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部門規(guī)章范文第1篇

之前，大眾普遍都以為：是汪小菲移情別戀，“甩”了張雨綺，畢竟有哪個女孩子舍得放棄這么一位帥氣又多金的金龜婿呢？可是張雨綺和王全安的婚事一曝光，大家都糊涂了：這也太快了吧？究竟是誰甩了誰啊？

張雨綺接受了本刊采訪，坦誠表示：不存在誰甩了誰，一切都是我主動的選擇――

關(guān)于汪小菲：

我們真的是性格不適合

汪小菲和大S的婚訊一傳出來，很多人都用一種同情的目光看我，記得那時候還有狗仔隊專門偷拍我和朋友喝酒的照片，配上文字說我在“借酒澆愁”，讓我啼笑皆非。

其實分手是我先提出來的，原因就是我們實在是性格不合：他冷靜、內(nèi)斂、務(wù)實；我熱情、外露、浪漫。這種不合，也許在一開始的時候并沒覺得什么，但當交往越來越深入，這種不合就容易造成兩個人之間的矛盾，經(jīng)常吵架。吵架不可怕，可怕的是他總不能明白為什么我動不動就要和他吵架？他覺得我是個不可理喻的人，我覺得他是個不善解人意的人。這樣時間長了，愛情一點點被磨損掉。關(guān)于汪小菲，我想說的是，他是一個出色的商人，也是一個好男人，但是，我們在一起卻不快樂。

舉個最簡單的例子，有一次我身體不舒服，打電話給他，他正忙著生意，結(jié)果他就請一個做醫(yī)生的朋友趕過來，為我檢查身體。我非常失望，也許在他看來，你身體不舒服，我去了也沒用啊，醫(yī)生才能給你幫助。但是我想的是：我不要醫(yī)生，我要你一聽說我不舒服就趕到我身邊，即使你來了，我身體還是會不舒服，我心里會感到很幸福。像這種事情，在我們之間是很多的。

比如有一段時間，媒體亂炒他和一位知名女演員的緋聞，其實我很信任他的人品，這件事情不是真的，但還是希望他能親口告訴我“這件事不是真的”，他最愛、最在乎的人始終是我。然而他就是什么都不說，因為在他看來，既然是沒影子的八卦事情，有什么好解釋的？他不說，我也不問，我把不高興憋在心里，就會表現(xiàn)在臉上，他也覺得很苦惱：你又怎么了，怎么總是鬧脾氣？他越是這樣“無所謂”，我就越是生氣，越是不問他……這樣的感情交往，真是讓人很累心的。

另一方面，他事業(yè)的成功也給我很大的壓力，我們認識的時候，我只是一個名不見經(jīng)傳的小演員，也許在別人眼里，我是一個愛慕虛榮的女子，是在高攀他吧？

最讓我受到傷害的是，我有一次在機場邂逅小菲的母親張?zhí)m女士，見到長輩，我自然就很熱情地和她打招呼、聊天。不料，我們交談的情景被狗仔隊拍了照片。本來這件事也沒什么，但是媒體卻說我是故意讓狗仔隊拍到的，目的是想把我們的關(guān)系公之于眾，向小菲“逼婚”。這都是哪兒跟哪兒??？我真是跳進黃河也洗不清，而且我擔心小菲的母親會不會因此誤解我，又怎么看我？

總之，這份感情越來越讓我感到不快樂，感到沉重，我只是一個熱愛演戲的女孩子，我沒有那么多心機，只想過一種簡單的自由自在的生活。

對于我分手的請求，小菲曾經(jīng)試圖挽留，但當他真正了解我的心情之后，就同意了。我們約定：愛情雖然消逝，但我們會是永遠的朋友。其實聽說他和大S的喜訊之后，我真的很高興，他曾經(jīng)是給我最多照顧和幫助的人，如果他過得不好，我會一直很牽掛很不安的，但是他現(xiàn)在找到適合自己的愛人，我心里的一塊石頭就放下了，感到由衷的輕松。

關(guān)于豪門：

豪門并不是女演員惟一的目標

我知道我們這個圈子里有很多女演員都渴望嫁入豪門，也是可以理解的吧。女演員的青春就那么幾年，而且女演員是圈內(nèi)很被動的職業(yè)，永遠在等待別人挑選你、給你機會。所以我不否認，有一些女演員想乘著年輕趕緊給自己找個好歸宿，讓自己的后半生不用為生計發(fā)愁。

但是，我從來沒有這樣的想法，因為我是真的喜歡演戲，想演一輩子，我從來沒有將這個職業(yè)作為我嫁入豪門的跳板。要說豪門，其實自從我踏入演藝圈以來，身邊不斷有款爺追求我，最夸張的一位，竟然要送我一架私人飛機。

這些身外之物其實不能打動我。因為我的女朋友里面也有嫁入所謂豪門的那種女孩子，她們的生活，在我看來真的是太乏味了：每天睡到10點多才起床，什么都有保姆伺候著；下午出門做美容，逛街購物，約朋友喝茶聊天……就這樣，一天迷迷糊糊就混過去了，我覺得這真是太可怕了，和等死沒什么區(qū)別。我問過我的那些女朋友：“你們幸福嗎？”她們總是苦笑著和我打趣：“你趕緊嫁啊，什么是豪門，你嫁了之后就知道是什么感覺了！”

對我來說，和一個男人在一起，只可能是因為我愛他，當初和汪小菲在一起就是這樣，只不過他恰巧很有錢而已。我不會為了錢去選擇一個男人，再說我自己就挺能掙錢的，怎么會為了錢而置自己的幸福于不顧？我沒那么傻。

和小菲分手之后，我加入電影《白鹿原》劇組，出演女一號，這是一個我期待已久的角色，激發(fā)了我創(chuàng)作沖動，我全身心投入其中，享受著工作帶給自己的快樂。不料，不期然間，愛情竟然悄悄降臨了。

我和《白鹿原》的導演王全安的戀情曝光之后，很多人猜測，認為他一定很有錢，否則我怎么會和他好呢？還有的記者煞有其事地去調(diào)查，說王全安的家族很有經(jīng)濟實力，說他有自己的影視公司，說他這幾年拍片子在國外賣了不少錢，說他有好幾輛豪華車輛，只不過他一直不愛張揚，其實是影視圈的一個“隱形富豪”……這些猜測真是太可笑了。

了解王全安的人都知道，他沒什么錢，他的心思也不在賺錢上――平時吃飯，他一碗油潑面就吃得很滿足；穿衣服，穿來穿去也就是那一身：棒球帽、?；晟?、牛仔褲。他關(guān)于財富的理念是：財富過多或者過少都是不幸的，恰好能讓人生活得自由的財富才是令人愉快的財富。在這一點上，我們不謀而合。

很多人都拿王全安送我的那枚8?688克拉的鉆戒做文章，覺得他如果沒有錢，怎么送得起這么大的鉆戒??？其實，在他送鉆戒之前，我已經(jīng)決定要嫁給他了。那天，他反復向我確認我的生日，還認真記到紙上，我當時也沒在意，我的生日是1986年8月8日，他很高興，一邊記一邊說：這真是一個吉祥的數(shù)字。沒想到過了幾天之后，他就拿著一枚重8?688克拉的鉆戒過來了，告訴我這是一枚只屬于我的獨一無二的鉆戒，當時我非常感動，不是為了鉆戒，是為他這份絞盡腦汁的心思。

事后我才知道，為了這枚鉆戒，全安花掉了他導演《白鹿原》這部片子所得的全部報酬。記得以前經(jīng)常有人用一條選擇題來為難女孩子：有一個富豪，有很多很多的錢，他送了一枚鉆戒給你；有一個窮光蛋，也送了一枚鉆戒給你，不過這是他所有的財產(chǎn)，送完鉆戒之后，他連吃飯都成問題了，問你，愿意選擇誰？

而我，愿意選擇那個沒有錢，但卻愿意用他所有的錢來為我打造一枚鉆戒的男人。不為別的，是因為，金錢有價，而真情，才是無價的東西。

關(guān)于王全安：

只想和他安靜過日子、生孩子

有人問我：“你究竟看上王全安什么了？”我想說：是一種感覺，一種微妙的可以讓我沉靜下來的力量，一種我可以任憑他帶我到任何地方的放心，這些，是在我以往的任何一次愛情中，都不曾有過的。

在最初接到《白鹿原》的劇本時，我有點打退堂鼓，因為我不知道該怎樣演繹一個生活在陜西農(nóng)村里的鮮活潑辣的女人，角色離我的生活太遠了。劇組通知我去見導演，第一次見到王全安，我老老實實告訴他我的顧慮。當時的情景，我現(xiàn)在想起來還覺得很甜蜜：他抱著胳膊在屋子里很隨意地踱步，我坐在那里不停說“我演不了啊我很擔心啊”等等，他忽然走到我面前，站定了：“誰說你不能演的？我告訴你啊，我說你行，你就行?！蹦且凰查g，我所有的忐忑都消失了，化成了一種安定，覺得自己只要跟著這個導演走，肯定駕馭得了這個角色！多么奇妙的感覺，我是什么時候愛上他的？回想起來，應(yīng)該是那個時候吧！

拍攝期間，天很冷，其他演員拍完了自己的戲份就趕緊躲到賓館里休息，而我則裹著一件軍大衣留在拍攝現(xiàn)場，就坐在那里看著王全安，間隙和他交流幾句，心里滿滿的都是快樂，覺得每一分每一秒都是甜的。他真的是一個氣場很強的人，很篤定，很安靜，似乎天塌下來也不能驚動他絲毫。我是個山東女孩子，性格里有暴躁的一面，有時候挺像個男孩子的，但是遇到他之后，很奇怪的事情發(fā)生了，就是我性格里面女孩子那一面都被激發(fā)出來了，一舉手一投足，女人味自然而然就出來了。

有一天，他的父母突然來現(xiàn)場探班，他就把我介紹給他的父母，我緊張壞了，因為完全沒有預(yù)料到，腦子里一片空白，稀里糊涂的也不知道說了些什么，后來我問他：“你父母怎么突然來了??？”他還是很隨意的樣子，說：“來看看未來的兒媳婦??！”我內(nèi)心受了很大的震動，但又說不出來，只是呆呆看著他。他問我：“怎么？不樂意嗎？”我笑了起來，我們就這樣確定了戀情。幸好，事后聽說他父母對我印象還不壞。

部門規(guī)章范文第2篇

關(guān)鍵詞：空中交通；管理部門；運行保障條件；規(guī)劃方法

引言

對于空中交通管理來說，其運行保障條件規(guī)劃涉及到相關(guān)的規(guī)劃理念及方式?？煽康囊?guī)劃技術(shù)成果是確?？罩薪煌ü芾磉\行保障體系具備科學性和安全性的前提所在，為了做好一系列的空中交通服務(wù)，必須要對工作人員、運行設(shè)備和程序進行合理的管制。研究空中交通管理部門運行保障條件規(guī)劃方法具有非常重要的意義，能夠使空域管理實現(xiàn)最優(yōu)空域利用率的目標，提高空中交通的安全程度，創(chuàng)造更大的運輸經(jīng)濟效益，并為相關(guān)研究提供參考意見。

一、空域飛機流量的預(yù)測分析

在單位時間內(nèi)，特定航線/空域內(nèi)的飛機量為飛機流量，在開展交通管理規(guī)劃的過程中，最基礎(chǔ)的任務(wù)就是明確飛機流量。在制定空中交通建設(shè)決策時，為了探尋最佳的投資規(guī)模，保障投資的準確性，應(yīng)把握好飛機流向和流量等特點，依據(jù)這些數(shù)據(jù)來找到內(nèi)在的規(guī)律，預(yù)測未來發(fā)展方向，降低了建設(shè)浪費問題的發(fā)生率[1]。四階段模型法在空域飛機流量預(yù)測領(lǐng)域有著極其廣泛的應(yīng)用，該模型法在應(yīng)用過程中需要進行交通起止點調(diào)查，了解空中交通運行的起止點分布狀況后進行預(yù)測和估計，結(jié)合預(yù)測結(jié)果構(gòu)建模型，結(jié)合流量選取技術(shù)等級從而研制出具體的建設(shè)排序。出行生成、出行分布、方式劃分和交通分配是構(gòu)成空域飛機流量四階段模型預(yù)測法的主要過程，基于這種方式對飛機流量預(yù)測的多元線性回歸方程進行研究，要應(yīng)用多因素分析的方式保障航空運輸管理變量預(yù)測的準確程度[2]。若人口量、外貿(mào)額、入境游客量和國內(nèi)生產(chǎn)總值為飛機流量的關(guān)鍵影響要素，回歸方程為：空域年飛機流量（f）=b0+b1x1+b2x2+b3x3+b4x4+ei，公式內(nèi)ei為誤差項，x1、x2分別代表地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值和入境游客量，而x3、x4代表地區(qū)外貿(mào)額及人口量。

二、機場容量理論評估研究

在對機場容量進行理論性評估的過程中，需要選取跑道容量、登機門或停機坪容量兩個分析要點。參考我國民航總局的具體規(guī)定，飛機在飛行前同跑道口的距離應(yīng)為七千米，若機場的跑道模式為一起一降，則飛機的通行標準要以尾流間隔為準，所以最多可以使四十二臺飛機在跑道內(nèi)運行。針對跑道容量對飛機流量的限制問題，主要的解決對策就是擴大機場容量，跑道容量評估結(jié)果受多方面內(nèi)容的影響，根據(jù)機場容量理論評估結(jié)果，必須要采取以下方法進行處理：1）確保飛機運行的安全性，使飛機起飛過程中進入到跑道的間距縮短到最小，大幅度提高了機場容量；2）為飛機建造速度較快的脫離跑道，最大限度的降低跑道占時，降低飛機到脫離跑道二者的比例，有效提升跑到容量；3）改善空中交通管制能效，使飛機間隔足夠充分，使跑道容量能夠達到最大化。其次，在登機門或停機坪容量方面，根據(jù)規(guī)定標準容量是三十九臺，但是隨著飛機量規(guī)模的增大，原有容量已經(jīng)無法滿足實際需求。再加上部分飛機在夜晚、清晨的占位現(xiàn)象嚴重，阻礙其他飛機的下降和起飛，使空中交通管理水平下降[3]。因此機場必須要增大登機門或停機坪容量，準備充分的機位，促進空中交通管理部門的規(guī)范化發(fā)展。

三、基于管制員負荷的扇區(qū)劃分

空中交通管理部門在開展空域劃分時，最主要的依據(jù)就是管制員負荷，由此形成扇區(qū)。在確定空域容量后，要針對空域的實際狀況進行精確的劃分，計算出扇區(qū)的區(qū)分量。通信場地狀況、導航設(shè)備和空域結(jié)構(gòu)等多方面內(nèi)容都會影響空域容量，此外還同管制員負荷有很大的聯(lián)系。而管制員負荷主要指的是管制員的應(yīng)變能力、預(yù)測能力及工作能力等，在管制員負荷的基礎(chǔ)上對扇區(qū)進行劃分時，必須要綜合以上多種要素，才能夠準確的把握空域扇區(qū)容量[4]。如果管制員負荷超出標準，就需要對空域結(jié)構(gòu)進行詳細的分析，對扇區(qū)進行重分。扇區(qū)劃分對策如下：1）對空域或扇區(qū)的管制員工作負荷進行詳細的統(tǒng)計、整理，嚴格把握空域容量；2）計算出準確的扇區(qū)量；3）研究空域航路網(wǎng)絡(luò)，制定出相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)拓撲結(jié)構(gòu)，并在其中對航段權(quán)值進行設(shè)置，最終確定出特定航段中管制員符合；4）綜合分析和研究多種扇區(qū)設(shè)計條件，設(shè)計出最優(yōu)的扇區(qū)結(jié)構(gòu)。掌握飛機流量預(yù)測結(jié)果后，要根據(jù)終端結(jié)構(gòu)扇區(qū)優(yōu)化思想劃分空域扇區(qū)，在等分離場區(qū)塊的原則下使航線劃分成不同的扇區(qū)。空域容量具有一定的彈性特征，空域飛機流量變動必須要同扇區(qū)的劃分及合并相協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。根據(jù)航段、節(jié)點間的拓撲聯(lián)系，在劃分空域扇區(qū)時，必須要考慮到連續(xù)性的問題[5]。結(jié)合終端區(qū)的情況，總結(jié)出扇區(qū)設(shè)計策略，不僅需要依據(jù)航段負荷對空域單元符合進行抽象畫的處理，簡化扇區(qū)劃分任務(wù)，還應(yīng)對不同航段的管制聯(lián)系進行對照分析，遵循均衡化的理論對管制員負荷進行合理、準確的劃分。

四、結(jié)語

綜上所述，作為民航發(fā)展的基礎(chǔ)保障，開展空中交通管理部門運行保障條件規(guī)劃尤其重要，合理的保障條件規(guī)范方法能夠有效的完善民航規(guī)劃。在空中交通管理部門運行保障條件規(guī)劃時，必須要站在整體角度，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)多方面的因素，制定科學的機場發(fā)展規(guī)劃，研制出科學的空域結(jié)構(gòu)，有序的布置空中交通管制人員及設(shè)備，將規(guī)劃理論與實際調(diào)查結(jié)果有機的整合起來，為空中交通管理部門提供可靠的運行保障條件規(guī)劃，推動空中交通管理部門的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

參考文獻：

[1]李迪.空中交通管制安全管理體系及其信息系統(tǒng)[D].南京航空航天大學2007

[2]劉玉梅.基于最小二乘估計原理的飛機流量預(yù)測[J].中國民航學院學報.2003(04)

[3]崔德光,吳淑寧,.空中交通流量預(yù)測的人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)和回歸組合方法[J].清華大學學報(自然科學版).2005(01)

部門規(guī)章范文第3篇

摘要：介紹中國的鍋爐壓力容器等特種設(shè)備安全監(jiān)察法規(guī)體系現(xiàn)狀，存在問題的分析，完善立法的探討。

1、法規(guī)體系現(xiàn)狀

鍋爐、壓力容器、壓力管道作為承壓的特種設(shè)備，一旦發(fā)生爆炸或泄漏，往往并發(fā)火災(zāi)、中毒等災(zāi)難性事故；電梯、起重機械、客運架空索道、游藝機和游樂設(shè)施、廠內(nèi)機動車輛作為載人的特種設(shè)備，一旦運轉(zhuǎn)失靈，往往會造成人身傷害事故；防爆電氣是在具有爆炸危險場所中使用的特種設(shè)備，一旦失控，往往造成場所爆炸等破壞性事故。

由于鍋爐壓力容器等特種設(shè)備具有發(fā)生爆炸或泄漏、造成人身傷害事故的危險性，世界上各主要工業(yè)發(fā)達國家一般都制定有專門的法律、建立了完善的法規(guī)體系進行規(guī)范和管理。

中國目前還沒有特種設(shè)備的專門法律。

對于鍋爐壓力容器等承壓特種設(shè)備的安全法制，我國目前主要是依據(jù)1982年2月6日國務(wù)院頒布的《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）。

《暫行條例》的頒布對于我國建立鍋爐壓力容器等承壓特種設(shè)備安全監(jiān)察制度確立了依據(jù)。為貫徹落實《暫行條例》的實施，鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局根據(jù)《暫行條例》第二十三條授權(quán)規(guī)定，制訂了《〈鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例〉實施細則》（以下簡稱《實施細則》），由原勞動人事部于1982年8月7日頒發(fā)。以后陸續(xù)頒發(fā)了有關(guān)的部門規(guī)章、規(guī)范性文件。此外省、自治區(qū)、直轄市人大先后頒布了有關(guān)的地方性法規(guī)。建立了我國的鍋爐壓力容器等承壓特種設(shè)備安全監(jiān)察制度，形成了“法規(guī)----部門規(guī)章及規(guī)范性文件----相關(guān)標準及技術(shù)規(guī)定、要求”三個層次的法規(guī)體系結(jié)構(gòu)：

第一層次：法規(guī)及法規(guī)性文件

(1)行政法規(guī)：國務(wù)院頒布的條例

《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》。

(2)法規(guī)性文件：《〈鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例〉實施細則》（注：關(guān)于《實施細則》的歸類屬性，筆者認為，應(yīng)屬于國務(wù)院條例授權(quán)頒發(fā)的法規(guī)性文件）

(3)地方性法規(guī)：省、自治區(qū)、直轄市人大通過的條例

根據(jù)憲法，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)，目前已有27個省、自治區(qū)、直轄市制定了勞動保護條例、勞動保護監(jiān)察條例、勞動安全監(jiān)察條例等，其中21個條例中有與鍋爐壓力容器等特種設(shè)備相關(guān)的規(guī)定。

第二層次：部門規(guī)章及規(guī)范性文件

這部分內(nèi)容是監(jiān)察制度的主要內(nèi)涵。

(1)部門規(guī)章：以部門首長簽署命令予以公布的并經(jīng)過一定方式向社會公告的“辦法”、“規(guī)定”，目前以“令”形式的承壓特種設(shè)備類“部門規(guī)章”已有三個，即《鍋爐壓力容器壓力管道設(shè)備事故處理規(guī)定》（1997年7月18日勞動部令第8號）、《小型和常壓熱水鍋爐安全監(jiān)察規(guī)定》（20__年6月15日國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第11號）、《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》（20__年6月29日國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第13號）。

(2)規(guī)范性文件：以部門文件形式發(fā)出的“監(jiān)督管理規(guī)定”、“安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程”、“技術(shù)檢驗規(guī)則”等，目前已有38個，其中監(jiān)督管理規(guī)定、辦法類24個；安全監(jiān)察規(guī)程類8個；技術(shù)檢驗規(guī)則類6個，（詳見下列目錄）。

①監(jiān)督管理規(guī)定、辦法類：

----進出口鍋爐壓力容器監(jiān)督管理辦法

----進口鍋爐壓力容器安全質(zhì)量許可制度實施辦法

----鍋爐壓力容器安全監(jiān)察鋼印管理規(guī)則

----鍋爐壓力容器檢驗所章程

----鍋爐壓力容器檢驗機構(gòu)資格認可規(guī)則

----鍋爐壓力容器檢驗單位監(jiān)督考核辦法

----鍋爐壓力容器壓力管道及特種設(shè)備檢驗人員資格考核規(guī)則

----鍋爐壓力容器無損檢測人員資格考核規(guī)則

----鍋爐壓力容器焊接人員資格考核規(guī)則

----鍋爐司爐工人安全技術(shù)考核管理辦法

----鍋爐使用登記辦法

----鍋爐房安全管理規(guī)則

----鍋爐水處理監(jiān)督管理規(guī)則

----壓力容器使用登記管理規(guī)則

----壓力容器設(shè)計資格管理與監(jiān)督規(guī)則

----壓力容器制造資格認可與管理規(guī)則

----醫(yī)用氧艙安全管理規(guī)定

----壓力管道安全管理與監(jiān)察規(guī)定

----壓力管道設(shè)計單位資格認證與管理辦法

----壓力管道元件制造單位安全注冊與管理辦法

----壓力管道元件制造單位安全注冊與壓力管道安裝許可證評審機構(gòu)資格認可與管理辦法

----壓力管道元件制造單位安全注冊與壓力管道安裝許可證評審人員考核注冊與管理辦法

----壓力管道元件型式試驗機構(gòu)資格認可與管理辦法

----壓力管道安裝單位資格認可實施細則

②安全監(jiān)察規(guī)程類：

----蒸汽鍋爐安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程

----熱水鍋爐安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程

----有機熱載體爐安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程

----壓力容器安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程

----超高壓容器安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程

----氣瓶安全監(jiān)察規(guī)程

----溶解乙炔氣瓶安全監(jiān)察規(guī)程

----液化氣體汽車罐車安全監(jiān)察規(guī)程

③技術(shù)檢驗規(guī)則類：

----鍋爐產(chǎn)品安全質(zhì)量監(jiān)督檢驗規(guī)則

----鍋爐定期檢驗規(guī)則

----鍋爐化學清洗規(guī)則

----在用壓力容器檢驗規(guī)程

----壓力容器產(chǎn)品安全質(zhì)量監(jiān)督檢驗規(guī)則

----氣瓶產(chǎn)品安全質(zhì)量監(jiān)督檢驗規(guī)則

第三層次：相關(guān)標準及技術(shù)規(guī)定、要求

(1)相關(guān)標準：是指一系列與鍋爐壓力容器有關(guān)的國家及行業(yè)標準。擇其主要的相關(guān)標準，列有：

----GB150－1998《鋼制壓力容器》

----GB1576－1996《低壓鍋爐水質(zhì)》

----GB12241－89《安全閥一般要求》

----GB9222－88《水管鍋爐受壓元件強度計算》

----GB/T16508－1996《鍋殼式鍋爐受壓元件強度計算》

----GB3323《鋼熔化焊對接接頭射線照相和質(zhì)量分級》

----GB11345《鋼焊縫手工超聲波探傷方法和探傷結(jié)果分級》

----JB1152《鍋爐和鋼制壓力容器對接焊縫超聲波探傷》

----JB4730《壓力容器無損探傷》

----JB1609《鍋爐鍋筒制造技術(shù)條件》

----JB1613《鍋爐受壓元件焊接技術(shù)條件》

----DL612－1996《 電力工業(yè)鍋爐壓力容器監(jiān)察規(guī)程》

----JBJ27－96《工業(yè)鍋爐安裝工程施工及驗收規(guī)范》

----GB5306《特種作業(yè)人員安全技術(shù)考核管理規(guī)則》

……

(2)相關(guān)技術(shù)規(guī)定、要求，是指有關(guān)部門及鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局為貫徹落實法規(guī)的

實施，提出了一些具體的技術(shù)規(guī)定、條件和要求，主要有：

----《鍋爐壓力容器檢驗員考核大綱》（勞鍋局字〔1989〕14號）

----《鍋爐壓力容器檢驗機構(gòu)〈檢驗工作質(zhì)量保證手冊〉編寫導則》(勞鍋局字[1989]46號)

----《電力工業(yè)鍋爐壓力容器安全監(jiān)察規(guī)定》（電安生〔1994〕257號）

----《關(guān)于公布〈鍋爐制造許可證條件〉的通知》（勞安鍋局字〔1995〕52號）

----《關(guān)于公布〈A、B級鍋爐制造許可證審查要點〉的通知》(勞安鍋局[1995]68號)

----《關(guān)于在用鍋爐壓力容器安全閥校驗的若干意見》（勞辦鍋字〔1992〕18號）

----《工業(yè)鍋爐T型接頭對接焊縫超聲波探傷規(guī)定》（質(zhì)技監(jiān)鍋字〔1998〕10號）

----《關(guān)于進一步做好鍋爐安裝質(zhì)量監(jiān)督檢驗的通知》(質(zhì)技監(jiān)局鍋發(fā)[1999]162號)

……

2存在問題分析

盡管上述法規(guī)體系、制度的建立，對改善我國鍋爐壓力容器壓力管道等特種設(shè)備安全狀況起到了決定性作用，但仍存在著一些亟待解決的問題和需要完善的內(nèi)容。

2.1監(jiān)察制度缺少專門法律的支撐

與國際上情況相比，我國的鍋爐壓力容器等特種設(shè)備法規(guī)體系中在法律層次上存在差距。

鑒于鍋爐壓力容器等特種設(shè)備具有危險性的特點，國際上一些發(fā)達的國家對特種設(shè)備的管理有專門的法律。而我國的特種設(shè)備法規(guī)體系中目前還沒有專門的法律文本或明確的法律條款。

根據(jù)國務(wù)院三定方案，對于特種設(shè)備的監(jiān)察管理，增加了壓力管道、電梯、起重機械、廠內(nèi)機動車輛、架空索道、游藝機和游樂設(shè)施、防爆電器等方面的內(nèi)容，而對這些設(shè)備安全監(jiān)察制度的建立，則缺少法律、法規(guī)的支撐。由于監(jiān)察內(nèi)容發(fā)生了變化，有必要制定一部專門的法律進行規(guī)范和調(diào)整。

2.2現(xiàn)行的《暫行條例》已不適應(yīng)新的管理體制和經(jīng)濟環(huán)境

《暫行條例》是1982年頒發(fā)的，至今已實施了18年，《暫行條例》頒發(fā)后已經(jīng)歷了四次機構(gòu)調(diào)整，主體關(guān)系已發(fā)生了變化；有必要通過立法，明確各方面的法律責任。

由于目前經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，《暫行條例》有些內(nèi)容已不適應(yīng)新的經(jīng)濟體制，對于特種設(shè)備事故的處理、處罰措施缺少明確的規(guī)定。

2.3部門規(guī)章不健全

作為法規(guī)體系重要組成部分的“部門規(guī)章”內(nèi)容不健全，目前，除了《鍋爐壓力容器壓力管道設(shè)備事故處理規(guī)定》（1997年7月18日勞動部令第8號）、《小型和常壓熱水鍋爐安全監(jiān)察規(guī)定》（20__年6月15日國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第11號）、《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》（20__年6月29日國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第13號）以外，其他承壓與特種設(shè)備監(jiān)察管理規(guī)定、辦法，都不是以“部門規(guī)章”形式由部門首長簽署命令予以公布，而是以“部門文件”形式發(fā)出的。

2.4標準體系不完整

與國際標準和國外先進國家的標準相比，我國的鍋爐壓力容器標準體系尚不完整，目前還沒有將鍋爐和壓力容器納入同一標準體系，因此存在鍋爐相關(guān)標準和壓力容器相關(guān)標準（如相關(guān)的材料標準、焊接工藝評定標準及無損檢測標準）不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的問題。

2.5亟待明確規(guī)章及規(guī)范性文件的主體關(guān)系

現(xiàn)行的規(guī)章及規(guī)范性文件多數(shù)是在1998年政府機構(gòu)改革前制定的，這些文件的執(zhí)行主體大多是勞動行政部門，機構(gòu)改革、職能調(diào)整后，主體關(guān)系發(fā)生了變化，應(yīng)對這些規(guī)章及規(guī)范性文件進行修改，明確各方面的主體關(guān)系。

3立法探討

在鍋爐壓力容器等特種設(shè)備立法方面，完善的法規(guī)體系結(jié)構(gòu)層次應(yīng)該是：“法律----行政法規(guī)----部門規(guī)章及規(guī)范性文件----相關(guān)標準及技術(shù)規(guī)定、要求”四個層次的法規(guī)體系結(jié)構(gòu)。

3.1立法的可能性

關(guān)于法律的確立。在今年三月份召開的九屆人大三次會議上，有近200名人大代表提出了6項關(guān)于制定《特種設(shè)備安全法》的議案。由于鍋爐壓力容器等特種設(shè)備具有發(fā)生事故、造成社會生產(chǎn)和國民經(jīng)濟遭受破壞人民生命財產(chǎn)蒙受損失的危險，人大代表們提議制定《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》，以便強化政府對特種設(shè)備的監(jiān)察和管理，確定安全監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督職能，規(guī)范鍋爐壓力容器等特種設(shè)備的設(shè)計、制造、安裝、使用、檢驗、修理、改造及進出口等環(huán)節(jié)的行為，明確各方面的責任，明確違法處罰原則，從而遏制惡性事故的發(fā)生、達到降低事故率的目的，有效地保護國家和人民的財產(chǎn)和生命安全，更好地體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性。

人大代表能夠提出關(guān)于特種設(shè)備立法的議案，說明對這類設(shè)備安全監(jiān)察工作的重要性得到認可，也說明社會各界對特種設(shè)備安全法制的要求日益增強，渴望盡快有一部專門法律進行規(guī)范和調(diào)整。特種設(shè)備的立法能夠取得社會各方面的支持。相信這一點將會引起有關(guān)部門的重視。

《暫行條例》的頒布對于我國建立鍋爐壓力容器安全監(jiān)察制度確立了依據(jù)，《暫行條例》的執(zhí)行對改善我國鍋爐壓力容器安全狀況起到了決定性作用。為特種設(shè)備的立法打下了良好的基礎(chǔ)。

特種設(shè)備的立法，具有廣泛的國際基礎(chǔ)和較好的立法環(huán)境，有可借鑒的成功經(jīng)驗和基本內(nèi)容；另一方面，完善立法，建立法規(guī)制度，是加入WTO的要求，使特種設(shè)備的質(zhì)量監(jiān)督和安全監(jiān)察工作與國際接軌，符合國際慣例。

因此，應(yīng)該繼續(xù)努力爭取設(shè)立《特種設(shè)備安全法》。

3.2修訂《暫行條例》

應(yīng)該盡快對《暫行條例》內(nèi)容進行全面修訂，使之符合市場經(jīng)濟體制的要求；按照機構(gòu)改革三定方案，明確的執(zhí)法主體關(guān)系及各方面的責任；增加壓力管道、小型鍋爐和常壓鍋爐的監(jiān)察內(nèi)容；增加進出口的有關(guān)內(nèi)容；增加有關(guān)罰則。

3.3制定《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察條例》

根據(jù)國務(wù)院三定方案確定的職能，全面宣傳貫徹《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》，加強對電梯、起重機械、廠內(nèi)機動車輛、架空索道、游藝機和游樂設(shè)施、防爆電器等的監(jiān)督管理，俟條件成熟，制定《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察條例》，并完善配套的行政規(guī)章、技術(shù)規(guī)程和國家標準。

3.4進一步完善依法行政的規(guī)章制度

按照《立法法》第七十一條、第七十五條、第七十六條、第七十七條有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院各部、委、署和具有行政管理 職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章應(yīng)當經(jīng)部務(wù)會議或局務(wù)會議決定并由部門首長簽署命令予以公布。部門規(guī)章簽署公布后，及時在國務(wù)院公報或者部門公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。在公報上刊登的文本為標準文本。

按照《行政處罰法》第十二條規(guī)定：國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務(wù)院規(guī)定。

國務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，規(guī)定行政處罰。

根據(jù)上述規(guī)定，應(yīng)進一步完善依法行政的規(guī)章制度，凡涉及行政執(zhí)法、行政處罰以及行政管理性內(nèi)容較突出的鍋爐壓力容器等特種設(shè)備安全監(jiān)察規(guī)定、辦法，均應(yīng)以“部門規(guī)章”的形式予以公布。而對于目前已經(jīng)有的、以“部門文件”形式下發(fā)的監(jiān)察規(guī)定、辦法，應(yīng)盡快予以修訂和完善，并進行分類，屬于“部門規(guī)章”的規(guī)定、辦法，應(yīng)按《立法法》的規(guī)定予以公布。

此外，在法規(guī)體系的“部門規(guī)章及規(guī)范性文件”層次中擬增加有關(guān)的內(nèi)容，諸如：《安全監(jiān)察行政執(zhí)法若干規(guī)定》、《安全監(jiān)察人員管理辦法》、《檢驗機構(gòu)管理辦法》、《鍋爐制造資格管理辦法》、《鍋爐安裝監(jiān)督管理規(guī)定》、《壓力管道使用登記管理辦法》、《液化氣體鐵路罐車安全監(jiān)察規(guī)程》、《壓力管道安全監(jiān)察規(guī)程》、《壓力管道安裝監(jiān)督檢驗規(guī)則》、《在用壓力管道檢驗規(guī)程》、《鍋爐壓力容器壓力管道安全閥校驗規(guī)則》等等。

部門規(guī)章范文第4篇

行政訴訟的本質(zhì)是“復審”，即法院對行政機關(guān)作出的被訴行政行為進行合法性審查。在這里，法院和行政機關(guān)都是法的適用機關(guān)，行政訴訟是前者對后者的“法適用”是否合法作出法律上的判斷，法院采用的判斷標準是也只能是“法規(guī)范”。但是，由于有的法規(guī)范是行政機關(guān)制定的，它們與人大制定的法規(guī)范不同點在于，前者對法院不具有當然的法拘束效力，否則，法院對行政權(quán)的監(jiān)督功能就難以實現(xiàn)。[1]因此，對于行政機關(guān)制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政規(guī)定，它們在法院審查被訴行政行為過程中的地位應(yīng)當有別于法律和地方性法規(guī)。[2]

自從《行政訴訟法》將行政規(guī)章定位于“參照”之后，行政規(guī)章在國家法律體系中的應(yīng)有的地位——即它是否具有法的屬性——不斷地被人質(zhì)疑，[3]直到2000年《立法法》正式將它列于法律、法規(guī)之后，有關(guān)它的性質(zhì)、地位等爭議才塵埃落定。從《行政訴訟法》的立法本意看，《行政訴訟法》中“參照規(guī)章的規(guī)定，是考慮了上述兩種不同的意見，對符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，法院要參照審理，對不符合或不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，法院可以有靈活處理的余地”。[4]但是，此處的“靈活處理的余地”究竟為法院的審查權(quán)劃出了多大的裁量空間，學理上一直是語焉不詳?shù)摹?/p>

2012年最高人民法院在公布的第5號指導案例中，它列出的裁判要點之三是“地方政府規(guī)章違反法律規(guī)定設(shè)定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用?！贝瞬门幸c首次提出了行政訴訟中參照規(guī)章“不予適用”的概念，引人注目。為此，本文擬將第5號指導案例中“不予適用”的規(guī)范性為聚焦，通過整理第5號指導案例判決思路、現(xiàn)有法規(guī)范和最高人民法院以往公布的案例，分析“不予適用”這一法規(guī)范的適用，最后提出第5號指導案例可能遺留下的問題，提示“參照規(guī)章”本身仍存有需要進一步完善的法空間。

二、第5號指導案例的解析

（一）基本案情、裁判理由及裁判要點

2007年11月12日，魯濰公司從江西等地購進360噸工業(yè)鹽。蘇州鹽務(wù)局認為魯濰公司進行工業(yè)鹽購銷和運輸時，應(yīng)當按照《江蘇鹽業(yè)實施辦法》的規(guī)定辦理工業(yè)鹽準運證，魯濰公司未辦理工業(yè)鹽準運證即從省外購進工業(yè)鹽涉嫌違法。2009年2月26日，蘇州鹽務(wù)局經(jīng)聽證、集體討論后認為，魯濰公司未經(jīng)江蘇省鹽業(yè)公司調(diào)撥或鹽業(yè)行政主管部門批準從省外購進鹽產(chǎn)品的行為，違反了《鹽業(yè)管理條例》第20條、《江蘇鹽業(yè)實施辦法》第23條、第32條第（2）項的規(guī)定，并根據(jù)《江蘇鹽業(yè)實施辦法》第42條的規(guī)定，對魯濰公司作出了（蘇）鹽政一般〔2009〕第001-B號處罰決定書，決定沒收魯濰公司違法購進的精制工業(yè)鹽121.7噸、粉鹽93.1噸，并處罰款122363元。魯濰公司不服該決定，于2月27日向蘇州市人民政府申請行政復議。蘇州市人民政府于4月24日作出了〔2009〕蘇行復第8號復議決定書，維持了蘇州鹽務(wù)局作出的處罰決定。法院經(jīng)審理后認為，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，參照規(guī)章。蘇州鹽務(wù)局在依職權(quán)對魯濰公司作出行政處罰時，雖然適用了《江蘇鹽業(yè)實施辦法》，但是未遵循《立法法》第79條關(guān)于法律效力等級的規(guī)定，未依照《行政許可法》和《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，屬于適用法律錯誤，依法應(yīng)予撤銷。

本案在審理時所遇到的法律適用爭議其實并不是一個新問題，但是，江蘇省高級人民還是把此問題提交到了最高人民法院，最高人民法院經(jīng)研究后作出了一個“答復”。[5]兩年之后最高人民法院把本案作為第5號指導案例公布時，在原來“答復”的兩項內(nèi)容基礎(chǔ)上又增加了一項裁判要點。本案的裁判要點是：

（1）鹽業(yè)管理的法律、行政法規(guī)沒有設(shè)定工業(yè)鹽準運證的行政許可，地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章不能設(shè)定工業(yè)鹽準運證這一新的行政許可。（2）鹽業(yè)管理的法律、行政法規(guī)對鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒有設(shè)定行政處罰，地方政府規(guī)章不能對該行為設(shè)定行政處罰。（3）地方政府規(guī)章違反法律規(guī)定設(shè)定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用。

上述裁判要點中第一、二項是關(guān)于地方政府規(guī)章在何種情況下不得設(shè)定行政許可、行政處罰的規(guī)定，在邏輯上它們是引出裁判要點第三項的前提。最高人民法院用指導性案例的方式重復“答復”并添加裁判要點第三項內(nèi)容，在我看來此時就不是簡單意義上的“重復”了，勿寧把最高人民法院這一“重復”當作它試圖作某種突破制定法規(guī)定的舉動。

（二）本案判決思路

本案的基本案情是蘇州鹽務(wù)局以魯濰公司未辦理工業(yè)鹽準運證即從省外購進工業(yè)鹽涉嫌違法為由，作出沒收其違法購進的精制工業(yè)鹽121.7噸、粉鹽93.1噸，并處罰款122363元的行政處罰決定。但是，法院經(jīng)過審理之后依法作出了撤銷判決。經(jīng)整理，該判決的裁判思路大致如下：

1．對被訴行政行為進行合法性審查，法院首先重申了《行政訴訟法》第52條和第53條規(guī)定，即以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。只要被訴行政行為符合法律、法規(guī)和規(guī)章，法院就應(yīng)當認定被訴行政行為合法有效。

2. 鹽務(wù)局作出的行政處罰決定適用了《江蘇鹽業(yè)實施辦法》，但因它屬于地方政府規(guī)章，法院有權(quán)先對它進行合法性審查（參照）；該辦法只有在合法的前提下才能成為法院認定被訴行政處罰決定合法的依據(jù)。

3.經(jīng)審查，法院認為：（1）《鹽業(yè)管理條例》沒有設(shè)定工業(yè)鹽準運證，《江蘇鹽業(yè)實施辦法》卻設(shè)定了工業(yè)鹽業(yè)準運證；（2）《鹽業(yè)管理條例》對鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒有設(shè)定行政處罰，《江蘇鹽業(yè)實施辦法》卻對該行為設(shè)定了行政處罰。

4.《立法法》第79條規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。”根據(jù)此法規(guī)范所確立的法律效力等級體系，法院判定《江蘇鹽業(yè)實施辦法》與《行政許可法》、《行政處罰法》和《鹽業(yè)管理條例》相抵觸。

5.因作為地方政府規(guī)章的《江蘇鹽業(yè)實施辦法》與法律、行政法規(guī)相抵觸，鹽務(wù)局據(jù)此作出的行政處罰決定不具有合法性，依法應(yīng)當予以撤銷。

本案上述裁判思路十分清晰，其邏輯方法是三段論，與第5號指導案例的裁判要點也基本吻合。它的思路基本走向是判斷作為地方政府規(guī)章的《江蘇鹽業(yè)實施辦法》在現(xiàn)有法律體系框架中的合法性，在此基礎(chǔ)上給出本案的裁判結(jié)論。

（三）現(xiàn)有法規(guī)范的整理

“參照規(guī)章”源于《行政訴訟法》的規(guī)定。這一抽象規(guī)定在之后的20多年中，最高人民法院在其職權(quán)范圍內(nèi)曾經(jīng)作出過不少努力，旨在指導各級地方人民法院正確使用“參照規(guī)章”這一司法審查權(quán)。有關(guān)“參照規(guī)章”的法規(guī)范整理如下：

1.法律及司法解釋

1989年《行政訴訟法》第53條第1款人民法院審理行政案件，參照國務(wù)院部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章。參照規(guī)章審查權(quán)2000年《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第62條第2款人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。合法有效判斷權(quán)2004年《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（以下簡稱《會議紀要》）在參照規(guī)章時，應(yīng)當對規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進行判斷，對于合法有效的規(guī)章應(yīng)當適用。合法有效判斷權(quán)

 《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審查行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”因此，從上述列表內(nèi)容看，《行政訴訟法》第53條第1款賦予了法院一種參照規(guī)章的審查權(quán)。那么，“參照規(guī)章審查權(quán)”是什么含義呢？最高人民法院在之后的兩個司法解釋中明確為“合法有效判斷權(quán)”。

2.答復、復函

最高人民法院《關(guān)于人民法院審理行政案件對缺乏法律和法規(guī)依據(jù)的規(guī)章的規(guī)定應(yīng)如何參照問題的答復》（法行復字[1993]第5號）遼寧省人民政府的《關(guān)于加強公路養(yǎng)路費征收稽查工作的通告》第6條‘可以采取扣留駕駛證、行車證、車輛等強制措施’的規(guī)定，缺乏法律和法規(guī)依據(jù)，人民法院在審理具體案件時應(yīng)適用國務(wù)院的《中華人民共和國公路管理條例》的有關(guān)規(guī)定。地方政府規(guī)章與法律、法規(guī)最高人民法院《關(guān)于公安部規(guī)章和國務(wù)院行政法規(guī)如何適用問題的復函》（[1996]法行字第19號）你院贛高法行[1996]10號《關(guān)于審理交通事故扣押財產(chǎn)行政案件適用法律問題的請示》收悉。經(jīng)研究，并征求國務(wù)院法制局的意見，答復如下：同意你院的第一種意見，即此類案件應(yīng)適用國務(wù)院《道路交通事故處理辦法》的規(guī)定。部門規(guī)章與行政法規(guī)最高人民法院《關(guān)于道路運輸市場管理的地方性法規(guī)與部門規(guī)章規(guī)定不一致的法律適用問題的答復》（[2003]行他字第4號）在國家制定道路運輸市場管理的法律或者行政法規(guī)之前，人民法院在審理有關(guān)道路運輸市場管理的行政案件時，可以優(yōu)先選擇適用本省根據(jù)本地具體情況和實際需要制定的有關(guān)道路運輸市場管理的地方性法規(guī)。

 在上述三個答復（復函）中，第一個答復是針對沒有法律、法規(guī)依據(jù)的地方政府規(guī)章如何參照的問題，最高人民法院明確法院在審理行政案件時應(yīng)當適用上位法。這一答復隱含了法院重申了《行政訴訟法》第53條第1款的“省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章”之規(guī)定，明確了地方政府規(guī)章必須“根據(jù)”法律、行政法規(guī)制定，否則不具有合法性。第二個復函涉及到部門規(guī)章有上位法的“根據(jù)”，但內(nèi)容與上位法相抵觸的問題。第三個答復所涉及的問題在《行政訴訟法》中找不到答案，《立法法》設(shè)置了一個裁決程序，但啟動此裁決程序的前提是適用機關(guān)“不能確定如何適用時”。因最高人民法院“答復”有了明確了“適用”態(tài)度，所以啟動裁決程序的前提缺失。

從《若干解釋》和《會議紀要》看，參照規(guī)章中法院對規(guī)章具有實質(zhì)審查權(quán)，并且對規(guī)章是否合法、有效具有判斷權(quán)，但是，這些法規(guī)范并不明確法院是否可以在裁判文書中記載、宣告判斷的結(jié)論。更為重要的是，最高人民法院把沒有法律、行政法規(guī)“根據(jù)”的規(guī)章了劃出的參照范圍。

（四）本指導案例之前的案例

自1985年以來，最高人民法院在《最高人民法院公報》上陸續(xù)公布各類案例?！啊豆珗蟆返陌咐亲罡呷嗣穹ㄔ褐笇У胤礁骷壢嗣穹ㄔ簩徟泄ぷ鞯闹匾ぞ??！盵6]所以，從公報案例中我們也可以分析出最高人民法院關(guān)于“參照規(guī)章”的基本觀點。通過梳理，在已經(jīng)公布的行政案例中，涉及到參照規(guī)章的行政案例有三個：

任建國不服勞動教養(yǎng)復查決定案 這里所指的可以參照的規(guī)章，是指那些根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定的規(guī)章。對于那些不是根據(jù)法律和行政法規(guī)制定的規(guī)章，或者其內(nèi)容與法律和行政法規(guī)相抵觸的規(guī)章，則不在人民法院參照之列。國務(wù)院有關(guān)勞動教養(yǎng)的行政法規(guī)中，對勞動教養(yǎng)的適用對象已有明確的規(guī)定，《山西省人民政府關(guān)于保護企業(yè)廠長、經(jīng)理依法執(zhí)行職務(wù)的規(guī)定》第8條第（2）項，把勞動教養(yǎng)的適用范圍作了擴大的規(guī)定。對于這樣的規(guī)章，人民法院只在符合行政法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)參照適用，即行政法規(guī)規(guī)定的勞動教養(yǎng)適用對象有以暴力、威脅方法阻礙廠長、經(jīng)理依法執(zhí)行職務(wù)的行為時，可對其實行勞動教養(yǎng)。如果不屬于勞動教養(yǎng)適用對象，則不能僅參照規(guī)章對其適用勞動教養(yǎng)。本案中，法院有十分明確的態(tài)度：除了沒有法律、行政法規(guī)根據(jù)的規(guī)章不列入?yún)⒄胀?，還有內(nèi)容與法律、行政法規(guī)相抵觸的規(guī)章。宜昌市婦幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政處罰決定案 [8]參照國家工商行政管理局制定的《工商行政管理機關(guān)行政處罰聽證暫行規(guī)則》第6條第3項的規(guī)定，工商行政管理機關(guān)對法人或者其他組織處以5萬元以上的罰款，應(yīng)當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利。被上訴人工商局對上訴人保健院所處罰款為1萬元，沒有達到行政處罰法中關(guān)于‘較大數(shù)額罰款’的規(guī)定，依法可以不適用聽證程序。保健院上訴稱工商局未適用聽證程序違反了行政處罰法的規(guī)定，其理由仍然不能成立。本案中，因《行政處罰法》沒有規(guī)定聽證的罰款數(shù)額，法院參照了部門規(guī)章中的規(guī)定。建明食品公司訴泗洪縣政府檢疫行政命令糾紛案 [9]“農(nóng)業(yè)部的《動物檢疫管理辦法》第5條規(guī)定：‘國家對動物檢疫實行報檢制度?！畡游?、動物產(chǎn)品在出售或者調(diào)出離開產(chǎn)地前，貨主必須向所在地動物防疫監(jiān)督機構(gòu)提前報檢?！?8條規(guī)定：‘動物防疫監(jiān)督機構(gòu)對依法設(shè)立的定點屠宰場（廠、點）派駐或派出動物檢疫員，實施屠宰前和屠宰后檢疫?！瘏⒄者@一規(guī)章的規(guī)定，作為依法設(shè)立的生豬定點屠宰點，上訴人建明食品公司有向該縣動物防疫監(jiān)督機構(gòu)—原審第三人縣獸檢所報檢的權(quán)利和義務(wù)；縣獸檢所接到報檢后，對建明食品公司的生豬進行檢疫，是其應(yīng)當履行的法定職責?！北景钢?，法院未提及參照的《動物檢疫管理辦法》的上位法，未明確《動物檢疫管理辦法》是否有上位法依據(jù)。

 在《最高人民法院公報》上公布的上述三個案例中，法院在任建國案中明確提出了兩種“相抵觸”的情形。在婦幼保健院案中，法院明列《行政處罰法》為《工商行政管理機關(guān)行政處罰聽證暫行規(guī)則》上位法，認為后者沒有違反前者而應(yīng)當適用于本案。在建明食品公司案中，法院沒有列出《動物檢疫管理辦法》的上位法，但法院適用了此部門規(guī)章，其裁判思路不明。

綜上，我們可以得出一個結(jié)論，最高人民法院無論在司法解釋（包括答復、復函）還是公布的案例中，都沒有在參照規(guī)章的表述中使用“不予適用”。在這個問題上，第5號指導案例標志著最高人民法院在對“參照規(guī)章”法效力的態(tài)度上發(fā)生了某種實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，具有拓展參照規(guī)章司法審查權(quán)的跡象。

三、“不予適用”的適用

如前所述，無論在法規(guī)范還是個案中，我們都沒有發(fā)現(xiàn)最高人民法院曾經(jīng)在涉及參照規(guī)章時使用過“不予適用”的表述。因最高人民法院的指導性案例對各級法院在審理類似案件中具有“應(yīng)當參照”的法效力，[10]第5號指導案例中“不予適用”本身具有何種法效果以及它的法效果范圍都需要在學理上作進一步討論。

在行政法學理上，經(jīng)參照后認定行政規(guī)章不合法的適用范圍如何確定，“本案拒絕適用說”一直占據(jù)主要地位。如有學者所說：“既然抽象行為并不是法院的審理對象, 也就意味著法院不能在判決主文部分撤消、變更、廢止被認為違法的抽象行為, 而只能宣布抽象行為因與上位法相抵觸無效, 也正因為其無效, 所以在本案中被拒絕適用。簡言之, 法院對認為違法的抽象行為只具有在本案中拒絕適用的權(quán)力?！盵11]在“本案拒絕適用說”之下，行政規(guī)章被認定為不合法時，它的法效果僅限于正處于訴訟程序中“本案”；即使正處于訴訟程序中與“本案”相類似的“他案”，也未必一定有“照本案辦理”的法效力，更不用說是在行政程序中的“他案”。只要行政機關(guān)不撤消、變更、廢止被法院認定為不合法的行政規(guī)章，那么它在現(xiàn)行法律體系中仍然是合法、有效的。在第5號指導案例的裁判要點中，“地方政府規(guī)章違反法律規(guī)定設(shè)定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用”中的“不予適用”，應(yīng)當具有脫離個案的法規(guī)范性質(zhì)，因此，本文認為，從最高人民法院第5號指導案例開始，經(jīng)參照后行政規(guī)章若被認為不合法，它的“不予適用”法效果具有“普遍拒絕適用說”的實質(zhì)轉(zhuǎn)向?，F(xiàn)就相關(guān)問題分述如下：

（一）參照與相抵觸

《行政訴訟法》用“參照”一詞表達了立法機關(guān)向司法機關(guān)一個法適用的指示，但“參照”引起的語義之爭卻久久不能塵埃落定。當年行政訴訟法的草案中那段文字為論者提供了歷史解釋“參照”的珍貴材料，但它仍然不能給法院一種十分確切的處理方式。在實務(wù)中，法院在裁判文書的中基本上不會將“參照”的邏輯思維過程用文字表達出來，裁判理由中的邏輯思維斷層也十分明顯。[12]有時，法院采用通過比對法條來判斷是否存在“相抵觸”的情形，這種做法可以看作是法院“參照”的具體方式之一。如在符某某訴長沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會房屋登記糾紛案中，法院認為：

“根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第52、53條的規(guī)定，人民法院審理行政案件，應(yīng)當依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，參照規(guī)章?！堕L沙市城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第18條中‘贈與和繼承的，還須提交贈與或繼承公證書’這一強制性規(guī)定，已超出上位法《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的房屋轉(zhuǎn)移登記申請人應(yīng)提交材料的相關(guān)范圍，與《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定存在抵觸，且長沙市人民政府在此后頒布的《長沙市房地產(chǎn)交易管理辦法》及相關(guān)行政解釋已規(guī)定辦理房屋贈與手續(xù)，雙方當事人親自辦理的無需提供公證文書，與上位法《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定不相抵觸，審理本案應(yīng)予參照適用?！盵13]

本案中，法院通過相關(guān)法條的比對，認定《長沙市城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》與上位法抵觸，而《長沙市房地產(chǎn)交易管理辦法》與上位法不相抵觸，因此，本案應(yīng)當參照適用《長沙市房地產(chǎn)交易管理辦法》。此案的裁判思路與最高人民法院公布的任國建案、婦幼保健院案十分相似，“相抵觸”已經(jīng)成為法院參照規(guī)章時認定它不合法的常規(guī)理由之一。如果我們把這種情形歸入“積極相抵觸”，那么在實務(wù)中還存在一種與之相反的“消極相抵觸”，即行政規(guī)章缺乏上位法制定“根據(jù)”，如上述最高人民法院《關(guān)于人民法院審理行政案件對缺乏法律和法規(guī)依據(jù)的規(guī)章的規(guī)定應(yīng)如何參照問題的答復》（法行復字[1993]第5號）。第5號指導案例中，《江蘇鹽業(yè)實施辦法》在作為上位法的《行政處罰法》、《行政許可法》沒有規(guī)定的情況下設(shè)定了行政處罰、行政許可，屬于與上位法的“消極相抵觸”。

（二）相抵觸與不予適用

《立法法》從第78條到80條確立了如下法的位階：（1）憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸；（2）法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；（3）行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；（4）地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章；（5）省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。第5號指導案例中法院撤銷判決理由“未遵循《立法法》第79條關(guān)于法律效力等級的規(guī)定”之含義，即為上述法的位價（2）、（3）的內(nèi)容。根據(jù)這一法律效力等級，《江蘇鹽業(yè)實施辦法》與《行政許可法》、《行政處罰法》和《鹽業(yè)管理條例》（消極）相抵觸，作為下位法的《江蘇鹽業(yè)實施辦法》無效，那么如何判斷“相抵觸”呢？

相抵觸是發(fā)生在上下位法之間的一種法律規(guī)范沖突情形。在兩個法律規(guī)范之間，當其中一個法律規(guī)范的效力源于另一個法律規(guī)范時，它們之間即構(gòu)成上下位法之間的關(guān)系。“由于法律規(guī)范之所以有效力是因為它是按照另一個法律規(guī)范決定的方式被創(chuàng)造的，因此，后一個規(guī)范便成了前一個規(guī)范的效力的理由?！盵14]這是確保法內(nèi)在一致性的基礎(chǔ)。為了厘清相抵觸的情形以便指導司法實踐，最高人民法院曾以“會議紀要”的方式整理出7種具體情形，[15]但這種列舉方式具有先天性缺陷。為此，本文基于法律關(guān)系原理，提出如下兩個判斷“相抵觸”的標準：（1）在權(quán)利與義務(wù)關(guān)系中，下位法限縮、取消上位法已經(jīng)確認的權(quán)利或者擴大、增加上位法沒有設(shè)置的義務(wù)的；（2）在職權(quán)和職責關(guān)系中，下位法擴大、增加上位法沒有授予的職權(quán)或者限縮、取消上位法已經(jīng)設(shè)置的職責的。如在第5號指導案例中，作為下位法的《江蘇鹽業(yè)實施辦法》增加了行政相對人上位法沒有設(shè)置的義務(wù)，即增加了準運的申領(lǐng)和行政處罰的種類，構(gòu)成了與上位法相抵觸。

（三）相抵觸中的審查權(quán)

那么，在對行政規(guī)章與上位法“相抵觸”的審查中，法院的審查權(quán)究竟有多大，在行政法學理上一直是有爭議的。如有一種“形式審查說”認為：“形式審查權(quán)在很大程度上意味著法院在司法過程中可以對所適用的法規(guī)范是否符合上位法在一定范圍內(nèi)進行形式性審查，如果認為其違反了上位法，那么可以拒絕援用，但不能進行實質(zhì)性的效力判斷。以我國行政訴訟法制度為例，《中華人民共和國行政訴訟法》第52條、第53條規(guī)定，人民法院審理行政案件以法律、法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。此處‘參照’也在一定程度上表明法院對于與上位法相違背的規(guī)章可以拒絕適用，但并不可以進行實質(zhì)性的審查。”[16]此說認為，法院可以拒絕適用與上位法相抵觸的行政規(guī)章，但不可以對此行政規(guī)章的效力作出判斷。但是，我們發(fā)現(xiàn)第5號指導案例中，“不予適用”是法院基于《立法法》第79條規(guī)定的法律效力等級推導出的法效果。既然行政規(guī)章與上位法相抵觸而“不予適用”，那么這種“不予適用”的法理基礎(chǔ)就是該行政規(guī)章不具有法效力。由此，我們是否可以得出這樣一個結(jié)論：法院有權(quán)間接宣布行政規(guī)章無效，或者說，第5號指導案例擴大了法院在參照規(guī)章中的審查權(quán)。

四、第5 號指導案例可能的遺留問題

（一）地方性法規(guī)與部門規(guī)章

在《立法法》中，地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間是否構(gòu)成上下位法的關(guān)系是不明確的?！暗胤叫苑ㄒ?guī)是由地方權(quán)力機關(guān)制定的，在其所轄行政區(qū)內(nèi)有效，部門規(guī)章是由國務(wù)院部門制定的，在全國范圍內(nèi)有效，從適用的地域范圍上，部門規(guī)章大于地方性法規(guī)。但地方性法規(guī)和部門規(guī)章不是一個效力層次，地方性法規(guī)可以作為人民法院的審判依據(jù)，規(guī)章在法院審判時只作為參照。因此，不好明確地方性法規(guī)與部門規(guī)章誰高誰低，發(fā)生沖突時，誰優(yōu)先適用?！盵17]于是《立法法》提供了一個解決兩者“不一致”的裁決程序。[18]因啟動該裁決程序的要件是“不能確定如何適用時”，那么認定何謂“不能確定如何適用”之要件就顯得十分關(guān)鍵了。

地方性法規(guī)與部門規(guī)章既不屬于上下位法關(guān)系，也不屬于同位法關(guān)系，所以，《立法法》規(guī)定的同位法“不一致”和異位法“相抵觸”的規(guī)則不能適用它們之間的法律規(guī)范沖突。但是，因《立法法》關(guān)于“不能確定如何適用”中“確定”規(guī)則或者標準付之闕如，法院在參照規(guī)章時也就面臨了一個無法可依的狀況。雖然最高人民法院在《關(guān)于道路運輸市場管理的地方性法規(guī)與部門規(guī)章規(guī)定不一致的法律適用問題的答復》（[2003]行他字第4號）中創(chuàng)設(shè)了一個“優(yōu)先適用”規(guī)則似乎可以資用，但“根據(jù)本地具體情況和實際需要”也仍然具有相當大的解釋空間。

（二）部門規(guī)章

制定部門規(guī)章的行政機關(guān)有的是國務(wù)院部委，也有的是國務(wù)院直屬機構(gòu)，當國務(wù)院部委和直屬機構(gòu)制定的規(guī)章之間發(fā)生法律規(guī)范沖突時，它們是否構(gòu)成《立法法》上的“同一機關(guān)”？如果它們不是“同一機關(guān)”的話，那么解決這種沖突的規(guī)則是什么？《立法法》沒有提供這樣的規(guī)則。在參照規(guī)章中，法院需要這樣的規(guī)則?；蛟S它與地方性法規(guī)與部門規(guī)章沖突一樣，這些規(guī)則將來都需要由最高人民法院的指導性案例來提供。

五、結(jié)語

通過個案激活法規(guī)范是一種法制度的實踐。但是，在存在著最高人民法院司法解釋的前提下如何定位指導性案例的功能，則是一個不可輕視的法理問題。如同第5號指導案例一樣，[19]第6號案例同樣也具有“重復”司法解釋要旨的現(xiàn)象。[20]但是，我們必須看到這種“重復”有時具有提升司法解釋——如果把最高人民法院業(yè)務(wù)庭的答復（復函）也當作司法解釋種類之一的話——效力位階的功能?；蛟S，這也是指導性案例功能之一吧！

注釋:

本文系光華學者崗資助項目“中國行政法發(fā)展的進路——基于“個案—規(guī)范”理論框架所展開的解釋”之階段性成果。

[1] 參見《行政訴訟法》第1條。

[2] 參見章劍生：《依法審判中的“行政法規(guī)”——以〈行政訴訟法〉第52條第1句為分析對象》，《華東政法大學學報》2012年第2期。

[3] 參見崔卓蘭、于立深：《行政規(guī)章研究》，吉林人民出版社2002年版，第33－39頁。

[4] 王漢斌：《關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法〉（草案）的說明》，載《最高人民法院公報全集》（1985－1994），人民法院出版社1995年版，第42頁。

[5] 最高人民法院《關(guān)于經(jīng)營工業(yè)用鹽是否需要辦理工業(yè)用鹽準運證等請示的答復》（[2010]行他字第82號）。

[6] 《最高人民法院公報全集（1985－1994）》“出版說明”，人民法院出版社1995年版。

[7] 《最高人民法院公報》1993年第3期。

[8] 《最高人民法院公報》2001年第4期。

[9] 《最高人民法院公報》2006年第1期。

[10] 最高人民法院《關(guān)于案例指導工作的規(guī)定》第7條。

[11] 胡錦光：《論我國抽象行政行為的司法審查》，《中國人民大學學報》2005年第5期。

[12] 在鹿邑縣公安局與吳永峰公安行政處罰糾紛上訴案中，法院認為：“《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（2004年5月18日）對于行政案件的審判依據(jù)紀要如下：‘人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章。在參照規(guī)章時，應(yīng)當對規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進行判斷，對于合法有效的規(guī)章應(yīng)當適用’。而公安部《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（2006年8月24日公安部令第88號公布）是合法有效的規(guī)章，本案應(yīng)當適用?！焙幽鲜≈芸谑兄屑壢嗣穹ㄔ骸缎姓枚〞?[2010]周行終字第16號)。

[13] 湖南省長沙市芙蓉區(qū)人民法院《行政判決書》([2011]芙行初字第18號)。

[14] [奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第141頁。

[15] 參見最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（法[2004]第96號）。

[16] 王書成：《論合憲性解釋方法》，《法學研究》2012年第5期。

[17] 張春生主編：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000年版，第242頁。

[18] 參見《立法法》第86條第1款第2項。

部門規(guī)章范文第5篇

現(xiàn)行安全生產(chǎn)法律體系存在的問題

改革開放以來，我國陸續(xù)制定并頒布了安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，確實已經(jīng)初步建立起了安全生產(chǎn)法律體系的基本架構(gòu)。但該法律體系在運行的實效上，與當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展、安全生產(chǎn)形勢的客觀需要還存在一定差距。1．部分法規(guī)、規(guī)章缺失我國的社會經(jīng)濟發(fā)展模式正發(fā)生著巨大變化，企業(yè)間的兼并、收購、分立或重組不斷發(fā)生，國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整……安全生產(chǎn)工作需要面對未曾有過的新情況、新問題和新矛盾。在具體的生產(chǎn)過程中，我國的生產(chǎn)企業(yè)普遍存在安全事故應(yīng)急處理能力不足、職業(yè)病預(yù)防措施不到位等問題，因此，急需加強并規(guī)范安全生產(chǎn)事故應(yīng)急處置、市場安全準入、職業(yè)危害預(yù)防防治、安全生產(chǎn)中介服務(wù)等方面的工作，目前這些方面的法律法規(guī)和規(guī)章有不少尚未制訂，無法滿足安全生產(chǎn)的需要。2．部分立法質(zhì)量不高由于立法前期階段的調(diào)查研究做得不夠充分，草案的征求意見范圍也不夠廣泛，立法的社會公眾參與度較低，導致現(xiàn)行部分安全生產(chǎn)法規(guī)、規(guī)章的立法質(zhì)量不高，可操作性和實效性不強，基層安全生產(chǎn)監(jiān)管部門執(zhí)行起來有難度。3．法律法規(guī)、規(guī)章更新不及時受立法機制和立法技術(shù)等因素制約，現(xiàn)行有效的安全生產(chǎn)法律法規(guī)、規(guī)章中，有的頒布實施已經(jīng)十余年仍未進行任何修訂，已經(jīng)不能適應(yīng)當前安全生產(chǎn)形勢的需要，不利于依法治理安全生產(chǎn)。如安全生產(chǎn)事故法律責任追究過輕、事故受害者及其家屬獲得賠償較低就是其中比較突出的表現(xiàn)。4．安全生產(chǎn)標準法律強制力不足安全生產(chǎn)標準是安全生產(chǎn)的生命線。從20世紀80年代開始，國家制定出臺了一系列安全生產(chǎn)標準，對促進安全生產(chǎn)確實起到了積極作用。據(jù)統(tǒng)計，以煤礦安全標準為例，現(xiàn)有煤礦生產(chǎn)標準715項，現(xiàn)行496項，廢棄183項，廢止26項，即將實施10項;其中煤礦安全生產(chǎn)標準81項，現(xiàn)行73項，廢止8項［2］。我國《安全生產(chǎn)法》明確要求各生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當執(zhí)行安全生產(chǎn)國家標準或行業(yè)標準，這些國家標準或行業(yè)標準可以視為我國安全生產(chǎn)法律體系的組成部分。但這些標準還不是真正意義上的立法，沒有以法律法規(guī)的形式予以頒布實施，法律強制力也有所欠缺。

我國安全生產(chǎn)法律體系的完善

1．《安全生產(chǎn)“十二五”立法規(guī)劃(征求意見稿)》目前，國家出臺了《安全生產(chǎn)“十二五”立法規(guī)劃(征求意見稿)》，該規(guī)劃試圖“加快制定修訂礦山安全法、煤礦安全監(jiān)察條例、安全生產(chǎn)應(yīng)急管理條例、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理條例等四部法律、行政法規(guī);啟動制訂修訂安全生產(chǎn)法、使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護條例、中華人民共和國塵肺病防治條例等三部法律、行政法規(guī);完成60多部規(guī)章的制訂修訂”。規(guī)劃提出，“要加強煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹和冶金等重點領(lǐng)域的立法，加強中介機構(gòu)、應(yīng)急管理、職業(yè)健康監(jiān)督檢查等重點工作的立法”，目標是“力爭到2015年末建成基本完善的具有中國特色社會主義的安全生產(chǎn)法律體系”。2．對《安全生產(chǎn)“十二五”立法規(guī)劃(征求意見稿)》的修改與補充筆者嘗試對安全生產(chǎn)法律體系的法律法規(guī)、規(guī)章以其規(guī)制的內(nèi)容進行歸納，將其劃分為八個大類。①生產(chǎn)管理方面的法律法規(guī)、規(guī)章。這無疑是安全生產(chǎn)法律體系中的最重要內(nèi)容，安全生產(chǎn)的日常內(nèi)容就是生產(chǎn)管理，因而事關(guān)生產(chǎn)管理的法律法規(guī)、規(guī)章實際上就是安全生產(chǎn)法律體系中的主體部分。當然，生產(chǎn)管理還可以進一步細化、細分為生產(chǎn)規(guī)程、職能管理、科技支撐、監(jiān)管監(jiān)察、事故處理、事后賠償?shù)确矫妗Ｕ且驗檫@一方面是安全生產(chǎn)真正的主力內(nèi)容，太過重要，所以綜觀目前的法律法規(guī)、規(guī)章以及《安全生產(chǎn)“十二五”立法規(guī)劃(征求意見稿)》，對此考慮得都比較科學完備。不過筆者認為，現(xiàn)有法律法規(guī)、規(guī)章和“十二五”立法規(guī)劃對事故處理和事后賠償這一部分的考慮略顯不足，這部分如果缺乏明確而科學的法律支撐，會對平撫家屬情緒、安定職工人心、盡快恢復生產(chǎn)、盡量減少損失造成不小的負面影響。所以，理應(yīng)制訂相應(yīng)的事故處理和事后賠償法規(guī)。②應(yīng)急處理方面的法律法規(guī)、規(guī)章。在我國當前初步成型的安全生產(chǎn)法律體系中，應(yīng)急處理方面的法律法規(guī)非常缺乏，常常在安全事故發(fā)生之后，名義上啟動了“突發(fā)安全事故應(yīng)急處理預(yù)案”，但實際上往往組織不力、調(diào)度不靈、現(xiàn)場混亂。雖然《安全生產(chǎn)“十二五”立法規(guī)劃(征求意見稿)》中提出了在行政法規(guī)層面制訂《安全生產(chǎn)應(yīng)急管理條例》，但僅靠這一部法規(guī)難以解決所有的事故應(yīng)急處理問題。“十二五”立法規(guī)劃中把《安全生產(chǎn)應(yīng)急救援現(xiàn)場管理辦法》納入安監(jiān)總局的部門規(guī)章，筆者認為，這樣的立法層級難以保障現(xiàn)場應(yīng)急救援調(diào)動的強制執(zhí)行力，應(yīng)以國務(wù)院行政法規(guī)的形式予以頒布實施。③勞動保護與衛(wèi)生防護方面的法律法規(guī)、規(guī)章。安監(jiān)總局和衛(wèi)生部已有部門規(guī)章予以一定程度的保障，目前需要進行適時修訂和一定程度的規(guī)章制定，“十二五”立法規(guī)劃中已經(jīng)作出了考慮。如修訂《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護條例》(安監(jiān)總局和衛(wèi)生部聯(lián)合修訂);制定《用人單位職業(yè)健康監(jiān)護監(jiān)督管理辦法》(安監(jiān)總局和衛(wèi)生部聯(lián)合制訂)等。④安全生產(chǎn)教育培訓方面的法律法規(guī)、規(guī)章?，F(xiàn)有的法規(guī)、規(guī)章在這一方面有所涉及，但不夠完善，“十二五”立法規(guī)劃中作出了較為適當?shù)目紤]。如制訂《注冊安全工程師條例》、修訂《安全生產(chǎn)培訓管理辦法》等。⑤中介服務(wù)管理方面的法律法規(guī)、規(guī)章?，F(xiàn)有的法規(guī)、規(guī)章在這一方面的規(guī)定顯著不足，更談不上完善，“十二五”立法規(guī)劃中作了相應(yīng)的立法規(guī)劃，如制訂《非煤礦山外包工程管理辦法》、制訂《職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機構(gòu)管理辦法》等。⑥安全評價與市場準入方面的法律法規(guī)、規(guī)章。在我國當前初步成形的安全生產(chǎn)法律體系中，安全評價與市場準入方面的法律法規(guī)是比較缺乏的，已有的少量規(guī)章也早已不盡合理。雖然安全生產(chǎn)“十二五”立法規(guī)劃中提出了修訂《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》和《非煤礦山建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計審查與竣工驗收辦法》，但恐怕仍難以應(yīng)對現(xiàn)實需要。筆者認為，應(yīng)當制訂《煤礦企業(yè)安全評級實施辦法》、《礦用設(shè)備產(chǎn)品安全認證管理規(guī)定》等規(guī)定用以規(guī)制安全生產(chǎn)、特別是矛盾突出的礦山安全評價與市場準入。⑦財政支持方面的法律法規(guī)、規(guī)章。安全生產(chǎn)“十二五”立法規(guī)劃中把《安全生產(chǎn)應(yīng)急物資儲備和征用管理辦法》納入安監(jiān)總局的部門規(guī)章，就現(xiàn)實情況來看，這樣的立法層級難以保障其現(xiàn)場應(yīng)急救援調(diào)動物資、財力的強制執(zhí)行力，應(yīng)以國務(wù)院行政法規(guī)的形式予以頒布實施。⑧信息公開方面的法律法規(guī)、規(guī)章。我國的各級政府機關(guān)長期以來已經(jīng)形成了“內(nèi)部文件”、“內(nèi)部傳達”等思維和行動模式，加之各級官員對其政績、“政治前途”的考慮，安全事故一旦發(fā)生之后，社會公眾往往得不到真實的信息。因此，有必要在現(xiàn)有的法律法規(guī)、規(guī)章基礎(chǔ)之上，以更強有力的方式促使信息的真實公開，確保社會公眾的知情權(quán)。筆者認為，安全生產(chǎn)“十二五”立法規(guī)劃中把《安全生產(chǎn)政府信息公開辦法》納入安監(jiān)總局的部門規(guī)章，這樣的立法層級無法保障其強制執(zhí)行力，應(yīng)以國務(wù)院行政法規(guī)的形式予以頒布實施。3．安全生產(chǎn)標準的法律化安全生產(chǎn)的各項國家標準、行業(yè)標準、地方標準是規(guī)范安全生產(chǎn)的生產(chǎn)、管理和技術(shù)操作各個方面的準則與規(guī)范。目前我國的絕大多數(shù)安全生產(chǎn)標準，如《煤礦職業(yè)安全衛(wèi)生個體防護用品配備標準》(AQ1051－2008)、《煤礦采掘工作面及主要通用安全檢測規(guī)范》(LD/T90－1996)、《煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)控系統(tǒng)通用技術(shù)條件》(MT/T1004－2006)等都還只是國務(wù)院有關(guān)部委制定并頒布實施的，充其量只具備部門規(guī)章的效力等級，在強制力保障方面有相當大的欠缺。在這方面，一些國家的做法值得我們參考借鑒。以美國為例，美國《聯(lián)邦法典》(礦產(chǎn)資源卷，1998年頒布)第75部分就是地下煤礦的強制性安全標準，《聯(lián)邦礦山安全與健康法》的內(nèi)容即是以“井工煤礦法定安全暫行標準使用范圍”為主。這種做法，就是把安全標準、技術(shù)規(guī)程寫入法律之中，以法律的形式頒布實施，這樣不僅起到了將法律條文具體化、可操作化的作用，而且使這些標準和規(guī)程有了強制性實施保障［3］。我們可以考慮借鑒這樣的成功經(jīng)驗，將重要的安全生產(chǎn)標準以附件的形式隨同法律法規(guī)頒布，使其在強制力上有較大提升。

作者：呂波 單位：南京工業(yè)大學