽(tīng)證中確立案卷排它性制度。即：處罰機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)過(guò)處罰聽(tīng)證作出的處罰決定只能以案卷為根據(jù)，其中的證據(jù)以及有關(guān)文書必須是經(jīng)過(guò)處罰聽(tīng)證所查證屬實(shí)的；不能在案卷以外，以當(dāng)事人所未知悉和未辯論的事實(shí)作為依據(jù)。如果處罰機(jī)關(guān)要采用聽(tīng)證案卷記錄以外的事實(shí)和證據(jù)，必須告知當(dāng)事人，并對(duì)其提供辯論的機(jī)會(huì)或重開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。建立處罰聽(tīng)證程序的案卷排它性制度對(duì)強(qiáng)化聽(tīng)證程序意識(shí)，保障當(dāng)事人聽(tīng)證的合法權(quán)益，防止處罰機(jī)關(guān)濫用職權(quán)意義重大。同時(shí)，這一制度的建立，也有助于凸現(xiàn)聽(tīng)證主持人所作的聽(tīng)證報(bào)告書的作用。這對(duì)于強(qiáng)化聽(tīng)證主持人的權(quán)利義務(wù)觀念，促進(jìn)聽(tīng)證主持人的規(guī)范化建設(shè)將起到積極的作用。[35]

（七）聽(tīng)證形式應(yīng)根據(jù)具體情況的不同而多樣化

我國(guó)應(yīng)在完善和規(guī)范行政處罰基本聽(tīng)證程序的同時(shí)，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽(tīng)證形式，規(guī)定多種形式的聽(tīng)證也可避免因行政處罰聽(tīng)證范圍的擴(kuò)大而導(dǎo)致效率低下。

1. 可以規(guī)定非正式聽(tīng)證。[36]

聽(tīng)證可以分為調(diào)查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽(tīng)證和正式聽(tīng)證。正式聽(tīng)證又稱審判性聽(tīng)證，是指當(dāng)事人一方有權(quán)對(duì)另一方所提的證據(jù)發(fā)表意見(jiàn)，進(jìn)行口頭辯論和質(zhì)證，而行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)聽(tīng)證的記錄作出決定的程序。非正式聽(tīng)證是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或作出行政裁決時(shí)，只需給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，以提供行政機(jī)關(guān)參考，行政機(jī)關(guān)不須基于記錄作出決定。[37]非正式聽(tīng)證是處罰公開(kāi)的體現(xiàn)，一方面可以增進(jìn)處罰機(jī)關(guān)吸收各種不同的意見(jiàn)，使處罰決定更加科學(xué)、適當(dāng)；另一方面可以彌補(bǔ)正式聽(tīng)證犧牲工作效率的缺陷。規(guī)定非正式聽(tīng)證也是對(duì)《行政處罰法》規(guī)定的當(dāng)事人陳述權(quán)、申辯權(quán)的具體落實(shí)和保障。相比正式聽(tīng)證，非正式聽(tīng)證具有成本低、靈活性強(qiáng)、效率高的特點(diǎn)。聽(tīng)證本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)提供給相對(duì)人對(duì)將作出的行政決定陳述、申辯的機(jī)會(huì)和權(quán)利，非正式聽(tīng)證和正式聽(tīng)證都能保障相對(duì)人這種權(quán)利的行使，區(qū)別在于正式聽(tīng)證對(duì)于相對(duì)人權(quán)利的保障在形式上更為嚴(yán)格，更有利于相對(duì)人權(quán)利的行使，更能增加許可機(jī)關(guān)保障相對(duì)人權(quán)利和依法行政的責(zé)任感，但是相比非正式聽(tīng)證，成本較高。因此，我認(rèn)為對(duì)于那些關(guān)系公眾切身利益的處罰事項(xiàng)以及處罰機(jī)關(guān)必須采取正式聽(tīng)證程序的，處罰機(jī)關(guān)應(yīng)遵守規(guī)定采用正式聽(tīng)證形式。除此之外，在法律沒(méi)有規(guī)定排除聽(tīng)證的例外情況和非緊急情況下，處罰機(jī)關(guān)可以適用非正式聽(tīng)證。

2. 可以實(shí)行繁簡(jiǎn)分立原則。

行政處罰程序分為一般程序和簡(jiǎn)易程序。聽(tīng)證程序也可以根據(jù)具體情況適用繁簡(jiǎn)不同的一般程序和簡(jiǎn)易程序。一般說(shuō)來(lái)，涉及社會(huì)或相對(duì)一方權(quán)益越大，適用的程序就應(yīng)越嚴(yán)密；反之，可以考慮采用簡(jiǎn)單、便捷一些的聽(tīng)證程序。這里面實(shí)際上有個(gè)利益權(quán)衡問(wèn)題，即在被保護(hù)的利益和因此產(chǎn)生的各種消耗之間進(jìn)行權(quán)衡，以期不導(dǎo)致得不償失的后果。當(dāng)然，在適用非正式、簡(jiǎn)易聽(tīng)證程序?qū)崿F(xiàn)行政效率目標(biāo)的同時(shí)，要通過(guò)具體制度保證最低限度的公正。聽(tīng)證程序的核心是參加人的了解權(quán)和陳述、申辯權(quán)。這兩項(xiàng)權(quán)利是公證不公證程序的分水嶺。即使適用非正式聽(tīng)證或最簡(jiǎn)單的聽(tīng)證形式，也必須確保當(dāng)事人這兩項(xiàng)權(quán)利，確保效率不脫離公正。[38]

3. 可以增加事后聽(tīng)證的規(guī)定。

行政處罰聽(tīng)證程序缺乏事后聽(tīng)證的規(guī)定。事后聽(tīng)證程序的缺乏同樣導(dǎo)致了聽(tīng)證程序適用范圍的狹窄。借鑒世界上聽(tīng)證較為發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)，聽(tīng)證并不一概采取事先聽(tīng)證的形式，而是區(qū)分不同的情況，分別采取事先和事后兩種聽(tīng)證形式。甚至存在事后聽(tīng)證的比例高于事前聽(tīng)證的情形。[39]聽(tīng)證在行政處罰決定作出之前事先進(jìn)行，以避免當(dāng)事人陷入不可彌補(bǔ)的損失之中。但是有些聽(tīng)證也可以在行政處罰決定作出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政機(jī)關(guān)必須立即作出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補(bǔ)的損害；而行政決定的作出又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽(tīng)證程序。此時(shí)，可以在時(shí)間上予以變通，舉行事后的聽(tīng)證。

結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)行政處罰的聽(tīng)證制度，是基于《行政處罰法》有關(guān)聽(tīng)證的規(guī)定建立起來(lái)的。但是，由于《行政處罰法》關(guān)于聽(tīng)證的規(guī)定僅兩條，過(guò)于原則、抽象，而且施行已有十年。因此，導(dǎo)致聽(tīng)證程序缺乏可操作性，一些重要的制度，如職能分離制度、主持人制度、案件排它制度等，欠明確與具體。對(duì)于聽(tīng)證的適用范圍、聽(tīng)證參加人的資格和地位、聽(tīng)證的形式等方面的規(guī)定，也已不能適應(yīng)聽(tīng)證發(fā)展趨勢(shì)和處罰實(shí)踐的需要。這些都嚴(yán)重影響到行政處罰聽(tīng)證制度功能的發(fā)揮。所以，我認(rèn)為要完善我國(guó)行政處罰聽(tīng)證制度，首要任務(wù)應(yīng)盡快修改《行政處罰法》有關(guān)聽(tīng)證程序的規(guī)定，重點(diǎn)放在擴(kuò)大聽(tīng)證范圍和參加人范圍、修改啟動(dòng)聽(tīng)證的程序、建立規(guī)范的主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽(tīng)證形式等方面上。當(dāng)然，綜上暴露的問(wèn)題，僅依靠某部法律的修補(bǔ)來(lái)解決是不夠的。我們期待能有一部統(tǒng)一的行政程序法典或者統(tǒng)一聽(tīng)證制度的單行立法，將包括處罰聽(tīng)證程序在內(nèi)的行政聽(tīng)證程序進(jìn)行全面的規(guī)定。這對(duì)于統(tǒng)一聽(tīng)證規(guī)則，發(fā)揮聽(tīng)證制度在行政處罰領(lǐng)域以及其他各個(gè)行政領(lǐng)域的積極作用有著重要的意義。

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