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近年來，隨著城市建設(shè)步伐的不斷加快和城市管理工作的不斷深化，城市環(huán)境面貌和秩序有了明顯改善，特別是舊城區(qū)改造和新建項目，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)注入了新的活力。但是，在城市規(guī)劃和管理工作中，部分市民未經(jīng)批準(zhǔn)亂搭亂建的違法行為始終沒有得到根本治理，已成為制約城市建設(shè)和管理工作發(fā)展的突出問題。就青州市而言，到2006年6月份，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)共有未經(jīng)批準(zhǔn)和違反審批標(biāo)準(zhǔn)擅自進(jìn)行建設(shè)的違法建筑物、構(gòu)筑物1700多處。為嚴(yán)厲打擊亂搭亂建違法行為，今年以來，青州市委、市政府組織實(shí)施了城區(qū)亂搭亂建集中整治活動，先后依法拆除各類違法建筑897處，3萬余平方米，亂搭亂建之風(fēng)得到有效遏制。結(jié)合這次集中整治活動，就違法建設(shè)發(fā)生的原因及治理措施，談幾點(diǎn)看法：

一、違法建設(shè)的主要危害

一是影響城市整體形象。大多數(shù)的違法建設(shè)設(shè)計水平低、品味差，與整體環(huán)境不相協(xié)調(diào)，不符合城市總體規(guī)劃要求和城市容貌標(biāo)準(zhǔn)，影響城市整體形象。

二是擾亂規(guī)劃管理秩序。不經(jīng)批準(zhǔn)擅自建設(shè)的違法行為經(jīng)常發(fā)生，特別是當(dāng)違法建設(shè)達(dá)到一定數(shù)量后，規(guī)劃審批的正常秩序就無法維持，甚至?xí)霈F(xiàn)失控的危險，給規(guī)劃管理造成較大漏洞。

三是助長社會不良風(fēng)氣。違法建設(shè)的大量存在，極大地助長和縱容了社會不良風(fēng)氣，致使懷有“法不責(zé)眾”僥幸心理的部分居民，為謀取更多的不法利益，跟風(fēng)效仿，進(jìn)行違法建設(shè)。

四是阻礙城市建設(shè)發(fā)展。違法建設(shè)整治工作牽扯面廣、拆除難度大，給城市建設(shè)工作帶來了很大阻力，特別是舊城區(qū)拆遷改造、新建工程等，經(jīng)常性地受到違法建設(shè)阻礙而被迫放慢進(jìn)度，有的甚至無法實(shí)施。

五是損害了部分群眾切身利益。大多數(shù)的違法建設(shè)行為人為躲避有關(guān)部門的監(jiān)督，爭分奪秒，強(qiáng)時間進(jìn)行突擊建設(shè)，致使建筑物施工標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差，給居者本人帶來了極大的安全隱患。

二、違法建設(shè)的主要原因

違法建設(shè)大量存在、違法建設(shè)行為之所以屢禁不止，分析起來主要有以下幾個方面的原因：

一是相關(guān)法律法規(guī)宣傳不到位。由于法制宣傳不夠廣泛深入，部分市民對規(guī)劃管理有關(guān)法律法規(guī)，特別是申報、審批程序了解不夠深入，很多居民按照“老習(xí)慣”，認(rèn)為“自己的宅基地自己說了算，只要不影響左鄰右舍，誰也管不著”。有的對法律法規(guī)的嚴(yán)肅性認(rèn)識不夠，認(rèn)為“民不告，官不究”。有的存有“多建多補(bǔ)償”的誤區(qū)，為謀取更多的拆遷補(bǔ)償，不經(jīng)批準(zhǔn)擅自進(jìn)行建設(shè)。

二是監(jiān)督檢查不到位。一方面，從目前的情況看，各地特別是城管執(zhí)法工作基礎(chǔ)相對薄弱的中小城市，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)主要精力都放在店外經(jīng)營、流動攤點(diǎn)、亂貼亂畫等影響市容的各類違法違章行為查處和整治上，對小街小巷、社區(qū)等非重點(diǎn)部位的巡查監(jiān)督不夠，致使一些違法建設(shè)行為沒有被及時發(fā)現(xiàn)。另一方面，實(shí)施城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作以后，一些管理部門、基層組織片面地認(rèn)為對違法建設(shè)的行政處罰權(quán)移交給城管執(zhí)法機(jī)關(guān)后，自己就不再擔(dān)負(fù)監(jiān)督責(zé)任，對施工單位是否按照審批要求進(jìn)行施工建設(shè)的情況，不聞不問，對發(fā)現(xiàn)和群眾舉報的違法建設(shè)，沒有及時向執(zhí)法部門通報情況、積極配合查處，而是睜一只眼、閉一只眼，任其發(fā)展。

三是查處工作不到位。由于違法建設(shè)查處工作對當(dāng)事人切身利益影響較大，依法查處工作經(jīng)常遇到當(dāng)事人的強(qiáng)烈抵制，加之牽扯面廣、數(shù)量多，各類違法建設(shè)情況復(fù)雜，處理不善，往往會引發(fā)暴力抗法、群體上訪等惡性事件。近年來，各地對違法建設(shè)的查處工作，特別是違法建筑數(shù)量較大的查處工作，很多情況下都沒有沖破利益沖突帶來的阻力，半途而廢、不了了之，即使有，也是零敲碎打、小打小鬧，沒有大的突破和進(jìn)展。

四是規(guī)劃調(diào)整的遺留問題處理不到位。隨著城市建設(shè)不斷加快，城市區(qū)域快速擴(kuò)大，很多城市周邊村(鎮(zhèn))被劃入城市規(guī)劃區(qū)。但是，部分城市新的總體規(guī)劃出臺后，區(qū)域詳細(xì)規(guī)劃卻沒有及時跟上。對新劃入城市規(guī)劃區(qū)的村(鎮(zhèn))只是簡單地回收或凍結(jié)了建設(shè)審批權(quán)，對原土地集體所有情況下批準(zhǔn)的部分已建、未建工程(包括村民住宅)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)低、規(guī)劃不夠科學(xué)等問題沒有及時拿出解決辦法。大多數(shù)“城中村”居民，仍然按照原村(鎮(zhèn))批準(zhǔn)的手續(xù)進(jìn)行建設(shè)，不符合新的城市規(guī)劃要求和標(biāo)準(zhǔn)。

五是審批管理不到位。由于行政管理體制、個別職能部門內(nèi)部監(jiān)督及部門間協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的不利因素，目前在規(guī)劃審批管理上存在著體制不理順、監(jiān)督制約不健全、相互配合溝通不及時等問題，再加上極個別的機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)不到位、違章操作的問題，給部分不法行為人提供了便利，未批先建、少批多建、先建后報的行為時有發(fā)生。

三、治理違法建設(shè)的有關(guān)對策

亂搭亂建治理工作是綜合性的社會問題，單靠一個或幾個職能部門無法根治，必須動員和組織各級、各部門的力量，形成集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、上下貫通、橫向聯(lián)動的整體合力，以違法建設(shè)的查處為突破口，在強(qiáng)化宣傳教育的基礎(chǔ)上，理順機(jī)制、嚴(yán)控審批，同時逐級健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法、綜合整治、嚴(yán)管重罰，方能有效解決違法建設(shè)這一城市管理難題。

（一）廣泛宣傳，營造氛圍。加強(qiáng)宣傳教育，讓廣大市民真正理解有關(guān)法律法規(guī)要求，在思想上筑牢自覺守法的防線，是整治活動順利開展的基礎(chǔ)。這個方面我們認(rèn)為重點(diǎn)要認(rèn)群眾理解三個方面：一是許可和禁止的范圍。就是什么樣的事可以做，可以做到什么程度，什么事不可以做；二是相關(guān)的辦事程序。就是事情應(yīng)該怎樣辦，找誰去辦；三是法律的嚴(yán)肅性。就是一但觸犯了法律，會帶來什么來的嚴(yán)重后果。為確保宣傳教育工作深入人心，應(yīng)抓住事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)。事前：主要是造勢和普法教育兩個方面。造勢，就是事前要大造輿論聲勢，讓所有市民都能聽到集中整治的“聲音”。市（縣）級，應(yīng)組織召開動員大會、印發(fā)有關(guān)《整治通告》，特別是《整治通告》，要廣泛張貼，并在電視、廣播、報刊等媒體連續(xù)播發(fā)。其次，有關(guān)職能部門、街道等也應(yīng)制定相關(guān)的整治通知，逐家戶地送達(dá)到每戶居民，并通過出動宣傳車等方式實(shí)施大范圍、高密度的宣傳發(fā)動，在全社會營造徹底整治、嚴(yán)管重罰的強(qiáng)大聲勢和濃厚氛圍。普法教育，就是加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳。將城市規(guī)劃、建設(shè)、土地管理相關(guān)法律法規(guī)條文匯編成冊，送發(fā)到市民手中，并加強(qiáng)解釋說明，真正做到家喻戶曉、人人皆知。事中：主要是依法查處和警示曝光。依法查處，就是依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行調(diào)查、取證、向當(dāng)事人送達(dá)法律文書、組織強(qiáng)行拆除等，這些活動本身就具有一定的宣傳效應(yīng)。每次組織執(zhí)法活動時，都要由相關(guān)部門、單位等多人組成聯(lián)合執(zhí)法隊伍，給違法當(dāng)事人造成較大的心理震懾。警示曝光，就是在相關(guān)媒體上開設(shè)專題欄目，對違法建設(shè)的查處、強(qiáng)行拆除等現(xiàn)場情況進(jìn)行跟蹤報道，并對當(dāng)事人進(jìn)行曝光，達(dá)到處理一個，震懾一群的目的。事后：主要是對已處理的違法建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)充說明。每次對一定數(shù)目的違法建設(shè)進(jìn)行集中查處后，都在有關(guān)媒體上播發(fā)評論文章，并在該社區(qū)(村)張貼有關(guān)解釋說明通告，向群眾說明有關(guān)法律依據(jù)、行動意義等，做到懲前毖后，在啟發(fā)群眾自覺維護(hù)城市規(guī)劃管理的同時，為集中整治活動爭得更多的理解和支持。

(二)理順機(jī)制，嚴(yán)控審批。要從源頭上遏制亂搭亂建行為，審批審核是關(guān)鍵，必須從職能部門履行職責(zé)上下手。一是集中規(guī)劃審批管轄。從城市建設(shè)發(fā)展的總體目標(biāo)和維護(hù)城市整體形象需要出發(fā)，對不在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的關(guān)鍵部位，如風(fēng)景旅游區(qū)、過境國(省)道、高速公路、鐵路、重點(diǎn)縣(鄉(xiāng))公路、重要水源地、城市出入口、車站等，對這些重點(diǎn)部位周邊和兩側(cè)適當(dāng)區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃審批權(quán)要統(tǒng)一回收到市（縣）級。確需建設(shè)的，先由市規(guī)劃部門備案審查，經(jīng)市（縣）政府審查批準(zhǔn)后，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府方可辦理手續(xù)。二是提高規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。在規(guī)劃審批時，對市（縣）級控制范圍內(nèi)的所有建設(shè)項目，無論大小，都必須與城市總體規(guī)劃相符合，不相符、不協(xié)調(diào)，檔次低、品味差的一律不予以批準(zhǔn)。對審批管轄權(quán)限未調(diào)整前已批準(zhǔn)但未開工的建設(shè)項目，特別是重點(diǎn)道路兩側(cè)和重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的(包括“城中村”)，應(yīng)及時叫停，重新進(jìn)行審核，與城市建設(shè)發(fā)展目標(biāo)不相符的，推倒原有審批手續(xù)，重新規(guī)劃。三是嚴(yán)把審批關(guān)口。一方面，加強(qiáng)對審批部門的控制管理，對未經(jīng)審批或?qū)徟掷m(xù)不全就開工建設(shè)的工程，一律不辦或停辦手續(xù)，并移交執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)厲查處，杜絕了“先建設(shè)，后補(bǔ)批”和“邊建邊批”的違法行為。另一方面，政府要落實(shí)規(guī)劃審批“一支筆”制度，加強(qiáng)監(jiān)督審查，嚴(yán)禁越級申報、越級審批，形成高度集中、高度統(tǒng)一、規(guī)范嚴(yán)格的規(guī)劃審批機(jī)制，防止在審批管理上出現(xiàn)漏洞。

(三)聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)管重罰。在亂搭亂建集中整治活動中，依法嚴(yán)厲查處違法建設(shè)是最主要、最艱巨、最能體現(xiàn)成效果的工作。而在查處工作上，集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一行動、聯(lián)合執(zhí)法、嚴(yán)管重罰的強(qiáng)大陣容和高壓態(tài)勢是取得成功最重要的因素。一是集中領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一調(diào)度。必須把規(guī)劃、建設(shè)管理所有相關(guān)的部門單位都動員起來，由市（縣）集中領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)度。首先，市（縣）建立領(lǐng)導(dǎo)組織，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，分管領(lǐng)導(dǎo)具體協(xié)調(diào)。其次，設(shè)立專門辦公機(jī)構(gòu)，由市分管領(lǐng)導(dǎo)主待，各相關(guān)部門單位分管領(lǐng)導(dǎo)參加。領(lǐng)導(dǎo)組織要實(shí)行定期聯(lián)席會議制度，辦公機(jī)構(gòu)要進(jìn)行集中辦公，及時通報信息、加強(qiáng)協(xié)調(diào)，最大限度的整合整治力量。二是全面排查，分類定性。準(zhǔn)確摸清違法建設(shè)的數(shù)量、位置及其相關(guān)情況，做到有的放矢，是整治行動順利推進(jìn)的前提。在組織集中整治前，要專門拿出時間，對違法建設(shè)情況進(jìn)行“拉網(wǎng)式”的排查摸底，并進(jìn)行詳細(xì)的登記造冊。在全面排查的基礎(chǔ)上，由規(guī)劃、執(zhí)法部門對違法建設(shè)進(jìn)行分類定性，拿出初步建議，而后經(jīng)市（縣）領(lǐng)導(dǎo)組織集體研究，制定處理意見。三是聯(lián)合執(zhí)法，徹底整治。針對違法建設(shè)查處工作涉及面廣、阻力大的特點(diǎn)，在下定決心、堅決整治的基礎(chǔ)上，組成陣容強(qiáng)大的執(zhí)法隊伍，給違法當(dāng)事人以強(qiáng)烈的心理威懾，促使其放棄不法阻擾的僥幸心理是關(guān)鍵。在組織強(qiáng)制拆除行動時，特別是一次性拆除多處違法建設(shè)的集中拆除行動，要由相關(guān)部門、街道等組成人數(shù)較多的聯(lián)合執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一行動、聯(lián)合執(zhí)法、密切配合，堅決拆除違法建筑。尤其是公安部門，要切實(shí)加強(qiáng)現(xiàn)場治安保障，保證集中整治行動快速、全面、徹底、有效實(shí)施。

(四)健全網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化監(jiān)督。實(shí)施全方位、無縫隙的監(jiān)督防控是有效遏制亂搭亂建行為的重要環(huán)節(jié)。針對違法建設(shè)行為時間短、隱蔽性強(qiáng)、分布范圍廣的特點(diǎn)，必須健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施多個層級、多個部門，發(fā)動全社會的力量，全面監(jiān)督、齊抓共管。一是明晰監(jiān)督責(zé)任范圍。應(yīng)當(dāng)明確，建設(shè)管理監(jiān)督不單是城管執(zhí)法一個部門的職責(zé)，各級、各部門對本單位管理區(qū)域內(nèi)的建設(shè)情況都負(fù)有不可推卸的監(jiān)督責(zé)任。依此，應(yīng)區(qū)分層次，明確劃分監(jiān)督責(zé)任。①市級。市政府對全市規(guī)劃管理工作負(fù)責(zé)；②職能部門：應(yīng)依據(jù)職責(zé)和工作、人員編制情況等具體劃分。如：規(guī)劃部門對城市規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)，重點(diǎn)是較大工程、重點(diǎn)區(qū)域、部位負(fù)責(zé)；城管執(zhí)法部門對城市主要道路兩側(cè)目視距離以內(nèi)范圍負(fù)責(zé)；房管部門對城區(qū)有物業(yè)管理的各居民小區(qū)負(fù)責(zé)；其他行政、事業(yè)單位對本單位所屬辦公、宿舍區(qū)負(fù)責(zé)。③基層組織：按照屬地管理的原則，各街道(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)對本行政區(qū)域內(nèi)，重點(diǎn)是次要道路、小街小巷兩側(cè)及社區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)。二是健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。在劃清監(jiān)督范圍的基礎(chǔ)上，各級、各部門單位要指定具體責(zé)任人。市委、市政府要將違法建設(shè)監(jiān)督、查處情況列入重點(diǎn)督查范圍，各職能部門、基層組織要根據(jù)實(shí)際組織巡查隊伍，特別是各街道辦事處(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)等具有明確的“近鄰”優(yōu)勢，要定期組織巡回檢查，加強(qiáng)事前監(jiān)管，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止，早上報、早查處。三是強(qiáng)化溝通聯(lián)動。有條件的，可建立局域網(wǎng)，規(guī)劃審批部門將審批情況及時向有關(guān)管理和執(zhí)法部門、街道通報，執(zhí)法部門將群眾舉報案件和違法建設(shè)的查處情況及時向?qū)徟块T和相關(guān)基層組織通報，便于有針對性的加強(qiáng)監(jiān)督，提高行政效率。四是嚴(yán)格考評，落實(shí)責(zé)任。市(縣)要把規(guī)劃管理工作列入年度綜合考評內(nèi)容，對監(jiān)督防控不利、責(zé)任區(qū)內(nèi)違法建設(shè)數(shù)量多、查處不及時的，按違法建設(shè)的數(shù)量扣除年度考評總分，并從單位正常預(yù)算經(jīng)費(fèi)中扣除一部分資金，同時，違法建設(shè)強(qiáng)制拆除所用經(jīng)費(fèi)也要由責(zé)任單位承擔(dān)。對責(zé)任區(qū)內(nèi)違法建設(shè)情況隱瞞不報、拖延不處理的，加重懲處。對弄虛作假，進(jìn)行非正常程序操作的，承辦部門承擔(dān)全部法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并追究行為人和單位負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任。通過嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制，建立系統(tǒng)、嚴(yán)密的監(jiān)督管理機(jī)制。

(五)開拓渠道，加強(qiáng)引導(dǎo)。城市建設(shè)和管理的最終目的是為群眾提供良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。從這個意義上講，政府部門必須盡可能以創(chuàng)造條件，滿足群眾正常的生產(chǎn)生活需要。一是及時調(diào)整管理機(jī)制。針對部分“城中村”土地集體所權(quán)有轉(zhuǎn)化中出現(xiàn)的各類問題，要及時研究制定有關(guān)管理辦法，對“城中村”、特別是新劃入城市規(guī)劃區(qū)村(鎮(zhèn))居民宅基地的申請條件、使用標(biāo)準(zhǔn)、申報(審批)程序、管轄權(quán)限及相關(guān)的法律責(zé)任等及時進(jìn)行明確，進(jìn)一步理順管理關(guān)系，既解決職權(quán)不清群眾“辦事難”的問題，又能及時填堵規(guī)劃管理上存在的空檔。二是及時調(diào)整規(guī)劃。結(jié)合城市建設(shè)發(fā)展總體規(guī)劃的實(shí)施，及時跟上進(jìn)行區(qū)域詳細(xì)規(guī)劃，對群眾的實(shí)際建設(shè)需要實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、集中審批，在符合城市總體規(guī)劃的前提下，最大限度的滿足居民的實(shí)際生活需求，在提高群眾的生活質(zhì)量的同時，進(jìn)一步規(guī)范城市規(guī)劃管理秩序，為城市建設(shè)快速、健康發(fā)展提供有力保障。