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國(guó)有企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)合同范文第1篇

［關(guān)鍵詞］ 創(chuàng)業(yè)；組織結(jié)構(gòu)；核心要素；轉(zhuǎn)型期

［中圖分類號(hào)］ F271 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］1003－3890（2007）04－0038-05

一、引言

轉(zhuǎn)型初期，國(guó)有企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)大都沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的生產(chǎn)職能式結(jié)構(gòu)，雖然后期有的企業(yè)采用事業(yè)部制或其他形式，但大部分在形式上沒(méi)有什么創(chuàng)新變化。當(dāng)然，形式上創(chuàng)新的缺乏，并不意味著轉(zhuǎn)型期國(guó)企在組織管理上就沒(méi)有變化。事實(shí)上，自20世紀(jì)80年代國(guó)企改革以來(lái)，國(guó)企與外部環(huán)境的關(guān)系以及內(nèi)部的組織職能關(guān)系發(fā)生了很大的變化。

雖然戰(zhàn)略理論中早就有結(jié)構(gòu)追隨戰(zhàn)略、戰(zhàn)略適應(yīng)環(huán)境的觀點(diǎn)，但組織結(jié)構(gòu)對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略的影響從來(lái)就沒(méi)有被人們忽視（王鳳彬，2003）[1]。筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型期國(guó)有企業(yè)組織的“形似而神不似”的變化，是由轉(zhuǎn)型期的制度環(huán)境決定的，是由國(guó)企經(jīng)營(yíng)自的大小決定的，是組織適應(yīng)環(huán)境的表現(xiàn)。同時(shí)，這種“形似而神不似”的變化意味著國(guó)企在組織上發(fā)生了質(zhì)的變化，因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)形式的變化往往是組織變化的外部表征，而組織內(nèi)部職能之間、層級(jí)之間的關(guān)系變化才是組織變化的根本。那么，這種組織上的變化必然會(huì)影響到企業(yè)的創(chuàng)業(yè)戰(zhàn)略。本文的目的就是研究國(guó)有企業(yè)組織上的特征對(duì)創(chuàng)業(yè)戰(zhàn)略的影響。

二、戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)的相互關(guān)系

錢德勒（1962）認(rèn)為，企業(yè)之所以采用特定的組織結(jié)構(gòu)，是為了適應(yīng)管理人員實(shí)施戰(zhàn)略的需要，組織結(jié)構(gòu)的變化受戰(zhàn)略變化的驅(qū)動(dòng)，而戰(zhàn)略的變化是為了適應(yīng)環(huán)境的需要，因而有戰(zhàn)略適應(yīng)環(huán)境，結(jié)構(gòu)追隨戰(zhàn)略的著名論斷。當(dāng)然，錢德勒所說(shuō)的戰(zhàn)略是指：決定企業(yè)長(zhǎng)期基本目標(biāo)和指標(biāo)，選擇達(dá)到這些目標(biāo)的途徑，并進(jìn)行相應(yīng)的資源配置；而結(jié)構(gòu)則是指：借此對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理的組織設(shè)計(jì)。[2]

明茨伯格（1998）認(rèn)為，戰(zhàn)略可以是一種“計(jì)劃”，也可以是一種“觀念”，或者一種行動(dòng)的“模式”，相應(yīng)地，企業(yè)戰(zhàn)略的制定者及戰(zhàn)略制定方式也就表現(xiàn)為：（1）依靠參謀人員的精密策劃和計(jì)劃活動(dòng)規(guī)劃出來(lái)的；（2）依靠管理者的直覺(jué)、經(jīng)驗(yàn)判斷和認(rèn)知而制定出來(lái)的；（3）依靠廣大員工在行動(dòng)中繁衍而逐漸顯現(xiàn)的。[3]

筆者認(rèn)為，明茨伯格的定義更為接近現(xiàn)實(shí)。現(xiàn)實(shí)中，企業(yè)的戰(zhàn)略可能根本不是什么長(zhǎng)期目標(biāo)和指標(biāo)，而僅僅是一種行動(dòng)模式。如初創(chuàng)階段的企業(yè)，可能就沒(méi)有長(zhǎng)期目標(biāo)，但我們不能否認(rèn)它具有特定的行為模式，而這種模式就是它生存和發(fā)展根本。對(duì)轉(zhuǎn)型期的國(guó)企來(lái)說(shuō)，依靠企業(yè)家的個(gè)人遠(yuǎn)見和員工的創(chuàng)新所進(jìn)行的創(chuàng)業(yè)也是一種行為模式，因此，也是一種戰(zhàn)略。

組織是企業(yè)為實(shí)現(xiàn)特定任務(wù)目標(biāo)而形成的分工協(xié)作體系。對(duì)戰(zhàn)略管理工作來(lái)說(shuō)，組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是為了構(gòu)建起有效的制定和實(shí)施戰(zhàn)略的各層級(jí)、各部門和個(gè)人協(xié)作配合的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因此筆者認(rèn)為，組織結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容不在形式結(jié)構(gòu)上，而在組織各部分之間的相互職能關(guān)系上；組織各部分之間的職能關(guān)系變化是組織結(jié)構(gòu)變化的根本。

錢德勒有關(guān)戰(zhàn)略與組織結(jié)構(gòu)間關(guān)系的研究成了戰(zhàn)略管理研究領(lǐng)域中的一個(gè)里程碑。他認(rèn)為企業(yè)每經(jīng)歷一個(gè)新的發(fā)展階段，組織結(jié)構(gòu)就要隨著發(fā)生相應(yīng)的改變，否則就會(huì)影響企業(yè)的績(jī)效[2]。在現(xiàn)實(shí)中，不僅戰(zhàn)略決定著組織結(jié)構(gòu)，而且組織的結(jié)構(gòu)和形態(tài)也影響到戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行過(guò)程。錢農(nóng)在對(duì)英國(guó)企業(yè)1950～1970年的戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)的關(guān)系研究中發(fā)現(xiàn)，戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)狀況取決于組織結(jié)構(gòu)，因此在相當(dāng)程度上可以說(shuō)“戰(zhàn)略實(shí)施追隨結(jié)構(gòu)”更為確切；魯梅爾特在有關(guān)戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)績(jī)效關(guān)系的研究也表明，除了戰(zhàn)略對(duì)結(jié)構(gòu)的決定作用外，可能存在結(jié)構(gòu)對(duì)戰(zhàn)略的反作用。[1]可見，在戰(zhàn)略提出后，結(jié)構(gòu)對(duì)戰(zhàn)略有著至關(guān)重要的支持促進(jìn)作用。

國(guó)內(nèi)外企業(yè)都不乏相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)證明，在企業(yè)需要提出新的戰(zhàn)略時(shí)，組織結(jié)構(gòu)對(duì)新戰(zhàn)略的制定或形成起著重大的促進(jìn)或抑制作用。一旦新的戰(zhàn)略基本成型，原來(lái)旨在激發(fā)創(chuàng)新性的組織結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)戰(zhàn)略執(zhí)行過(guò)程表現(xiàn)出某種不適宜，所以，組織結(jié)構(gòu)又要隨戰(zhàn)略執(zhí)行和實(shí)施的需要而變。事實(shí)上，戰(zhàn)略規(guī)范著組織結(jié)構(gòu)，組織結(jié)構(gòu)也制約著戰(zhàn)略，組織可以通過(guò)行動(dòng)創(chuàng)造自己的環(huán)境[1]。正因?yàn)榻M織結(jié)構(gòu)內(nèi)部的職能關(guān)系對(duì)戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行具有影響作用，所以，我們?cè)谔接戅D(zhuǎn)型期國(guó)企創(chuàng)業(yè)問(wèn)題時(shí)，就應(yīng)該考慮到國(guó)企內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)特征。

三、轉(zhuǎn)型期國(guó)有企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)特征

在改革過(guò)程中，國(guó)企自始至終在組織結(jié)構(gòu)上都沒(méi)有大的變化，許多大型國(guó)企也是到了后期才逐步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，但從改革的階段性文件來(lái)看，國(guó)企與外部環(huán)境的關(guān)系以及組織內(nèi)部的職能結(jié)構(gòu)都發(fā)生了根本的變化，筆者進(jìn)行了歸納（表1所示）。

（一）組織結(jié)構(gòu)上引進(jìn)內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制

從國(guó)企改革開始，許多中小型企業(yè)就在內(nèi)部開始實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。1987年，大中型企業(yè)也開始普遍推行多種形式的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，到年底時(shí)，全國(guó)預(yù)算內(nèi)企業(yè)的承包面已達(dá)78%[4]。截至1991年3月底，90%以上的企業(yè)簽訂了承包合同。企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制主要采取廠長(zhǎng)經(jīng)理負(fù)責(zé)制，在廠長(zhǎng)經(jīng)理負(fù)責(zé)制下實(shí)行各車間部門負(fù)責(zé)制。企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制可以看作是內(nèi)部市場(chǎng)化的最初形式，其特點(diǎn)是除了從利益方面激勵(lì)承包人，選拔真正有能力的人來(lái)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，同時(shí)增強(qiáng)對(duì)承包人的約束；更重要的是把企業(yè)內(nèi)部層級(jí)之間、各部門之間的行政隸屬或互助關(guān)系轉(zhuǎn)變成以承包契約為紐帶的、帶有一定交易性質(zhì)的準(zhǔn)市場(chǎng)交易關(guān)系。因此，轉(zhuǎn)型期的國(guó)企雖然還保留舊的結(jié)構(gòu)形態(tài)，但通過(guò)內(nèi)部市場(chǎng)化運(yùn)作模式，內(nèi)部所有職能、生產(chǎn)單位和個(gè)人都成了以總經(jīng)理為締約中心的承包人，企業(yè)內(nèi)部形成了以各單位為節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)（如圖1所示）。這樣，一方面增加了內(nèi)部各單位和員工的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，提高了對(duì)企業(yè)和員工的利益激勵(lì)，另一方面改變了企業(yè)對(duì)政府的依賴和員工吃大鍋飯的局面，縮短了企業(yè)、員工與市場(chǎng)的距離，培育了員工的創(chuàng)業(yè)意識(shí)，有益于創(chuàng)業(yè)文化的形成。

據(jù)轉(zhuǎn)型期的相關(guān)新聞報(bào)道可知，采取承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任后，企業(yè)內(nèi)部許多以前默默無(wú)聞的員工也紛紛自告奮勇地參與企業(yè)內(nèi)部承包，并因此成為全國(guó)聞名的企業(yè)家，如現(xiàn)在杭州青春寶集團(tuán)董事長(zhǎng)馮根生；同時(shí)，從國(guó)企辭職創(chuàng)業(yè)的技術(shù)管理人員也大有人在，有的成為優(yōu)秀民營(yíng)企業(yè)家，如希望集團(tuán)劉永好兄弟；等等。因此，筆者可以認(rèn)為，在轉(zhuǎn)型期，國(guó)企的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制和內(nèi)部市場(chǎng)化運(yùn)作模式，有利于在整個(gè)社會(huì)營(yíng)造一種創(chuàng)業(yè)的文化氛圍，孕育出一種培養(yǎng)和發(fā)現(xiàn)企業(yè)家的機(jī)制。

（二）經(jīng)營(yíng)自

在計(jì)劃體制下，企業(yè)是政府的附屬物，是“國(guó)家大企業(yè)”中的一個(gè)生產(chǎn)車間。經(jīng)過(guò)放權(quán)讓利、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、擴(kuò)大自等的一系列改革，國(guó)企獲得了一定的經(jīng)營(yíng)自；而經(jīng)過(guò)兩權(quán)分離和承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制以及現(xiàn)代企業(yè)制度改造后，國(guó)企成了真正獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，能夠自主地制定有關(guān)生產(chǎn)、銷售、研發(fā)計(jì)劃，自主地制定有關(guān)價(jià)格決策進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)[4]。如果說(shuō)經(jīng)過(guò)一系列的改革后，國(guó)企基本上獲得了經(jīng)營(yíng)自的話，那么，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制以及承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制等措施則在一定意義上是為了增加內(nèi)部各職能單元的自，給予員工發(fā)揮聰明才智以及在企業(yè)內(nèi)部挖潛增效的機(jī)會(huì)。特別是在內(nèi)部承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制下，政府強(qiáng)調(diào)不但要在企業(yè)層面上實(shí)行管理承包，而且要在企業(yè)內(nèi)部劃小核算單位，實(shí)行分級(jí)分權(quán)管理，并建立與分權(quán)管理相適應(yīng)的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，以調(diào)動(dòng)基層單位的積極性。因此，許多企業(yè)在內(nèi)部引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行內(nèi)部市場(chǎng)化運(yùn)作，各工序、部門、層級(jí)之間的關(guān)系由以前的行政關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)市場(chǎng)交易關(guān)系。準(zhǔn)市場(chǎng)交易關(guān)系在層級(jí)、員工之間的建立，增強(qiáng)了員工個(gè)人的經(jīng)營(yíng)自，員工可以根據(jù)內(nèi)、外兩種市場(chǎng)的需要來(lái)自主決策。企業(yè)獲得經(jīng)營(yíng)自后，擺脫了政府的行政干預(yù)；而員工獲得自后，也擺脫了上級(jí)的干預(yù)，最大限度地獲得自主決策權(quán)。這兩個(gè)層面自的獲得，都為企業(yè)利用市場(chǎng)機(jī)會(huì)創(chuàng)造了有利條件。

（三）激勵(lì)機(jī)制

在激勵(lì)機(jī)制方面，對(duì)轉(zhuǎn)型期的國(guó)企來(lái)說(shuō)，一個(gè)最大的問(wèn)題是薪資改革滯后。企業(yè)雖然有了工資發(fā)放的權(quán)力，但是工資結(jié)構(gòu)中企業(yè)可以自由調(diào)整的部分在轉(zhuǎn)型初期是非常小的，基本上只限于獎(jiǎng)金，而獎(jiǎng)金在整個(gè)工資中占的比重很小，幾乎對(duì)員工的積極性沒(méi)有什么激勵(lì)作用。另外，經(jīng)理人員的工資、技術(shù)人員的工資與普通工人的工資長(zhǎng)期以來(lái)差別不大。因此，雖然轉(zhuǎn)型期企業(yè)和內(nèi)部承包人都獲得了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，有了經(jīng)營(yíng)的積極性，但是，這種積極性只限于承包人，而大部分管理人員和技術(shù)人員的積極性沒(méi)有被調(diào)動(dòng)起來(lái)。因此，筆者認(rèn)為，在轉(zhuǎn)型期，國(guó)企在激勵(lì)機(jī)制方面的問(wèn)題，阻礙員工創(chuàng)業(yè)能力的發(fā)揮，這在一定意義上削弱了企業(yè)創(chuàng)業(yè)的能力和動(dòng)力。

（四）企業(yè)資源條件

中國(guó)金融體制改革相對(duì)落后，資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，因此，國(guó)企融資幾乎全靠銀行貸款，而國(guó)家由于建設(shè)資金有限而對(duì)貸款項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的控制，對(duì)貸款對(duì)象進(jìn)行政策性傾斜，廣大中小型企業(yè)由于貸款無(wú)門資本金不足，結(jié)果技術(shù)改造乏力、經(jīng)濟(jì)效益低下。在轉(zhuǎn)型中，資本市場(chǎng)雖然從無(wú)到有，但截至目前還不完善，導(dǎo)致企業(yè)融資渠道狹窄，產(chǎn)權(quán)交易困難，不利于改善資本資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。因此，在轉(zhuǎn)型中，企業(yè)缺乏改造和發(fā)展資金。而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于企業(yè)只是“中國(guó)企業(yè)”的生產(chǎn)車間，按計(jì)劃完成任務(wù)是企業(yè)的首選目標(biāo)，因此，許多企業(yè)為完成任務(wù)不計(jì)成本。是造成生產(chǎn)物質(zhì)的大量積累，設(shè)備利用不足，而企業(yè)同時(shí)不得不為這些閑置的設(shè)備花費(fèi)大量的折舊維護(hù)費(fèi)用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)企不但在物質(zhì)資源方面有大量的剩余，而且在勞動(dòng)力方面更是如此。全員上崗的政策，造成企業(yè)長(zhǎng)期嚴(yán)重超員，人員包袱成了企業(yè)經(jīng)營(yíng)的一大負(fù)擔(dān)。另外，企業(yè)在人才引進(jìn)和使用中存在嚴(yán)重的地方色彩，對(duì)人才的流出實(shí)行封閉政策，阻礙人才流動(dòng)。因此，轉(zhuǎn)型期的國(guó)有企業(yè)資金不足，而物質(zhì)設(shè)備和勞動(dòng)力資源卻過(guò)剩，嚴(yán)重阻礙了企業(yè)的發(fā)展。

（五）經(jīng)營(yíng)能力和技術(shù)能力

轉(zhuǎn)型期，國(guó)企經(jīng)理人員的經(jīng)營(yíng)管理能力一直是制約國(guó)企發(fā)展的障礙因素，這主要是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)不合理的經(jīng)理人員任命機(jī)制造成的。中國(guó)國(guó)企經(jīng)理人員長(zhǎng)期以來(lái)就相當(dāng)于政府官員，由政府有關(guān)部門任命。而政府人在任命經(jīng)理人員時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)不是經(jīng)營(yíng)才能，而是“政治忠誠(chéng)度”，因此，大部分國(guó)企經(jīng)理人員并不具備經(jīng)營(yíng)企業(yè)的才能，只會(huì)經(jīng)營(yíng)自己的政治資本。這種“特殊主義”的用人方法，使得真正具有經(jīng)營(yíng)管理才能的人報(bào)國(guó)無(wú)門[5]。另外，對(duì)經(jīng)理人員的激勵(lì)不足也是造成國(guó)企經(jīng)營(yíng)效益低下的一個(gè)重要原因。在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，企業(yè)績(jī)效的好壞與經(jīng)理人員的收入幾乎沒(méi)有關(guān)系，因此，經(jīng)理人員對(duì)企業(yè)績(jī)效不大關(guān)心，缺乏推動(dòng)企業(yè)發(fā)展的干勁，只求在職期間平安度過(guò)，好以后再謀求其他的發(fā)展。從統(tǒng)計(jì)資料看，國(guó)企知識(shí)分子和技術(shù)人員相對(duì)來(lái)說(shuō)密集些、素質(zhì)高些，但長(zhǎng)期以來(lái)，企業(yè)只把知識(shí)分子看作一個(gè)普通的技術(shù)勞動(dòng)者，沒(méi)有注重發(fā)揮知識(shí)分子的作用，有關(guān)勞動(dòng)政策也沒(méi)有顯示出知識(shí)分子的價(jià)值，科技人員的待遇沒(méi)有得到應(yīng)有的改善，甚至經(jīng)常出現(xiàn)腦體倒掛現(xiàn)象，企業(yè)對(duì)科研工作不重視，投入不足，這導(dǎo)致國(guó)企的技術(shù)改造乏力，生產(chǎn)工藝上很難出現(xiàn)重大革新。同時(shí)，真正掌握核心技術(shù)的員工也由于激勵(lì)不足而跳槽，或單干創(chuàng)業(yè)，或受雇于其他形式的企業(yè)，成為國(guó)企自身的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。因此，筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型期的國(guó)企由于領(lǐng)導(dǎo)者的選拔機(jī)制問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)者缺乏應(yīng)有的經(jīng)營(yíng)管理能力；同時(shí)，由于激勵(lì)不足，經(jīng)營(yíng)者和員工都缺少創(chuàng)業(yè)動(dòng)力，整個(gè)企業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新能力。

四、轉(zhuǎn)型期國(guó)有企業(yè)創(chuàng)業(yè)的核心要素

從前面的論述可知，組織的結(jié)構(gòu)特征對(duì)企業(yè)創(chuàng)業(yè)有很大的影響，并且這種影響應(yīng)該是多方面的，但管理實(shí)踐應(yīng)依據(jù)“二八原則”抓住關(guān)鍵方面。因此，筆者認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)特征對(duì)企業(yè)創(chuàng)業(yè)的影響主要體現(xiàn)在對(duì)創(chuàng)業(yè)核心要素的影響上。有關(guān)企業(yè)創(chuàng)業(yè)的核心要素，不同學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。Timmons認(rèn)為有機(jī)會(huì)、資源、團(tuán)隊(duì)[6]；Wickham認(rèn)為有機(jī)會(huì)、資源、創(chuàng)業(yè)者、組織[7]；Sahlman認(rèn)為有機(jī)會(huì)、人和資源、外部環(huán)境、交易行為[8]；Gnyawali & Fogel認(rèn)為有機(jī)會(huì)、創(chuàng)業(yè)能力、創(chuàng)業(yè)傾向[9]；任榮偉、毛蘊(yùn)詩(shī)認(rèn)為有創(chuàng)業(yè)家、創(chuàng)業(yè)精神、創(chuàng)新[10]；Vesper認(rèn)為有機(jī)會(huì)、技術(shù)和經(jīng)營(yíng)能力、創(chuàng)業(yè)精神[11]。參考這些觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為轉(zhuǎn)型期國(guó)企創(chuàng)業(yè)的核心要素為：機(jī)會(huì)、創(chuàng)業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)文化，三個(gè)要素之間的關(guān)系如圖2所示。

（一）機(jī)會(huì)

筆者認(rèn)為，機(jī)會(huì)可理解為企業(yè)通過(guò)攻擊性創(chuàng)新和戰(zhàn)略更新不斷增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的可能性。沒(méi)有機(jī)會(huì)不可能進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，因此，機(jī)會(huì)是企業(yè)創(chuàng)業(yè)的首要核心要素。有些機(jī)會(huì)是環(huán)境中客觀存在的，有些是因“創(chuàng)造性破壞”而產(chǎn)生的，前者需要通過(guò)企業(yè)的感知能力去發(fā)現(xiàn)；后者表面上是人們創(chuàng)造的，實(shí)際上更重要的也是對(duì)機(jī)會(huì)的感知，許多重大技術(shù)的發(fā)明者自己并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)技術(shù)的商業(yè)價(jià)值就是證明。因此，環(huán)境不同，創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)出現(xiàn)的頻率不同；在相同環(huán)境中，不同企業(yè)發(fā)現(xiàn)的機(jī)會(huì)也不一樣。在不規(guī)則、進(jìn)入門檻比較低的自由市場(chǎng)環(huán)境中，環(huán)境中的創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)比較多，因此，政府的政策和條例對(duì)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)有很大的影響。

（二）創(chuàng)業(yè)能力

創(chuàng)業(yè)能力是指整個(gè)組織的創(chuàng)業(yè)能力，而不是指單個(gè)創(chuàng)業(yè)者的能力。當(dāng)然，組織的創(chuàng)業(yè)能力取決于經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)業(yè)能力的強(qiáng)弱，并靠經(jīng)營(yíng)者推動(dòng)，是經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)業(yè)能力的倍數(shù)。并且創(chuàng)業(yè)能力包括技術(shù)能力和經(jīng)營(yíng)能力，是兩者的合成，缺乏其中一個(gè)都將不能創(chuàng)業(yè)。

（三）創(chuàng)業(yè)文化

創(chuàng)業(yè)文化主要指組織中的創(chuàng)業(yè)氛圍，也指組織鼓勵(lì)、支持創(chuàng)業(yè)的有關(guān)制度規(guī)定。顯然，經(jīng)營(yíng)者的創(chuàng)業(yè)傾向?qū)M織創(chuàng)業(yè)文化的形成起決定性的作用。但是，在轉(zhuǎn)型期，由于國(guó)企經(jīng)營(yíng)者任命的標(biāo)準(zhǔn)是“政治忠誠(chéng)度”而不是“能力和業(yè)績(jī)”，另外，政府對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)者缺乏應(yīng)有的利益激勵(lì)，而經(jīng)營(yíng)者盡心經(jīng)營(yíng)一個(gè)企業(yè)面臨著許多困難，故大部分國(guó)企經(jīng)營(yíng)者的創(chuàng)業(yè)傾向不高。因此，要營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)文化，首先必須提高經(jīng)營(yíng)者的創(chuàng)業(yè)傾向。

轉(zhuǎn)型期的國(guó)企進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，必須有機(jī)會(huì)、創(chuàng)業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)文化三者之間的匹配，缺乏任意一個(gè)因素都不可能進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，并且它們之間是相互影響的。（1）機(jī)會(huì)對(duì)創(chuàng)業(yè)能力有能動(dòng)的影響作用，創(chuàng)業(yè)能力是識(shí)別機(jī)會(huì)的前提。因?yàn)樵谝粋€(gè)充滿創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)的環(huán)境中，特別是周圍有許多創(chuàng)業(yè)成功的事例，都會(huì)對(duì)人的心理產(chǎn)生震動(dòng)作用，促使人們?nèi)W(xué)習(xí)以提高創(chuàng)業(yè)能力。同時(shí)，較高的創(chuàng)業(yè)能力有利于識(shí)別環(huán)境中存在的創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。（2）創(chuàng)業(yè)文化其實(shí)是組織中員工創(chuàng)業(yè)傾向的集體反映，而創(chuàng)業(yè)傾向雖是員工心理的主觀意志，但環(huán)境中的創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)對(duì)員工的創(chuàng)業(yè)傾向或創(chuàng)業(yè)文化有客觀的影響，并且組織中的創(chuàng)業(yè)文化也會(huì)影響機(jī)會(huì)的識(shí)別。（3）較高的創(chuàng)業(yè)能力有利于創(chuàng)業(yè)文化的培養(yǎng)，員工更傾向于創(chuàng)業(yè)；而有良好創(chuàng)業(yè)文化的組織，員工不但會(huì)時(shí)刻關(guān)注創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)會(huì)時(shí)刻注意積累自己的社會(huì)資本，對(duì)新生事物有強(qiáng)烈的好奇心，通過(guò)學(xué)習(xí)提高自己的創(chuàng)業(yè)能力。

當(dāng)然，企業(yè)具備了創(chuàng)業(yè)的核心要素，只是有創(chuàng)業(yè)的可能性，并不意味著就能進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)業(yè)要從可能性變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，還要各種相關(guān)條件的支持。同時(shí)，從模型可知，要提高企業(yè)的創(chuàng)業(yè)水平，必須加強(qiáng)核心要素和相關(guān)條件的管理。

五、轉(zhuǎn)型期國(guó)企組織結(jié)構(gòu)特征對(duì)企業(yè)創(chuàng)業(yè)的影響

前面筆者論述了轉(zhuǎn)型期國(guó)企的五個(gè)組織結(jié)構(gòu)特征以及三個(gè)創(chuàng)業(yè)核心要素。這五個(gè)組織結(jié)構(gòu)特征就是通過(guò)作用于企業(yè)創(chuàng)業(yè)核心要素而影響國(guó)企創(chuàng)業(yè)的頻率和強(qiáng)度（如圖3所示）。

（一）機(jī)會(huì)是企業(yè)創(chuàng)業(yè)的首要核心要素，對(duì)創(chuàng)業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)文化都有巨大的影響，直接影響創(chuàng)業(yè)的可能性

在組織結(jié)構(gòu)特征中，企業(yè)和員工的自是影響創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)的因素。企業(yè)在經(jīng)營(yíng)方面的自越大，政府的干預(yù)越少，企業(yè)就越能有效地抓住市場(chǎng)機(jī)會(huì)，企業(yè)創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)越多；員工在生產(chǎn)過(guò)程中的自越大，所受得約束越少，員工的創(chuàng)造性就越強(qiáng)，企業(yè)創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)越多；企業(yè)的創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)越多，就更可能進(jìn)行創(chuàng)業(yè)。

（二）在轉(zhuǎn)型期，國(guó)企引進(jìn)內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制在一定程度上促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)業(yè)文化的形成

企業(yè)的內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制越完善、市場(chǎng)化程度越深，意味著員工感受到的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力越大，創(chuàng)業(yè)的激情也就越高，對(duì)企業(yè)創(chuàng)業(yè)的認(rèn)識(shí)也就越深刻，就越有利于培育一種創(chuàng)業(yè)的企業(yè)文化。因此，筆者認(rèn)為，內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制有利于培育創(chuàng)業(yè)文化；內(nèi)部市場(chǎng)化程度越深，創(chuàng)業(yè)文化越濃。

（三）影響企業(yè)創(chuàng)業(yè)能力的有組織的激勵(lì)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)人員的管理能力和技術(shù)人員的創(chuàng)新能力

在轉(zhuǎn)型期，國(guó)企的激勵(lì)機(jī)制不健全，國(guó)家對(duì)工資的管制過(guò)多，工資結(jié)構(gòu)不合理，技術(shù)員和普通員工的收入沒(méi)有拉開檔次，并且員工收入與企業(yè)績(jī)效關(guān)系不大，這造成對(duì)技術(shù)人員和普通員工的激勵(lì)不足。在這種激勵(lì)機(jī)制下，員工沒(méi)有工作積極性，那些高素質(zhì)的技術(shù)員也沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的技術(shù)水平，埋沒(méi)了員工的創(chuàng)新才能。轉(zhuǎn)型期企業(yè)經(jīng)理人員的選拔機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制更不合理。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)企的經(jīng)理人員相當(dāng)于一定級(jí)別的政府官員，由政府人進(jìn)行選拔；政府人在選拔經(jīng)理人員時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)并不是經(jīng)營(yíng)才能，而是政治忠誠(chéng)度和個(gè)人社會(huì)關(guān)系，這造成許多經(jīng)營(yíng)能力低下、個(gè)人政治關(guān)系好的人成為經(jīng)理人。另外，對(duì)經(jīng)理人的激勵(lì)機(jī)制不健全。轉(zhuǎn)型期，國(guó)企經(jīng)理人的賬面收入比較低，但實(shí)際收入往往是賬面收入的許多倍，企業(yè)幾乎是經(jīng)理人的私家銀行。在這種激勵(lì)機(jī)制以及選拔機(jī)制下，他們懷著“不花白不花的心理”消耗著企業(yè)的利潤(rùn)，即使有能力也無(wú)心經(jīng)營(yíng)企業(yè)。因此，國(guó)企的激勵(lì)機(jī)制和經(jīng)理人員的選拔機(jī)制影響著企業(yè)的創(chuàng)業(yè)能力，激勵(lì)不足和激勵(lì)機(jī)制不健全是轉(zhuǎn)型期國(guó)企創(chuàng)業(yè)能力低下的一個(gè)重要的原因；另外，人才選拔機(jī)制是導(dǎo)致經(jīng)理人員管理能力低下，從而導(dǎo)致企業(yè)創(chuàng)業(yè)能力低下的重要原因。

（四）擁有濃厚創(chuàng)業(yè)文化的企業(yè)，在有了創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)和創(chuàng)業(yè)能力以后，就有創(chuàng)業(yè)的可能性

從創(chuàng)業(yè)可能性轉(zhuǎn)變?yōu)槌晒Φ膭?chuàng)業(yè)，還需要資源條件的支援，否則也可能失敗。國(guó)企在創(chuàng)業(yè)的資源條件方面既有一定的優(yōu)勢(shì)，即過(guò)剩的勞動(dòng)力和物質(zhì)設(shè)備，也有一定的不足，即創(chuàng)業(yè)資金短缺。在轉(zhuǎn)型初期，過(guò)剩的勞動(dòng)力和物質(zhì)設(shè)備在一定程度上成了國(guó)企進(jìn)入勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)的有力保證，這也可能是轉(zhuǎn)型期中國(guó)勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展的原因。但是，另一方面，由于創(chuàng)業(yè)資金短缺，國(guó)企根本無(wú)力進(jìn)入需要資金的資本密集型產(chǎn)業(yè)，難以進(jìn)入高科技行業(yè)。因此，這種分析也就解釋了為什么轉(zhuǎn)型期中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡的問(wèn)題。

六、結(jié)論和政策建議

1. 戰(zhàn)略與組織結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系不是單向的戰(zhàn)略決定結(jié)構(gòu)，而是相互影響；企業(yè)戰(zhàn)略約束著組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，而與此同時(shí)，企業(yè)現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)也制約著新戰(zhàn)略的形成和實(shí)施；沒(méi)有組織結(jié)構(gòu)的重大變革，很難在戰(zhàn)略上實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的更新。因此，國(guó)企要想通過(guò)創(chuàng)業(yè)來(lái)擺脫危機(jī)，必須注意組織結(jié)構(gòu)的及時(shí)調(diào)整，爭(zhēng)取采用有利于創(chuàng)業(yè)的自治型組織，如引入內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制、采用學(xué)習(xí)型組織或無(wú)邊界組織等形式。

2. 創(chuàng)業(yè)能力低下是國(guó)企創(chuàng)業(yè)的最大障礙，而導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)能力低下的原因主要是激勵(lì)機(jī)制和經(jīng)理人員選拔機(jī)制的不健全。這要求國(guó)企進(jìn)一步完善對(duì)員工的激勵(lì)機(jī)制，合理拉大員工之間的收入差距；同時(shí)對(duì)經(jīng)理人員的薪酬機(jī)制進(jìn)行改革，增加經(jīng)理人員的顯性收入，在最大程度上杜絕經(jīng)理人員的隱性收入，使其“利出一孔”。另外，政府應(yīng)該改革國(guó)企經(jīng)理人的選拔機(jī)制，建立完善的經(jīng)理人才市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)選拔經(jīng)理人。

3. 國(guó)企創(chuàng)業(yè)資源不平衡是中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不均衡的一個(gè)重要原因。為此，政府應(yīng)及早建立完善的資本市場(chǎng)和勞動(dòng)市場(chǎng)，讓企業(yè)到資本市場(chǎng)上去融資，由勞動(dòng)市場(chǎng)來(lái)解決企業(yè)剩余勞動(dòng)力的問(wèn)題。

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國(guó)有企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)合同范文第2篇

[關(guān)鍵詞] BOT 政府行為 特許權(quán)協(xié)議 行政合同 政府單方行政行為 司法救濟(jì)

一、引言

BOT是對(duì)Build-Own-Transfer（建設(shè)―擁有―轉(zhuǎn)讓）和Build-Operate-Transfer（建設(shè)―經(jīng)營(yíng)―轉(zhuǎn)讓）形式的簡(jiǎn)稱?，F(xiàn)通常是指后一種含義，即政府通過(guò)特許權(quán)協(xié)議將公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)出讓給項(xiàng)目的投資經(jīng)營(yíng)者，特許期限屆滿，投資經(jīng)營(yíng)者無(wú)償將該設(shè)施移交給政府的一種投融資方式。1984年土耳其總理奧扎爾首先提出BOT融資模式的構(gòu)想，而我國(guó)深圳沙角B火力發(fā)電站、 馬來(lái)西亞納閩島淡水供應(yīng)工程和馬來(lái)西亞南北高速公路項(xiàng)目則被公認(rèn)為世界上最早的BOT模式的實(shí)踐 。

BOT模式被國(guó)際上視為私有化的重要形式，與其他私有化不同的是，政府并不出讓現(xiàn)存的資產(chǎn)，而是出讓獲取收益的權(quán)利，以鼓勵(lì)建造新的資產(chǎn) 。對(duì)政府而言，以BOT方式建造基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)點(diǎn)是顯而易見的：政府不必動(dòng)用財(cái)政經(jīng)費(fèi)，就可以增加國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。而良好的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境又可吸引其他形式的投資，從而推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展；當(dāng)BOT項(xiàng)目特許期限屆滿政府可以收回高價(jià)值的基礎(chǔ)設(shè)施；通過(guò)這一方式引進(jìn)國(guó)外資產(chǎn)及先進(jìn)的科學(xué)與管理技術(shù)，培養(yǎng)當(dāng)?shù)丶夹g(shù)與管理人員；在傳統(tǒng)政府壟斷領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)提高經(jīng)營(yíng)者服務(wù)水平等等。但是，在BOT項(xiàng)目中，政府向私人（非政府實(shí)體，不論國(guó)內(nèi)還是國(guó)外）“出讓”了原來(lái)由政府履行職能的權(quán)利，私人經(jīng)營(yíng)者將在特許期間控制基礎(chǔ)設(shè)施并取得一定的壟斷權(quán)，而私人經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)目的首先是其利潤(rùn)的最大化，并非公共利益，因此，政府當(dāng)局不得不謹(jǐn)慎行事，強(qiáng)調(diào)其對(duì)私人經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督與控制權(quán)。而另一方面，私人經(jīng)營(yíng)者的利益又必須得到應(yīng)有的保護(hù)，否則必然會(huì)打擊私人投資者的投資積極性，給政府招商引資工作帶來(lái)極大的負(fù)面影響。政府正是在這樣的矛盾中尋求各方權(quán)益的平衡，并影響到其整個(gè)BOT項(xiàng)目實(shí)施中的行為。

二、特許行為與特許權(quán)協(xié)議的法律性質(zhì)

1.政府特許行為

政府將公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)出讓給項(xiàng)目的投資經(jīng)營(yíng)者的行為常常被稱為“特許”?！侗本┦谐鞘谢A(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法》更明確提出特許經(jīng)營(yíng)（含BOT模式）系行政特別許可行為。這主要系受與其同年頒布的《行政許可法》的影響。但是，《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法》又沿用了BOT法律規(guī)范的一貫主張，進(jìn)一步提出，政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)營(yíng)者簽訂特許權(quán)協(xié)議。

然而，行政許可與特許權(quán)協(xié)議顯系政府兩種不同性質(zhì)的行政行為?！缎姓S可法》規(guī)定，所謂“行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”；“申請(qǐng)人的申請(qǐng)符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出準(zhǔn)予行政許可的書面決定。行政機(jī)關(guān)依法作出不予行政許可的書面決定的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，并告知申請(qǐng)人享有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利”。由此可見：行政許可是政府單方行為，而特許權(quán)協(xié)議屬雙方的契約行為；行政許可面臨的可能是向多個(gè)符合條件的申請(qǐng)人作出行政許可，而對(duì)特許權(quán)協(xié)議來(lái)說(shuō)，符合條件的申請(qǐng)人可能很多，但簽約對(duì)象只能是特定的一個(gè)。行政許可與契約行為是相互矛盾的。

在BOT項(xiàng)目中，并非先取得政府行政許可，然后再簽約。正如各BOT法律規(guī)范所規(guī)定的，政府的這一特許是通過(guò)政府與經(jīng)營(yíng)者簽訂特許權(quán)協(xié)議來(lái)實(shí)施，簽約就是政府特許――出讓基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)的過(guò)程，因此，這是雙方締結(jié)合同的行為，而不是政府單方行政命令，不是行政許可。

2.特許權(quán)協(xié)議

特許權(quán)協(xié)議是BOT項(xiàng)目賴以實(shí)施的基礎(chǔ)，它是由政府當(dāng)局與項(xiàng)目投資者、經(jīng)營(yíng)者之間簽訂的關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)的協(xié)議。主要包括5個(gè)方面的內(nèi)容:

（1)授予項(xiàng)目公司建設(shè)、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的特許權(quán);

（2)特許期限的確定及特許期內(nèi)投資經(jīng)營(yíng)者的利潤(rùn)回報(bào);

（3)項(xiàng)目公司對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)權(quán)利與義務(wù);

（4)政府當(dāng)局對(duì)項(xiàng)目公司建設(shè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管權(quán)利及不干涉不競(jìng)爭(zhēng)保證;

（5)特許期限屆滿時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施的無(wú)償移交。

通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，政府將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓給了私人投資經(jīng)營(yíng)者，這是政府行使其行政權(quán)的過(guò)程。同時(shí)，特許權(quán)協(xié)議充分體現(xiàn)了政府與私人投資者之間權(quán)益的平衡。這正是政府不采取單方行政行為而以行政色彩較弱的合約形式實(shí)施BOT的原因。一直以來(lái)，對(duì)特許權(quán)協(xié)議的法律性質(zhì)卻多有爭(zhēng)論。

特許權(quán)協(xié)議性質(zhì)爭(zhēng)議有兩個(gè)層面：一是該協(xié)議屬國(guó)際協(xié)議還是國(guó)內(nèi)法契約，二是該協(xié)議是公法性質(zhì)協(xié)議還是私法性質(zhì)協(xié)議。對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題較一致認(rèn)識(shí)是：“特許權(quán)協(xié)議不是國(guó)際協(xié)議，而是國(guó)內(nèi)法契約。特許權(quán)協(xié)議都是東道國(guó)根據(jù)東道國(guó)的立法（如石油法、礦業(yè)法等）確定其權(quán)利義務(wù)關(guān)系及其他具體內(nèi)容，并經(jīng)東道國(guó)政府依法定程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)而成立的。協(xié)議的一方雖為東道國(guó)政府，他方為外國(guó)私人投資者，但凡不是國(guó)際法主體間訂立的協(xié)議均不屬國(guó)際協(xié)議或條約，不受國(guó)際法支配，而受國(guó)內(nèi)法支配?！?至于特許權(quán)協(xié)議是公法性質(zhì)還是私法性質(zhì)合同問(wèn)題，各國(guó)在實(shí)踐中存有分歧。法國(guó)法有行政契約，當(dāng)事人一方為公共權(quán)力機(jī)關(guān)，有基于公共利益單方控制或改變契約執(zhí)行的權(quán)力，爭(zhēng)議適用法國(guó)行政法。英美等普通法系國(guó)家對(duì)于政府與私人之間所訂立的政府合約（ government contract），原則上適用普通契約法的規(guī)定，除非政府基于社會(huì)公共利益或契約妨礙政府正常執(zhí)行職務(wù)，行使國(guó)會(huì)、警察、征收等權(quán)，否則，不能廢除普通法原則。由此，得出的結(jié)論是：特許協(xié)議類似于這兩種合同，因而依法國(guó)法，其屬于國(guó)內(nèi)法上的公法契約，依英美法，其屬于國(guó)內(nèi)法上的私法契約 。

在我國(guó)，行政法學(xué)界普遍承認(rèn)行政合同的獨(dú)立存在，認(rèn)為行政合同是政府行為的一種，并對(duì)行政合同作出定義：“是指以行政主體為一方當(dāng)事人而發(fā)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的合意” 。由此將“國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同”、“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同”、“國(guó)有企業(yè)承包、租賃經(jīng)營(yíng)合同”等列入典型的行政合同中。行政合同主要特征：一是行政合同的雙方當(dāng)事人中，必須有一方是行政主體；二是簽訂行政合同的目的在于實(shí)施國(guó)家行政管理目標(biāo)，行政合同的內(nèi)容涉及到國(guó)家和社會(huì)的公共事務(wù)；三是行政合同以雙方當(dāng)事人意思表示一致為成立要件；四是在行政合同的履行、變更或解除中，行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)，主要體現(xiàn)為：在合同的履行中，政府有監(jiān)督的權(quán)利，有依法追究合同對(duì)方的行政責(zé)任權(quán)利，基于公共利益，有單方解約的權(quán)利。行政合同既有國(guó)家行政的特點(diǎn)，又有合同的一般特點(diǎn)，它是雙方當(dāng)事人協(xié)商自由與行政優(yōu)益權(quán)的有機(jī)結(jié)合，與一般民事合同最大區(qū)別在于，行政合同目的的公益性和行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)。特許權(quán)協(xié)議在這些方面無(wú)疑與國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同有很大的相似性，是行政合同的一種，屬國(guó)內(nèi)法的公法契約。

但是，值得注意的是，目前我國(guó)對(duì)行政合同爭(zhēng)議的司法救濟(jì)十分含混。行政合同行為不是具體的行政行為。具體的行政行為必須是單方行為（參見《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見（試行）》中的解釋，“具體行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為”），而行政合同行為顯然是雙方行為，因此行政合同爭(zhēng)議不屬行政案件，不適用行政訴訟法。在司法實(shí)踐中將此類合同爭(zhēng)議作為民事案件提交法院民事審判庭審理（2001年10月《最高人民法院關(guān)于印發(fā)民事案件案由規(guī)定(試行)的通知》中規(guī)定：土地使用權(quán)出讓合同糾紛屬于民事案件案由）。行政合同另一常用的爭(zhēng)議解決方式是，由合同雙方約定提交民間仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁。但這似乎與我國(guó)《仲裁法》的規(guī)定相悖，仲裁僅受理“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛”。 從此點(diǎn)來(lái)看，特許權(quán)協(xié)議作為行政合同的法律地位是十分尷尬的，但是，僅以此抹煞其與民事合同的區(qū)別顯然是一葉障目。在此，實(shí)際蘊(yùn)涵的問(wèn)題是，行政合同爭(zhēng)議能否適用平等主體間的民事糾紛處理機(jī)制，還是應(yīng)創(chuàng)設(shè)其自己的爭(zhēng)議解決機(jī)制。

特許權(quán)協(xié)議行政合同法律性質(zhì)的進(jìn)一步明確，有待于將行政合同作為一項(xiàng)行政法制度從民法中獨(dú)立出來(lái)，構(gòu)建中國(guó)特色的行政合同法。

三、BOT項(xiàng)目實(shí)施中政府監(jiān)督、管理行為

正如前述，在BOT項(xiàng)目中，政府向私人 “出讓”了原來(lái)由政府履行職能的權(quán)利，私人經(jīng)營(yíng)者將在特許期間控制基礎(chǔ)設(shè)施并取得一定的壟斷權(quán)。我們不能奢望任何一個(gè)私人經(jīng)營(yíng)者不顧其自身的經(jīng)濟(jì)利益而去追求社會(huì)公益。因此，政府必須強(qiáng)調(diào)其對(duì)BOT項(xiàng)目的監(jiān)管。我國(guó)BOT法律規(guī)范均不同程度的規(guī)定了政府監(jiān)管權(quán)。政府監(jiān)管主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是市場(chǎng)準(zhǔn)入，為BOT項(xiàng)目的投資經(jīng)營(yíng)者設(shè)立門檻，只有信譽(yù)良好的投資者才有可能獲得項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，并由政府審查投資者的準(zhǔn)入資格；

二是BOT項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)管，確?；A(chǔ)設(shè)施質(zhì)量；

三是特許服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，經(jīng)營(yíng)者必須提供正常、良好服務(wù)，而不能濫用壟斷權(quán)，擅自中斷服務(wù)或服務(wù)質(zhì)量下降；

四是特許服務(wù)定價(jià)的監(jiān)管，一般由政府審核服務(wù)價(jià)格，如經(jīng)營(yíng)者擅自提高價(jià)格將受到處罰；

五是特許期滿經(jīng)營(yíng)權(quán)的收回權(quán)，從而有效終止經(jīng)營(yíng)者的壟斷。

BOT中政府監(jiān)管權(quán)來(lái)源于兩方面：特許權(quán)協(xié)議的約定與法律的規(guī)定。政府監(jiān)管行為的依據(jù)不同，其行為的法律性質(zhì)亦有不同。如政府對(duì)BOT項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)管，其可以依據(jù)特許權(quán)協(xié)議要求項(xiàng)目公司向其報(bào)告項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工進(jìn)度，可以聘請(qǐng)專業(yè)人員對(duì)其工程質(zhì)量進(jìn)行考察，這一監(jiān)管行為應(yīng)屬合同行為；同時(shí)，政府有關(guān)行業(yè)主管部門亦可根據(jù)法律規(guī)定，要求項(xiàng)目公司報(bào)送工程竣工驗(yàn)收文件，對(duì)其進(jìn)行完工及質(zhì)量驗(yàn)收，如不符合規(guī)定，則責(zé)令其糾正。這種監(jiān)管行為屬政府單方行政管理行為。再如，如項(xiàng)目公司未按特許權(quán)協(xié)議約定的價(jià)格收取服務(wù)費(fèi)，則政府有權(quán)依協(xié)議約定要求其改正并承擔(dān)違約責(zé)任，此系合同行為；如涉及政府定價(jià)項(xiàng)目，則政府價(jià)格主管部門根據(jù)法律，有權(quán)責(zé)令項(xiàng)目公司改正并對(duì)其予以行政處罰，此系政府單方行政管理行為。

對(duì)政府不同性質(zhì)的監(jiān)管行為，項(xiàng)目公司享有不同的司法救濟(jì)途徑，對(duì)政府單方行政管理行為，項(xiàng)目公司可提請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟；而對(duì)政府履行特許權(quán)協(xié)議的合同行為，則應(yīng)按照特許權(quán)協(xié)議的約定，提請(qǐng)仲裁或民事訴訟解決。

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