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黨的十六大提出了“建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制”的改革任務(wù)。國(guó)資委成立五年來(lái)，以十六大精神為指導(dǎo)，緊緊圍繞出資人職責(zé)，積極開(kāi)拓、扎實(shí)工作，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革取得了巨大成就。在國(guó)資委與財(cái)政部的積極努力下，國(guó)務(wù)院決定自**7年開(kāi)始試行中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，標(biāo)志著國(guó)有資產(chǎn)管理體制在落實(shí)出資人收益權(quán)方面取得了重大突破，向著“三統(tǒng)一、三結(jié)合”的目標(biāo)邁出了堅(jiān)實(shí)一步。

一、試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的背景

資本的天性是追逐利潤(rùn)，資本所有者要求投資回報(bào)，這本來(lái)是經(jīng)濟(jì)鐵律，但國(guó)有資本收入收繳問(wèn)題有著特殊的歷史淵源和現(xiàn)實(shí)背景。在**4年以前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)是向國(guó)家上繳國(guó)有資本收益的。在上世紀(jì)80年代以前，由于我們實(shí)行的是大一統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，國(guó)有國(guó)營(yíng)，企業(yè)本身無(wú)自主權(quán)，企業(yè)將所有的經(jīng)營(yíng)收益（利潤(rùn)）都全部上繳國(guó)家。后來(lái)到了80年代中期，我們進(jìn)行了兩步利稅改革，企業(yè)既交利又交稅，但這時(shí)的稅收是不規(guī)范的，叫做企業(yè)調(diào)節(jié)稅。**3年我國(guó)對(duì)稅收制度進(jìn)行了改革，確立了以增殖稅和所得稅為主體稅種的稅收制度，隨后，國(guó)有企業(yè)暫停向國(guó)家上繳利潤(rùn)。20世紀(jì)90年代中期國(guó)家暫停企業(yè)上繳利潤(rùn)制度是基于當(dāng)時(shí)的特殊背景的。當(dāng)時(shí)，由于國(guó)有企業(yè)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期，多數(shù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)十分困難。國(guó)有資本收入收繳在暫停了10多年后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、以及國(guó)有資產(chǎn)管理體制都發(fā)生了巨大變化，國(guó)有企業(yè)發(fā)展逐步走出低谷，特別是近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)效益不斷創(chuàng)歷史最好水平，恢復(fù)企業(yè)上繳利潤(rùn)制度有了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

實(shí)際上，早在**3年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》就提出了“改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，建立政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”的要求；**5年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算”；**3年《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》更為明確地提出要“建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度”。**3年國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立后，將推動(dòng)建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度、真正落實(shí)出資人的收益權(quán)作為重要工作目標(biāo)，經(jīng)過(guò)與相關(guān)部門(mén)的認(rèn)真研究和協(xié)商，終于促使國(guó)務(wù)院在**7年9月下發(fā)了《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[**7]26號(hào)），決定“中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算從**8年開(kāi)始實(shí)施，**8年收取實(shí)施范圍內(nèi)企業(yè)**7年實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資本收益。**7年進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn)，收取部分企業(yè)**6年實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資本收益?！?/p>

二、試行行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是完善國(guó)資管理體制的重要環(huán)節(jié)

黨的十六大明確了國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的總體思路和主要任務(wù)。幾年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院國(guó)資委以組建機(jī)構(gòu)、健全規(guī)章、落實(shí)責(zé)任為切入點(diǎn)，逐步建立和完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，并取得了積極的進(jìn)展，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制基本框架已經(jīng)基本建立。這突出體現(xiàn)在三個(gè)初步建立：一是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管組織體系基本建立，中央、省、市（地）三級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)基本構(gòu)建；二是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)體系初步建立，以《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》為核心，覆蓋清產(chǎn)核資、統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)、業(yè)績(jī)考核、財(cái)務(wù)監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)管理、企業(yè)改制、資產(chǎn)評(píng)估等國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方方面面的各項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章和制度初步建立；三是以業(yè)績(jī)考核為中心的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任體系、以完善董事會(huì)為核心的公司法人治理結(jié)構(gòu)改革，以及以市場(chǎng)化選擇經(jīng)營(yíng)者為重點(diǎn)的適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的選人用人新機(jī)制初步建立。但是，作為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制重要內(nèi)容的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，雖然黨中央和國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)要加快建立，由于受各方面條件不具備的制約，一直是說(shuō)得多，做得少，進(jìn)展較為緩慢。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》指出：“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分?！边@些年來(lái)，由于沒(méi)有國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的支撐，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為國(guó)有企業(yè)出資人的收益權(quán)一直沒(méi)能真正落實(shí)，成為國(guó)資委有效履行出資人職責(zé)的制度“瓶頸”。經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究和多方論證，國(guó)資委和財(cái)政部在一些具體的操作問(wèn)題上形成了共識(shí)，中央企業(yè)自**7年先行試點(diǎn)，為全面落實(shí)了出資人收益權(quán)，同時(shí)為國(guó)務(wù)院國(guó)資委指導(dǎo)全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作奠定了制度和實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是加快調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的必然選擇

《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》指出：“建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，集中解決國(guó)有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機(jī)制性問(wèn)題，具有重要意義?！眹?guó)資委成立后，針對(duì)中央企業(yè)行業(yè)分布過(guò)寬，部分企業(yè)主業(yè)過(guò)多、主業(yè)方向不明，資源配置不合理，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率不高等問(wèn)題，在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上，先后分批核定并公布了大部分中央企業(yè)的主業(yè)，積極推動(dòng)中央企業(yè)的聯(lián)合重組和主輔分離輔業(yè)改制、分離辦社會(huì)職能，促進(jìn)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中。近年來(lái)，中央企業(yè)之間整體重組頻繁，由國(guó)資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)由一開(kāi)始的196戶(hù)減少到現(xiàn)在的150戶(hù)。一批中央企業(yè)精干主業(yè)、剝離輔業(yè)、壓縮管理鏈條、強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理，優(yōu)化了資源配置。在此基礎(chǔ)上，國(guó)資委研究提出了中央企業(yè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)意見(jiàn)，中央企業(yè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的思路逐步清晰。但是，這離我們提出的中央企業(yè)戶(hù)數(shù)調(diào)整到80到100家，培育30到50家具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和知名品牌、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的大公司大集團(tuán)的目標(biāo)還有很大差距。在結(jié)構(gòu)調(diào)整中還存在以全面退出代替有進(jìn)有退、以存量調(diào)整代替增量投入等問(wèn)題。為此，我們必須按照黨的十六屆三中全會(huì)和十七大的要求，按照有進(jìn)有退、合理流動(dòng)的原則，推動(dòng)國(guó)有資本更多地向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向國(guó)有經(jīng)濟(jì)具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和未來(lái)可能形成的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中，向企業(yè)主業(yè)集中，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)。

為了解決近年來(lái)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中存在的問(wèn)題，進(jìn)一步加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，關(guān)鍵就是要建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)際上主要是針對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的預(yù)算。試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，調(diào)整國(guó)家與企業(yè)的利潤(rùn)分配關(guān)系，國(guó)家集中一部分分散在國(guó)有企業(yè)中的經(jīng)營(yíng)收益，用于資本性支出和費(fèi)用性支出，目的是以增量帶動(dòng)存量，促進(jìn)加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，更好地提高國(guó)有企業(yè)的活力、控制力和影響力。當(dāng)然，在試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算過(guò)程中，我們也必須正確處理好國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)與企業(yè)微觀效益的關(guān)系，處理好改革與發(fā)展的關(guān)系，處理好企業(yè)自身積累、自身發(fā)展和適度集中國(guó)有資本收益的關(guān)系，既不能不顧企業(yè)的微觀情況，“殺雞取卵”，過(guò)度強(qiáng)調(diào)國(guó)家的宏觀需求，也不能借口企業(yè)的自身發(fā)展，影響國(guó)家對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

國(guó)務(wù)院決定試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)資管理體制改革的一件大事，對(duì)于國(guó)資委更好地履行出資人職責(zé)具有舉足輕重的意義。為了落實(shí)國(guó)務(wù)院文件精神，國(guó)資委和財(cái)政部密切配合、各司其責(zé)，認(rèn)真執(zhí)行兩部委聯(lián)合印發(fā)的《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》的各項(xiàng)規(guī)定，順利完成了部分中央企業(yè)**6年度實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資本收益的收取工作。下一步，我們應(yīng)當(dāng)以中央本級(jí)先行試點(diǎn)為契機(jī)，進(jìn)一步建立和完善覆蓋預(yù)算編制、收益審核、利潤(rùn)分配、支出評(píng)審、信息披露等國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算基礎(chǔ)監(jiān)督管理制度，規(guī)范操作、統(tǒng)籌安排、加強(qiáng)監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地用好國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金，確保試點(diǎn)取得積極成效，并在鞏固試點(diǎn)成果的基礎(chǔ)上在法律層面上真正全面建立起國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。