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近年來(lái)，我區(qū)圍繞困難群眾的生活難、住房難、看病難、子女就學(xué)難等問(wèn)題，積極推進(jìn)以最低生活保障為基礎(chǔ)的新型社會(huì)救助體系建設(shè)工作，較好地保障困難群眾的基本生活，在構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。

一、新型社會(huì)救助體系的內(nèi)涵

新型社會(huì)救助體系是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，通過(guò)改革創(chuàng)新計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的救助工作模式，完善救助政策，整合救助資源，規(guī)范救助行為，協(xié)調(diào)救助行動(dòng)，形成以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、司法等專項(xiàng)救助為輔助，以社會(huì)互助為補(bǔ)充，政府責(zé)任意識(shí)明確，城鄉(xiāng)一體化、組織網(wǎng)絡(luò)化、管理社會(huì)化、保障法制化，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)救助制度。其內(nèi)涵有六個(gè)方面：一是內(nèi)容全面。救助包括衣、食、住、醫(yī)、教等人類基本生活的各方面，是綜合性救助；二是標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)。各項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相一致，綜合考慮救助對(duì)象的貢獻(xiàn)和其他條件；三是覆蓋城鄉(xiāng)。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的高度著眼，做到制度統(tǒng)一，城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)階段有所區(qū)別；四是責(zé)任明晰。救助的主體是政府，社會(huì)起輔助、補(bǔ)充作用。救助的落實(shí)在基層，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）二級(jí)；五是部門協(xié)調(diào)。所有救助工作的部門相互配合、密切協(xié)作，民政部門是負(fù)綜合管理服務(wù)之責(zé)；六是法制保障。所有的救助工作都要規(guī)范化、法制化，做到有章可循。

二、我區(qū)社會(huì)救助工作基本情況

1、人員構(gòu)成：最低生活保障、城鎮(zhèn)困難、區(qū)級(jí)困難、

農(nóng)村困難殘疾人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級(jí)困難、村（社區(qū)）級(jí)困難家庭；農(nóng)村五保（城鎮(zhèn)“三無(wú)”）人員；遭受自然災(zāi)害及突發(fā)性事故生活發(fā)生困難人員；重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象。

截止今年6月，全區(qū)最低生活保障家庭（城鎮(zhèn)居民人均收入低于280-320元/月，農(nóng)村居民人均收入低于170-190元/月）863戶、1889人，其中城鎮(zhèn)居民473戶、955人，農(nóng)村居民390戶、934人；市級(jí)困難家庭（人均收入在低保標(biāo)準(zhǔn)100-120%之間）384戶、1038人；區(qū)級(jí)困難家庭（城鎮(zhèn)居民人均收入在低保標(biāo)準(zhǔn)120-140%之間、農(nóng)村居民人均收入在低保標(biāo)準(zhǔn)100-140%之間）519戶、1249人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村（社區(qū)）級(jí)困難家庭2238戶、6707人，占全區(qū)人口的2.14%。他們因病、因?qū)W、因殘、因突發(fā)性事故致貧、返貧，是社會(huì)中的弱勢(shì)群體。

2、制度構(gòu)成：（1）基本生活救助方面。最低生活保障制度及26項(xiàng)援助政策。（2）醫(yī)療救助方面。《杭州市城鎮(zhèn)困難人員醫(yī)療救助辦法》、《西湖區(qū)農(nóng)村困難家庭醫(yī)療救助辦法》、《西湖區(qū)優(yōu)撫對(duì)象基本醫(yī)療保障實(shí)施辦法》。（3）住房救助?！逗贾菔袇^(qū)廉租住房管理辦法》及災(zāi)民倒塌房重建、農(nóng)村困難家庭危房改造、優(yōu)撫對(duì)象愛(ài)心獻(xiàn)功臣等政策。（4）教育救助。困難家庭子女入托、入學(xué)等學(xué)雜費(fèi)、住宿費(fèi)等減免及“教育券”資助政策。（5）司法救助。困難家庭律師代管費(fèi)、訴訟費(fèi)減免政策。（6）災(zāi)害救助?！段骱^(qū)重特大自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，解決災(zāi)民衣、食、住、醫(yī)等方面的臨時(shí)困難。（7）農(nóng)村五保（城鎮(zhèn)“三無(wú)”）對(duì)象救助?！段骱^(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村五保（城鎮(zhèn)“三無(wú)”）對(duì)象集中供養(yǎng)的實(shí)施意見(jiàn)》，解決供養(yǎng)對(duì)象的吃、穿、住、醫(yī)、葬（未成年人保教）的保障。（8）臨時(shí)救助。主要有民政、工會(huì)、殘聯(lián)、婦聯(lián)等組織對(duì)城鄉(xiāng)困難或家庭出現(xiàn)意外困難者給予臨時(shí)救助。（9）社會(huì)捐贈(zèng)和慈善救助。《西湖區(qū)慈善資金募集、使用管理辦法》及慈善互助家園免費(fèi)發(fā)放“春風(fēng)卡”等政策。此外還有一些針對(duì)特定困難人員的項(xiàng)目扶貧救助、就業(yè)培訓(xùn)救助、稅費(fèi)減免救助等政策。如殘疾人集中就業(yè)（社會(huì)福利企業(yè)）、1.5%殘疾人按比例就業(yè)及殘疾人種養(yǎng)殖業(yè)基地等。

3、資金保障。主要有二塊，一是財(cái)政性資金，這是主渠道。近年來(lái)，區(qū)財(cái)政用于困難群眾生產(chǎn)，生活方面的支出是比較大的，總體能按法規(guī)、政策的要求得到有效落實(shí)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道之間還不平衡；二是社會(huì)資金，這是補(bǔ)充。區(qū)慈善總會(huì)成立后，把各種社會(huì)資金相對(duì)整合，運(yùn)行情況、救助效果總體是好的。

4、工作機(jī)制、體制。在社會(huì)救助工作中，除民政主管的內(nèi)容外，其他部門、組織也有一定的比重。結(jié)合這一情況，區(qū)建立幫扶救助工作會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在區(qū)民政局。我區(qū)社會(huì)救助工作基本建立“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、部門配合、社會(huì)參與”的運(yùn)行機(jī)制，在制度、資源、資金、職能等方面得到較好地整合，“一口上下”的體制基本形成。

總體評(píng)價(jià)：新型社會(huì)救助體系框架基本建立，并逐步完善，困難群眾吃、穿、住、醫(yī)、教等方面的基本權(quán)益得到有效保障，基本實(shí)現(xiàn)“出現(xiàn)一個(gè)發(fā)現(xiàn)一個(gè)、發(fā)現(xiàn)一個(gè)幫扶一個(gè)、幫扶一個(gè)解決一個(gè)”的目標(biāo)。

三、存在問(wèn)題及原因分析：

1、發(fā)展不平衡。一是經(jīng)費(fèi)投入不平衡。區(qū)級(jí)財(cái)政基本有保障，但個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)費(fèi)投入方面仍顯不足，救助水平偏低；二是城鄉(xiāng)不平衡。城區(qū)比較完善，農(nóng)村相對(duì)滯后，存在低保補(bǔ)差偏低等現(xiàn)象。

2、政策有缺陷。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是鼓勵(lì)就業(yè)

的優(yōu)惠政策有待進(jìn)一步完善。為鼓勵(lì)就業(yè)，省、市民政、勞動(dòng)部門規(guī)定：低保對(duì)象在享受低保待遇期間就業(yè)或務(wù)工取得的收入，在一年內(nèi)不計(jì)入家庭收入。雖然明確指出這種優(yōu)惠政策只能享受一年，但在實(shí)際工作中很難確定。如，某個(gè)救助對(duì)象先申請(qǐng)低保，接下去就可以去就業(yè)或務(wù)工，在一年內(nèi)，不管收入多少，他都不需要隱瞞，但低保金照拿；一年到期，他暫可時(shí)閑在家里，以無(wú)收入來(lái)源為由再次申請(qǐng)低保，然后再去務(wù)工。按現(xiàn)行政策，他是可以拿低保證的，但他的實(shí)際收入可能已經(jīng)超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)。二是差額補(bǔ)助和就業(yè)收入的矛盾依然存在。由于低保對(duì)象在知識(shí)、技能、年齡等方面均不占優(yōu)勢(shì)，就業(yè)難度大，就業(yè)收入不會(huì)很高，而現(xiàn)行的差額補(bǔ)助辦法，如果就業(yè)收入不能使家庭收入明顯高于保障標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)這個(gè)家庭而言，其就業(yè)在經(jīng)濟(jì)上是沒(méi)有很大意義的。因此，就出現(xiàn)“寧可在家吃低保，也不愿外出找工作”的現(xiàn)象。三是醫(yī)療救助中，現(xiàn)行政策是：先看病，且有一定時(shí)期（一個(gè)年度）或一定額度（10000元以上）要求，然后報(bào)銷，也就是在報(bào)銷之前先墊付，這對(duì)困難家庭而言，尤其是比較嚴(yán)重的患病者，是一件很困難的事。四是外來(lái)務(wù)工、求學(xué)人員基本未納入社會(huì)救助范圍。目前的社會(huì)救助政策以戶籍為基本條件。因此，外來(lái)務(wù)工、求學(xué)人員發(fā)生突發(fā)性事故、重大疾病后難以獲得及時(shí)救助，只能通過(guò)媒體或協(xié)調(diào)會(huì)議的形式獲得救助，往往錯(cuò)過(guò)最佳時(shí)機(jī)。

3、誠(chéng)信意識(shí)的缺泛影響了救助工作的公正性。一是救助對(duì)象不如實(shí)反映收入情況，少報(bào)、瞞報(bào)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；二是用人單位提供的收入證明的真實(shí)性難以保證，工作人員上門調(diào)查收入狀況時(shí)不愿主動(dòng)配合；三是法律沒(méi)有賦予民政部門調(diào)查居民金融性財(cái)產(chǎn)的權(quán)限。誠(chéng)信意識(shí)的淡薄、信用體系的不健全以及收入調(diào)查手段單一等因素影響救助工作的公正性。

4、公益崗位的開(kāi)發(fā)滿足不了救助對(duì)象就業(yè)需求。挖潛公益崗位，通過(guò)非正規(guī)就業(yè)解決救助對(duì)象的工作，是一個(gè)比較好的辦法，符合救助對(duì)象的客觀實(shí)際。但目前公益性崗位僅局限于社區(qū)保綠、保潔、保安、保序等，崗位類型單一，限制了公益性崗位的數(shù)量，實(shí)現(xiàn)救助對(duì)象的充分就業(yè)也就成為一個(gè)問(wèn)題。而歸正人員在找工作時(shí)往往受到歧視，他們中的大多數(shù)有勞動(dòng)能力，也有就業(yè)愿望，因無(wú)法實(shí)現(xiàn)就業(yè)，就只能在社會(huì)上閑逛，靠低保金過(guò)日子，長(zhǎng)期以往容易造成新的社會(huì)問(wèn)題。

5、社會(huì)主導(dǎo)的慈善捐贈(zèng)機(jī)制未形成。慈善事業(yè)是繼工資、社會(huì)福利和社會(huì)保障之后的“第三次社會(huì)大分配”，占據(jù)社會(huì)財(cái)富較多的企業(yè)和個(gè)人通過(guò)捐贈(zèng)惠及需要幫助的人，以縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)工商行政部門注冊(cè)的1000萬(wàn)家企業(yè)中，僅有10萬(wàn)家曾經(jīng)為慈善事業(yè)捐過(guò)款物，另外99%的企業(yè)則從未有過(guò)慈善捐助記錄。我區(qū)前幾年捐贈(zèng)情況大致也與此接近，捐贈(zèng)的來(lái)源主要依賴于政府的推力，市民的捐贈(zèng)意識(shí)還比較弱。

四、我們的對(duì)策和建議

1、加強(qiáng)溝通，銜接各項(xiàng)政策。根據(jù)黨的十六屆四中全

會(huì)精神，社會(huì)保障主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)等四項(xiàng)內(nèi)容，涉及的部門主要有勞動(dòng)保障、民政、殘聯(lián)、老齡委辦公室、衛(wèi)生、教育等以及社會(huì)組織慈善總會(huì)。因此，要充分發(fā)揮就業(yè)與再就業(yè)和幫扶救助二個(gè)辦公室作用，在調(diào)查研究、出臺(tái)政策中要加強(qiáng)溝通，做到政策之間不碰撞，并實(shí)現(xiàn)互為補(bǔ)充，無(wú)縫銜接，真正實(shí)現(xiàn)“一個(gè)口子”管理。

2、完善法規(guī)政策，實(shí)現(xiàn)工作良性發(fā)展。一是積極向上建議，完善“最低生活保障”法規(guī)。如賦予民政部門調(diào)查救助對(duì)象的金融財(cái)產(chǎn)權(quán)限，明確救助對(duì)象的誠(chéng)信要求、用人單位提供收入證明的責(zé)任義務(wù)等；為充分體現(xiàn)政府主體責(zé)任，建立財(cái)政投入自然增長(zhǎng)機(jī)制，確保各級(jí)財(cái)政資金足額到位。二是加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助工作的結(jié)合。低保工作作為一項(xiàng)完全政府行為，救助資源畢竟有限，并且對(duì)大部分人來(lái)說(shuō)，低保只是緩解暫時(shí)困難。因此，能納入社會(huì)保險(xiǎn)就盡量通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)保證他們的生活，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)面。這樣，既可以促進(jìn)就業(yè)和防止隱形就業(yè)，又可以為他們年老時(shí)的生活提供保障。對(duì)那些無(wú)勞動(dòng)能力、又難以脫貧的重度殘疾人可以采取政府買單的形式，參加社會(huì)保險(xiǎn)。同時(shí)，還要加大開(kāi)發(fā)公益性崗位、職業(yè)推薦等工作，如把更多的社區(qū)服務(wù)業(yè)納入公益性崗位范疇，在推薦崗位中重點(diǎn)面向困難家庭。三是簡(jiǎn)化醫(yī)療救助程序，對(duì)困難的危重病人設(shè)“綠色通道”。在“醫(yī)療救助辦法”試行后，要及時(shí)修改，能簡(jiǎn)化的程序盡量簡(jiǎn)化，并將救助范圍擴(kuò)至全體“四級(jí)救助圈”困難家庭及外來(lái)務(wù)工、求學(xué)的重病困難對(duì)象，提高救助力度；對(duì)確實(shí)無(wú)力墊付醫(yī)療法費(fèi)的，可開(kāi)設(shè)“綠色通道”或給予一定的臨時(shí)救助，確保危重病人能看上病。四是推行《申請(qǐng)最低生活保障聽(tīng)證制度》。在低保管理中，為防止“錯(cuò)?！?、“漏?！钡痊F(xiàn)象主要采取公示的辦法，應(yīng)該說(shuō)起到了比較好的效果，但這一辦法，相對(duì)“靜態(tài)”，監(jiān)督的范圍還不夠大。今年以來(lái)，我們出臺(tái)了《西湖區(qū)申請(qǐng)最低生活保障聽(tīng)證制度》，并在西溪街道進(jìn)行試點(diǎn)。從初步實(shí)踐看，只要準(zhǔn)備充分，效果很好。

3、大力發(fā)展慈善事業(yè)。（1）加強(qiáng)宣傳，拓寬籌集渠道。要通過(guò)開(kāi)通“捐贈(zèng)熱線電話”、舉辦“慈善專場(chǎng)報(bào)告會(huì)”、設(shè)立網(wǎng)站、印發(fā)宣傳單等形式在全社會(huì)進(jìn)行廣泛發(fā)動(dòng)，培養(yǎng)居民的捐贈(zèng)意識(shí)；要積極推動(dòng)慈善文化建設(shè)，倡導(dǎo)慈善文化、政治文化及企業(yè)文化的結(jié)合，引導(dǎo)和協(xié)助企業(yè)成為慈善事業(yè)的主要力量。（2）規(guī)范管理，提高公信度。要根據(jù)慈善事業(yè)發(fā)展的需要，通過(guò)代表大會(huì)、理事會(huì)議等形式，進(jìn)一步完善《慈善總會(huì)章程》和《慈善資金募集使用管理辦法》，妥善解決“計(jì)劃生育公益金”等偏離宗旨的慈善項(xiàng)目，增加外來(lái)務(wù)工、求學(xué)困難人員的慈善救助項(xiàng)目，充分體現(xiàn)辦會(huì)宗旨。要加強(qiáng)行業(yè)自律，尤其是加強(qiáng)慈善救助項(xiàng)目的跟蹤、反饋，提高績(jī)效；要規(guī)范財(cái)務(wù)管理和經(jīng)常化的信息披露機(jī)制（如在政府網(wǎng)站下設(shè)慈善網(wǎng)頁(yè)，經(jīng)常慈善信息），建立高效的社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)公信度，提高影響力。（3）積極創(chuàng)新，不斷優(yōu)化慈善互助家園的運(yùn)作模式?！皡^(qū)、街、社區(qū)”三級(jí)慈善捐贈(zèng)網(wǎng)絡(luò)作為社會(huì)捐贈(zèng)的平臺(tái)，一定意義上提高了市民的捐贈(zèng)意識(shí)（有了這個(gè)平臺(tái)后，生活相對(duì)富裕的家庭有多余的日用品后首先想到社區(qū)有個(gè)慈善物資接收點(diǎn)），但要使“慈善互助家園”更有效、健康發(fā)展，必須創(chuàng)新運(yùn)轉(zhuǎn)模式。一方面要實(shí)行募捐、幫困、變現(xiàn)“三位一體”的運(yùn)作方式，既讓低收入者購(gòu)買到低價(jià)的生活必需品，又讓變現(xiàn)的資金能幫助更多的困難家庭。如將服務(wù)對(duì)象擴(kuò)大到轄區(qū)居民，將商品價(jià)格分為三檔：一檔是“春風(fēng)價(jià)”，為成本價(jià)，面向困難家庭；二檔是市場(chǎng)價(jià)或略低于市場(chǎng)價(jià)，面向轄區(qū)居民；三檔是“愛(ài)心價(jià)”，高于市場(chǎng)價(jià)，面向愛(ài)心人士，購(gòu)買商品等于奉獻(xiàn)愛(ài)心。二三檔商品價(jià)產(chǎn)生的利潤(rùn)補(bǔ)充為幫困資金或用于彌補(bǔ)慈善互助家園經(jīng)費(fèi)。另一方面，要與困難群眾參加公益勞動(dòng)、志愿活動(dòng)相結(jié)合，廣泛發(fā)動(dòng)各類志愿者隊(duì)伍，如志愿者車隊(duì)、志愿者義賣隊(duì)、志愿者宣傳隊(duì)及困難群眾等參與到慈善物資調(diào)劑活動(dòng)中來(lái)，節(jié)約慈善互助家園的運(yùn)作成本，宏揚(yáng)扶貧濟(jì)困、熱愛(ài)公益事業(yè)的社會(huì)正氣。