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績效評估考核是現(xiàn)代行政管理的前沿課題。20世紀(jì)70年代以來，西方國家為應(yīng)對科技進(jìn)步、全球化和國際競爭的環(huán)境條件，解決財政赤字和公眾信任問題，普遍實施了以公共責(zé)任和顧客至上為理念的行政績效評估考核，推動績效評估考核的廣泛應(yīng)用和評估考核技術(shù)的成熟。

在我國，隨著體制改革的不斷深化，行政績效評估考核作為行政管理制度創(chuàng)新和有效管理工具，越來越受到重視，以行政機(jī)關(guān)為對象的績效評估考核已由目標(biāo)責(zé)任制拓展到社會服務(wù)承諾制、效能監(jiān)察、效能建設(shè)、行風(fēng)民主評議等各種形式，但還處于相對初級階段，在制度、機(jī)構(gòu)、程序等方面存在許多問題，需要借鑒國內(nèi)外相關(guān)理論和成功經(jīng)驗，結(jié)合實際，在實踐中不斷完善。

一、行政績效評估考核的內(nèi)涵、基本理念和發(fā)展趨勢

行政績效即政府績效，也可稱行政生產(chǎn)力或政府生產(chǎn)力，指政府行政機(jī)關(guān)實施行政管理，向公眾提供有效服務(wù)所耗費(fèi)的社會資源與獲得的組織效果和社會效果之間的比率。行政績效評估考核是通過建立和完善科學(xué)合理的評價機(jī)制，對行政機(jī)關(guān)的工作實績與成效進(jìn)行評估考核，是政府微觀層面的組織績效評估考核，既評估考核行政機(jī)關(guān)提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會管理的績效表現(xiàn)，又評估考核行政機(jī)關(guān)在行使職能過程中的績效表現(xiàn)。行政績效評估考核涉及面廣，內(nèi)容多維，方法多元，是一個情況復(fù)雜，難度較大的系統(tǒng)工程。

現(xiàn)代行政管理的核心問題是提高績效。要提高績效，必須首先了解和評估考核現(xiàn)有績效水平，就要應(yīng)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)的程序，對行政機(jī)關(guān)的業(yè)績、成就和實際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評價，在此基礎(chǔ)上對行政績效進(jìn)行改善和提高。行政績效評估考核能夠促使行政管理不斷優(yōu)化，不斷創(chuàng)新，它具有計劃輔助、預(yù)測判斷、監(jiān)控支持、激勵約束和資源優(yōu)化等多項功能。

從國內(nèi)外實踐情況來看，當(dāng)前行政績效評估考核體現(xiàn)出以下主要特點和發(fā)展趨勢：

1、績效評估考核的制度化、法制化。績效評估成為對行政機(jī)關(guān)的法定要求。美、荷、日、英、澳等西方國家都制定了相關(guān)法律和管理規(guī)范，使行政績效評估考核成為重大改革方案的組成部分，憑借最高行政首長的政治支持和主管部門的預(yù)算配置權(quán)來推進(jìn)組織績效評估。為了有效實施法律和制度，多數(shù)國家還確定了獨立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對績效評估工作進(jìn)行指導(dǎo)、督促和協(xié)調(diào)，并有選擇地獨立對一些部門的績效進(jìn)行評估，避免部門自我評估可能產(chǎn)生的“報喜不報憂”和評價失準(zhǔn)現(xiàn)象。

2、績效評估考核的規(guī)范化。行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和工作性質(zhì)千差萬別，為了進(jìn)行科學(xué)的績效評估，必須提煉出基本規(guī)范。國外大多用“四E”作為總要求來建立公共組織績效評估規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，即經(jīng)濟(jì)（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公正（Equity）。在此基礎(chǔ)上，各國制定了相對比較具體的評估考核指標(biāo)體系。

3、績效評估考核中強(qiáng)調(diào)公民導(dǎo)向?？冃гu估考核是推動公共部門承擔(dān)責(zé)任的一種有效機(jī)制。因此，堅持公民導(dǎo)向成為行政績效評估考核實踐中的重要發(fā)展趨勢。行政績效評估考核強(qiáng)調(diào)以人為本，以公民為中心，以滿意為尺度。公民是政府機(jī)關(guān)所進(jìn)行的公共管理和公共服務(wù)的最終承接者，對行政績效最有發(fā)言權(quán)，公民參與原則是績效評估的基本原則。具體做法有：在績效示標(biāo)設(shè)計上體現(xiàn)外向特征和多樣化的滿意度調(diào)查，民間組織對政府部門進(jìn)行獨立評價和審視等。

二、推進(jìn)行政績效評估考核的必要性

1、行政績效評估考核是樹立、落實科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀，構(gòu)建和諧社會的需要。有什么樣的考核評估制度，就有什么樣的行政行為。一些地方盲目攀比、搞形象工程、做表面文章以及片面追求GDP的增長等問題屢禁不止的重要原因，與傳統(tǒng)的績效考評導(dǎo)向不無關(guān)系。“科學(xué)發(fā)展觀”和“正確政績觀”的提出標(biāo)志著我國政府績效管理理念的巨大變革。如何將科學(xué)發(fā)展觀真正落實在行政機(jī)關(guān)的日常行動中，用正確政績觀引導(dǎo)機(jī)關(guān)管理和創(chuàng)新，不僅需要進(jìn)行思想教育，更需要進(jìn)行制度上的設(shè)計。建立在科學(xué)發(fā)展觀念上的新的行政績效評估考核制度，解決對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)之間的矛盾，從根本上規(guī)范行政行為、改進(jìn)公務(wù)人員行事準(zhǔn)則和工作方式，從而推進(jìn)機(jī)關(guān)管理改革和創(chuàng)新，推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、行政績效評估考核是推進(jìn)行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效能的內(nèi)在要求。在深化改革過程中，必須對政府的投入產(chǎn)出、政府行為的效率、效果進(jìn)行評價，確定問題所在，并接受人民群眾的監(jiān)督，這也是民主政治的基本要求。同時，隨著體制改革，政府職能正在進(jìn)行重大調(diào)整，許多社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)，政府將由直接管理變?yōu)殚g接管理，小政府、大社會的格局正在逐漸形成，行政績效評估考核以其評估結(jié)果為這種變革提供了理論上的支持和技術(shù)上的幫助。所以說，行政績效評估考核對于促進(jìn)民主制度的建設(shè)，加快政治體制改革的步伐具有重大意義。

3、行政績效評估考核有助于加強(qiáng)行政能力，提高機(jī)關(guān)管理服務(wù)水平和機(jī)關(guān)工作績效。改進(jìn)績效必須首先了解目前的績效水平是什么，某一階段的績效評估結(jié)果有助于確定下一階段的指標(biāo)，并依此合理配置資源。此外，行政績效評估考核中的績效指標(biāo)有助于管理目標(biāo)的分化。在行政工作走出計劃而進(jìn)入實施階段后，績效評估考核為工作中的監(jiān)督提供了信息支持。另外，從系統(tǒng)組織整合理論角度看，通過整合績效評估考核，解決考評過多、過濫問題，改進(jìn)激勵機(jī)制、競爭機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任機(jī)制，可以優(yōu)化行政管理運(yùn)行機(jī)制，彌補(bǔ)一些管理體制方面的缺陷。總之，行政績效評估考核有助于在組織內(nèi)部形成濃厚的績效意識，從而把提高績效的努力貫穿于行政管理活動的各個環(huán)節(jié)。

4、行政績效評估考核有利于推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè),樹立良好的機(jī)關(guān)形象。通過行政績效評估考核可以提高行政機(jī)關(guān)依法行政的自覺性，形成行政機(jī)關(guān)與公眾、與社會之間的良性互動關(guān)系?？冃гu估考核是政府機(jī)關(guān)和職能部門向公眾展示工作效果的機(jī)會，展示成果能贏得公眾對部門機(jī)關(guān)的支持。同時，展示績效狀況能推動公眾對政府機(jī)關(guān)和職能部門的監(jiān)督。政府機(jī)關(guān)和職能部門向群眾提供公共服務(wù)具有壟斷性群眾無法選擇，而績效評估考核實際上是一種信息活動，其特點是評估考核過程的透明和信息的公開，把政府機(jī)關(guān)和職能部門在各方面的表現(xiàn)情況做出全面、科學(xué)的描述并公布于眾，無疑有助于廣大群眾了解、監(jiān)督和參與政府機(jī)關(guān)和職能部門的工作，同時也是政府機(jī)關(guān)和職能部門由“暗箱操作”到“陽光行政”的重要途徑。另一方面，績效評估考核并不只是展示成功，它也暴露政府機(jī)關(guān)和職能部門的不足和失敗，這并不一定損害機(jī)關(guān)部門的信譽(yù)，相反，政府機(jī)關(guān)和職能部門向公眾公開所面臨的困難和問題，并展示其為提高績效所作的努力及其結(jié)果，有利于克服公眾對政府機(jī)關(guān)和職能部門的偏見，建立和鞏固對政府機(jī)關(guān)和職能部門的信任。

三、推進(jìn)行政績效評估考核的初步探索

近年來，新干縣在堅持和完善目標(biāo)管理責(zé)任制的基礎(chǔ)上，通過開展機(jī)關(guān)效能建設(shè)，將目標(biāo)責(zé)任制、社會服務(wù)承諾制、效能監(jiān)察、政務(wù)督查、機(jī)關(guān)民主評議評價等行政績效評估考核模式，進(jìn)行了局部的綜合化、系統(tǒng)化。在機(jī)關(guān)效能建設(shè)中，堅持黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化各級行政機(jī)關(guān)的效能意識，以提高工作效率、管理效益和社會效果為目標(biāo)，以加強(qiáng)思想、作風(fēng)、制度、業(yè)務(wù)和廉政建設(shè)為內(nèi)容，引導(dǎo)公眾參與和監(jiān)督，科學(xué)配置行政管理資源，優(yōu)化行政管理要素，改善行政運(yùn)作方式，改進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，按照廉潔、勤政、務(wù)實、高效的要求，構(gòu)筑起機(jī)關(guān)效能保障體系的系統(tǒng)平臺。

新干縣開展的機(jī)關(guān)效能建設(shè)是一種綜合性的管理機(jī)制創(chuàng)新，涉及領(lǐng)域廣闊，內(nèi)容豐富，對機(jī)關(guān)部門績效表現(xiàn)的過程和結(jié)果進(jìn)行全方位、綜合式的評估考核。首先，各單位各部門根據(jù)各自的工作職責(zé)加強(qiáng)制度建設(shè)，建立機(jī)關(guān)效能建設(shè)八項制度：以首問責(zé)任制來改進(jìn)服務(wù)態(tài)度，以崗位責(zé)任制來明確工作職責(zé)，以服務(wù)承諾制來規(guī)范管理和服務(wù)要求，以限時辦結(jié)制來提高工作效率，以公示制來推行政務(wù)公開，以失職追究制來嚴(yán)肅工作紀(jì)律，以否定報備制、一次性告知制來提高服務(wù)水平。第二，強(qiáng)化內(nèi)部管理規(guī)范，實行“四條禁令”，嚴(yán)格依法行政，同時優(yōu)化管理要素，簡化工作程序，提高辦事效率。第三，開展效能投訴，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，為企業(yè)和群眾排憂解難。第四，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行紀(jì)律，開展機(jī)關(guān)民主評議評價和股級干部測評來強(qiáng)化公眾導(dǎo)向和民主監(jiān)督，同時，開展效能督查和產(chǎn)業(yè)督查，緊貼政府中心工作，保障政令暢通。最后是科學(xué)規(guī)范績效考評，將機(jī)關(guān)效能建設(shè)各項工作內(nèi)容納入全縣綜合評價考核，并逐步加大權(quán)重，考評結(jié)果與獎懲相結(jié)合，與干部使用相聯(lián)系，增強(qiáng)部門、單位及其工作人員的責(zé)任感和緊迫感。

行政績效評估考核對提高機(jī)關(guān)績效具有重要意義，而目前開展的行政績效評估考核工作在理論和實踐上都還很不成熟，其主要問題：一是績效評估考核沒有一個統(tǒng)一的規(guī)劃和安排，分散在多種管理機(jī)制中，造成有多少項工作就有多少項評估考核，出現(xiàn)“濫考評”現(xiàn)象。二是績效評估考核缺乏法律、制度保障，尚未形成一種法治化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的績效評估考核制度和體系。三是還沒有建立全面科學(xué)的績效評估考核指標(biāo)體系，往往將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于行政績效的評估指標(biāo)。四是績效評估考核的科學(xué)化程度不高，績效評估考核的主體主要是上級行政機(jī)關(guān)，社會公眾、社會組織還沒有真正成為評估的主體。五是評估考核的操作過程沒有規(guī)范化和程序化，存在很大的隨意性，有的存在形式主義。六是評估的方法多為定性方法，較少采取定量方法，多為“運(yùn)動式”、“評比式”、“突擊式”評估，而對行政績效的持續(xù)性測定較少。七是評估的過程缺乏透明度、公開性與公平性，缺少媒體監(jiān)督。

當(dāng)前正處在深化行政管理體制改革的關(guān)鍵時期，引入行政績效評估考核機(jī)制有助于推動體制改革和管理方式創(chuàng)新。必須抓住有利時機(jī)，全面推進(jìn)行政績效評估考核工作。

1、建立行政機(jī)關(guān)分類分層次的績效評估考核體系，實現(xiàn)績效評估考核的長效化。績效評估考核是一項系統(tǒng)工程。要使績效評估考核形成長效機(jī)制，必須建立科學(xué)合理、結(jié)構(gòu)完整、功能配套、操作易行的評估體系。這一體系既要關(guān)注政府機(jī)關(guān)的總體部署、戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃，又要選擇適當(dāng)?shù)目冃гu估考核模式，體現(xiàn)分部門、分項目、分層次、分地區(qū)特點，還要建章立制，建立績效評估考核報告制度、問責(zé)制度、獎懲制度等。績效評估考核體系具體應(yīng)包括：評估考核指標(biāo)體系、評估考核方式體系、評估考核程序體系、評估考核組織體系、評估考核制度體系、評估考核信息系統(tǒng)等。行政績效評估考核體系的設(shè)計從長遠(yuǎn)看應(yīng)致力于建立一套開放性和競爭性的公共資源配置機(jī)制，通過有效的績效信息的提供，引導(dǎo)公共資源的有效配置和合理流動，從預(yù)算的高度約束和提高公共財政資源的配置效率和利用效率，推動公共管理型和服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程。

2、發(fā)揮專業(yè)評估考核機(jī)構(gòu)的作用。績效評估考核是一項專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量和規(guī)范化程度高的工作。為了保證評估考核機(jī)構(gòu)獨立工作，免受被評估考核的機(jī)關(guān)部門的干擾，保證評估考核結(jié)果真實可信，有必要逐步形成獨立的專門評估考核機(jī)構(gòu)和專門人員，各機(jī)關(guān)部門的績效評估考核都由該專門機(jī)構(gòu)制定方案、研究開展、組織落實，整合行政資源，克服“濫考評”現(xiàn)象。

3、結(jié)合自身實際，有步驟、有重點地漸進(jìn)推行。各地開展和完善行政績效評估考核要根據(jù)本地實際情況，提出行政績效評估考核穩(wěn)妥可行的實施方案，選擇恰當(dāng)?shù)脑u估考核范圍，在充分論證和試點的基礎(chǔ)上，分步驟、有重點地實施。在制定績效指標(biāo)體系時，要按照行政機(jī)關(guān)的職能進(jìn)行分類設(shè)計，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會管理并重，管制職能與服務(wù)職能兼顧，近期要突出寓管理于服務(wù)之中，遠(yuǎn)期側(cè)重服務(wù)職能；堅持定量指標(biāo)與定性指標(biāo)并重，側(cè)重定量指標(biāo)；客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)同時并舉，客觀指標(biāo)優(yōu)先；既要防止設(shè)計過簡，又不要搞得過繁；要注重指標(biāo)的可操作性，難易適中，先易后難，不求盡善盡美，只求可行有效。就一個地區(qū)來說，其各個地方在實施中也要允許差別，體現(xiàn)差別。從行政層次上說，各級政府機(jī)構(gòu)層次的績效指標(biāo)要有區(qū)別。要選擇比較貼近實際、貼近社會、工作比較具體的部門，先行開展行政績效評估考核工作。在同級政府機(jī)構(gòu)中，要選擇易于進(jìn)行量化評估的部門或單位(如衛(wèi)生、環(huán)保部門等)，以便從中取得經(jīng)驗，帶動一般。總結(jié)各地和部門那些科學(xué)化、公正化、操作性強(qiáng)的方案和舉措，形成標(biāo)桿，在一些比較成熟的部門和單位進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化績效評估考核試點，并逐步在面上推行。