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一、基本情況

我市總面積1.82萬平方公里，人口601萬。下轄兩區(qū)、一市、六縣和兩個開發(fā)區(qū)、兩個農(nóng)場管理區(qū)，共有207個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鎮(zhèn)105個，鄉(xiāng)102個）、10個街道。*年全市國內(nèi)生產(chǎn)總值583.37億元，財政總收入21.52億元，其中市本級8.36億元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員編制、經(jīng)費情況如下：

⒈編制核定。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)共核定編制7256名，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)33.4名，其中行政編制6580名（含財政所專項行政編制897名），事業(yè)編制676名；全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所共核定事業(yè)編制6888名，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)31.7名。

⒉實有人員。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)實有人員6045人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)27.9人，其中使用行政編制人員5457人，使用事業(yè)編制人員588人。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所實有人員7040人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)32.4人。

⒊站所設(shè)置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)共設(shè)置事業(yè)站所1471個，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置6.8個，規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了9個站所，*區(qū)、津市市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般只設(shè)5-6個站所。

⒋領(lǐng)導職數(shù)。全市217鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)共計核定黨政領(lǐng)導職數(shù)2090名，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)9.6線；實際配備黨政領(lǐng)導職務2441人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)11.2線。

⒌經(jīng)費形式。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所6888名事業(yè)編制，實有7040人，其中全額撥款事業(yè)編制2760名，實有2868人，年撥款2384.9萬元；差額撥款事業(yè)編制2943名，實有3005人，年撥款1327.6萬元；自收自支事業(yè)編制1185名，實有1167人，經(jīng)費全靠站所創(chuàng)收解決。

（以上數(shù)據(jù)截止*年底，均包含了街道的機構(gòu)編制和人員數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所均包含了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所）。

二、主要做法

近幾年來，由于農(nóng)村稅費改革步步深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹、人浮于事和鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)困難的矛盾逐漸凸現(xiàn)，為了緩解這些矛盾，*年，我市根據(jù)省委《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)改革的實施意見》（湘發(fā)〔*〕5號）文件精神，結(jié)合農(nóng)村稅費改革，扎扎實實開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。通過改革，全市217個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道（改革前為220個），機關(guān)行政編制由改革前的8482名減少為7256名，精簡14.8%，在編人員由改革前的7399人減少為6045人，精簡20%。站所事業(yè)編制由改革前的14399名減少為6888名，精簡52.16%，站所人員由改革前的17603人減少為7040人，精簡60%。改革中共分流11789人，其中：提前退休378人，提前離崗1044人，辭職和自謀職業(yè)5274人、充實企業(yè)987人、充實基層52人。改革前，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)119人，改革后，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)62人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所總數(shù)由改革前的2960個減少為1471個，精簡了50.31%，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)由14個減少到7個。從目前的情況來看，改革的陣痛已經(jīng)過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和站所正逐步步入良性運行的軌道。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，我們迅速把工作重點轉(zhuǎn)移到了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員編制的控制管理上來。我們認為，只有切實搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員編制管理，機構(gòu)改革的成果才能得到鞏固，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員編制才不會陷入“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的惡性循環(huán)怪圈。*年以來，我們在控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員編制方面主要做了以下工作：

一是明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制紀律。一直以來，市委市政府領(lǐng)導對機構(gòu)編制工作非常重視，尤其是通過2年多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，進一步認識到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員編制實行嚴格控制的必要性和重要性。*年，我們接連下發(fā)了《市委市政府關(guān)于認真貫徹〈省委省政府關(guān)于進一步加強機構(gòu)編制管理工作的通知〉的通知》（常通字[*]9號）、《市委機構(gòu)編制委員會關(guān)于印發(fā)〈常德市機關(guān)事業(yè)單位違反機構(gòu)編制管理規(guī)定處理暫行辦法〉的通知》（常編發(fā)[*]2號）等幾個文件，對包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的全市機構(gòu)編制管理明確了紀律和工作程序。市委書記程海波同志在*年初的經(jīng)濟工作會議上明確提出“四不準”，其中之一就是不準鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂設(shè)機構(gòu)、隨意進人。近2年來，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位除了少量的政策性安置城鎮(zhèn)退伍兵和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部調(diào)整外，基本上沒有進人。

二是規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制管理。機構(gòu)改革前，我市部分區(qū)縣（市）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制管理上不夠規(guī)范，改革中各種矛盾凸顯出來，給我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革帶來了相當大的難度。我們認為，必須在全市范圍內(nèi)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制日常管理統(tǒng)一規(guī)范。為此，我們在*年初的全市編辦主任會議上，結(jié)合機構(gòu)編制部門的自身建設(shè)，對各區(qū)縣（市）機構(gòu)編制日常管理進行了規(guī)范，特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制管理，要求按照統(tǒng)一的式樣建立健全到站所的編制臺帳和人員名冊，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員實行“實名制管理”。在確保5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制不增加的基礎(chǔ)上，對空出編制確需進人的，也要求按照市直和縣直單位的管理模式，進行嚴格的控編審批，嚴禁超編進人。

三是定期監(jiān)督檢查，搞好指導。為了鞏固改革成果，落實上級關(guān)于嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員編制的精神，我們從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后期開始，采取督促、指導、檢查、調(diào)研等多種方式，多次對各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員編制管理工作進行監(jiān)督檢查，實行跟蹤管理。市編辦還明確了專門的科室和人員負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制的具體指導，明確了領(lǐng)導專門分管。今年10月，我們又在全市部署了各級行政事業(yè)單位的清編換證工作，對包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)站所在內(nèi)的全市所有行政事業(yè)單位的機構(gòu)編制和人員情況進行全面清理，同時換發(fā)由市里統(tǒng)一印制的《機構(gòu)編制管理證》，這項工作目前正在緊鑼密鼓地進行之中，預計在年底前可全面完成。

四是通過進一步深化完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員編制的嚴格管理。按照省里的統(tǒng)一部署，結(jié)合我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革已基本完成的現(xiàn)狀，我們提出進一步深化和完善我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，并根據(jù)省里的精神，通過多次論證和修改，拿出了《關(guān)于進一步深化完善我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的意見》（征求意見稿），從轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、規(guī)范設(shè)置各類機構(gòu)、減少領(lǐng)導職數(shù)、重新核定編制、妥善安置分流人員、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員編制管理等六個方面，提出了進一步深化完善我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的意見。征求意見稿擬在11月9日全市農(nóng)村稅費改革會議上再次討論通過后下發(fā)。

三、困難和問題

目前，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革盡管取得了一定成效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和站所在改革后也基本上能夠正常運轉(zhuǎn)，但通過調(diào)研和自查，我們認為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位在機構(gòu)和人員編制管理上還存在以下困難和問題：

⒈鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所有所增加。我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革結(jié)束后，到目前為止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所在精簡之后又增加了198個，其中動物檢疫站134個，勞動保障服務站59個，安全監(jiān)督管理站5個。這些站所都是根據(jù)上級文件的明確要求和規(guī)定設(shè)置的，也是形勢發(fā)展的需要，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制的正常管理造成了一些影響。

⒉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策性人員安置矛盾突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都要接受一批政策性安置人員，主要是城鎮(zhèn)退伍兵，這就與改革分流形成了矛盾，一方面人員要精簡，在崗的要分流；另一方面，退伍兵年年要安置，而且2年之內(nèi)還不能下崗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府很難處理，不少地方只好采取待崗或超編暫掛的形式來應付。*年以來，全市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)共安置了200多名城鎮(zhèn)退伍兵，這些退伍兵安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，既無工作又無工資，長期下去，將會成為新的不穩(wěn)定因素。

⒊鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導職數(shù)存在超規(guī)定核定和超規(guī)定配備問題。目前我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)共有6045人，其中領(lǐng)導干部就達2441人，占總?cè)藬?shù)的40%多，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)11.25線，高的達到16線。一方面，在核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導職數(shù)時，各地都是按照上限進行核定，而且，個別職務如科技副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、武裝部長等又有明確規(guī)定可以不占職數(shù)，導致超過湘發(fā)[*]5號文件“9－11線”的規(guī)定。另一方面，少數(shù)區(qū)縣（市）在實際配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部時把關(guān)不嚴，職數(shù)意識不強，也造成超職數(shù)配備領(lǐng)導干部的現(xiàn)狀。我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)核定的領(lǐng)導職數(shù)是2090名，實際配備了2441人，超職數(shù)配備了351人，超配近17%。

⒋站所上崗人員的工資難保障。農(nóng)村稅費制度改革后，站所人員的工資和有關(guān)經(jīng)費已不能從統(tǒng)籌提留中解決，應當由財政給予保障。但我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，站所人員工資待遇很難落實到位，盡管多數(shù)地方在機構(gòu)改革“三定”文件中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所均核定了財政撥款事業(yè)編制，但有的地方縣級財政根本就沒有納入預算，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所工作經(jīng)費和上崗人員工資得不到保障，能不能發(fā)工資，能夠發(fā)多少，都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或站所自己想辦法解決。漢壽、*、鼎城等地雖然由縣級財政解決了工資，也統(tǒng)一了工資標準，但待遇較低，站所長每月550元，其他人員每月500元。這不僅挫傷站所人員的工作積極性，而且站所人員的主要精力用在生存上，對管理和服務考慮得少。

⒌站所分流人員“三金”難落實。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖欠站所人員特別是分流人員的“三金”（再就業(yè)補償金、養(yǎng)老保險金、工資和集資借款）數(shù)額較大，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)償還能力有限，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有償還的具體意見，造成分流人員對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失信。去年初我們針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖欠分流人員“三金”的問題進行過一次摸底，從當時統(tǒng)計的情況看，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計拖欠站所分流人員“三金”14226人次，拖欠金額達15030.22萬元，其中拖欠分流再就業(yè)補償金2770人，拖欠金額2055.58萬元；拖欠分流人員工資借款集資款項4939人，拖欠金額8124.74萬元；拖欠分流人員保險金集體應交納部分6517人，拖欠金額5122.9萬元。一年多來，雖然各區(qū)縣（市）在社保問題上下了很大的決心，通過財政專項撥款支付或掛帳的方式，基本落實了站所人員的社保問題，但縣鄉(xiāng)兩級受財政能力的限制，在分流補償金和尾欠工資借款上仍有較大缺口。大部分站所人員分流后，對改革的政策、競爭上崗的操作程序等都沒有什么大的意見，但要求政府進行補償和歸還所欠款項的要求迫切。

⒍鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所人員的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)不能滿足服務的需要。盡管在改革中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍通過競爭上崗，完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的用人機制，但是站所人員結(jié)構(gòu)不合理和素質(zhì)不高的問題依然存在。其主要原因是專業(yè)技術(shù)人員缺乏，不少年齡不大、素質(zhì)較高、技術(shù)過硬的專業(yè)人員自愿選擇了自謀職業(yè)的路子，留下來參加競爭上崗的人員無論從年齡還是能力上，相對來說都要弱勢一些，加上改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所進人控制嚴格，專業(yè)人才一時難以補充。調(diào)查中我們了解到，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務、水利工程管理、計劃生育服務等方面的專業(yè)技術(shù)人員都相當匱乏。

四、思考和建議

⒈鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)要規(guī)范設(shè)置

我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，機構(gòu)的設(shè)置已大致規(guī)范，但還有進一步精簡的必要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)可根據(jù)前面提到的主要工作任務，設(shè)置3-4個的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，一般可設(shè)黨政綜合辦公室（加掛社會治安綜合治理辦公室牌子）、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室（加掛計劃生育辦公室牌子）、農(nóng)民負擔監(jiān)督辦公室等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所控制在5個以內(nèi)比較適宜，一般可設(shè)置農(nóng)業(yè)綜合站、社會救助和勞動保障服務站、水利管理站（山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)林業(yè)管理站）、計劃生育服務所、規(guī)劃城建環(huán)保管理站等。其他未設(shè)的站所，如文化站、廣播電視站、經(jīng)管站等等，一律將管理職能劃入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，服務和經(jīng)營職能走向社會。此外，今后如形勢發(fā)展需要增設(shè)站所，建議由一個部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，杜絕個別業(yè)務主管部門借項目、資金、評先等干預鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置的事情出現(xiàn)。

⒉鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制應重新核定

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)編制的核定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)使用省核定的行政編制，從調(diào)研的情況看，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都認為有精簡的余地。建議按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的編制進行重新核定，一、二、三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別核定35、28和20名行政編制。若按照省編辦的要求，以目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的行政編制為基數(shù)再按10%進行精簡，也有再分配的空間。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所編制的核定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置5個以內(nèi)的站所，按照每個站所至少需要3名編制的標準，再結(jié)合不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)類型，一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所可核定編制25名左右，二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所可核定編制20名左右，三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所可核定編制15名左右。從我們調(diào)研的情況來看，站所編制控制在這一幅度，只要站所人員的素質(zhì)能得到保證，是基本可行的，也符合省里提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政編制與站所事業(yè)編制1：1.1的比例。

⒊站所人員應由財政供養(yǎng)

如按前述標準設(shè)置機構(gòu)并核定編制，我們認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所人員必須由財政供養(yǎng)，保證其運轉(zhuǎn)經(jīng)費，工作人員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部一視同仁，都實行打卡發(fā)放工資，否則，站所就沒有設(shè)置必要。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革后主要行使公益服務職能，其經(jīng)營性職能已經(jīng)剝離。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和站所已沒有任何收入來源，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的經(jīng)費必須由縣級財政統(tǒng)籌考慮。

⒋鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府領(lǐng)導職數(shù)應大幅精簡

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導職數(shù)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委正副書記、正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、專職黨委委員、人大主席和武裝部長）的配備，建議一二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)不超過9名，三四類鄉(xiāng)鎮(zhèn)不超過7名。在法律和有關(guān)政策規(guī)定允許的范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子成員實行交叉任職，其中，黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；設(shè)副書記1名；副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長2-3名。

目前我省正在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點，但就我市情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革已基本結(jié)束。我們認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革在轉(zhuǎn)變政府職能，合理配置資源的基礎(chǔ)上，還需進一步精簡人員，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所人員，分流人員應通過給予一定補償置換其身份，解除勞動關(guān)系，切實做到“脫鉤斷奶”，唯有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所才能甩開包袱，輕裝上陣，才真正符合農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際。我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的實踐證明，補償置換式分流的改革才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革唯一的出路。同時，我們還要以科學的態(tài)度對待改革，不能寄希望畢其功于一役，要做好長期準備，通過不斷深化和完善改革，逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制和人員管理推上法制化、科學化的軌道。