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“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展?！笨茖W發(fā)展觀是我們黨在實踐“三個代表”重要思想過程中形成的新的執(zhí)政理念，對于更好地做好新形勢下的機構編制工作具有十分重要的指導意義。機構編制管理作為國家行政管理的一個重要組成部分，在國家行政管理中處于源頭地位。落實并促進科學發(fā)展需要一定的機構和人員，加強機構編制管理是貫徹落實科學觀的基礎，而科學發(fā)展觀是加強機構編制管理必須長期遵循的指導思想；機構編制管理的科學化、規(guī)范化、法定化可以較好地促進科學發(fā)展觀的落實，只有深入貫徹落實科學發(fā)展觀，才能從根本上實現(xiàn)機構編制管理的科學化、規(guī)范化、法定化。

一、機構編制管理是落實科學發(fā)展觀的基礎

“編制”一詞在漢語中有兩種解釋：一種是作動詞用，其含義是用細長的東西交叉組織，制成器物或根據(jù)資料制定規(guī)劃、方案、計劃等。另一種作名詞用，也就是我們常說的“機構編制”，其含義是關于法定組織的機構體制、職責功能、組織形式、單位設置、等級規(guī)格、人員數(shù)量及其結構比例、職務配備額度等方面的規(guī)定。根據(jù)行政法學和行政管理學的理論，國家的行政管理，包括對行政機關的管理和國家行政機關的管理兩個方面，前者是一種特殊的行政管理，如我們機構編制管理，后者是一般行政管理。一定的機構和編制是進行行政管理的最基本的前提條件，從這個意義上講，機構編制管理是行政管理的“母管理”，處于源頭地位。機構編制管理的目的是為了使社會各個法定機構的組織發(fā)展達到協(xié)調(diào)、合理、適度、科學的目標，使社會這部大機器運轉(zhuǎn)得更加協(xié)調(diào)、均衡，減少各類機構縱橫兩方面的磨擦和不必要的矛盾沖突。樹立和落實科學發(fā)展觀的主體是人，重點是擔負著社會公共管理和公共服務職能的各級黨政機關和事業(yè)機構的工作人員，尤其是一些黨員領導干部，是否按照法定的、邊界清晰的、科學合理的職能履行了職責是貫徹落實科學發(fā)展觀的關鍵，從這個意義上講，沒有機構編制管理的科學化、規(guī)范化、法定化，就無所謂發(fā)展觀、政績觀的科學化，經(jīng)濟社會生活的各個方面也很難統(tǒng)籌發(fā)展。當前，一些地方脫離實際搞政績工程、不顧生態(tài)環(huán)境惡化勞民傷財上“大項目”、盲目追求GDP增長公共服務不到位等問題的出現(xiàn)，原因很多，但主要是各級機構職責不清，體制不順，機制不活，職能監(jiān)管不力，如果各級黨的機構都能依法執(zhí)政、各級政府機關都能依法行政、各級政法機關都能依法執(zhí)法，經(jīng)濟社會生活的各個方面協(xié)調(diào)發(fā)展，科學發(fā)展觀自然得到有效地落實。

二、科學發(fā)展觀是加強機構編制管理工作必須長期遵循的指導思想

科學發(fā)展觀的內(nèi)涵極為豐富，是個重大的理論問題，也是個重大的實踐問題，是新時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的根本指南。機構編制管理的目的是為了經(jīng)濟社會生活協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，要認真學習貫徹科學發(fā)展觀，把握科學發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵，緊緊圍繞五個統(tǒng)籌發(fā)展目標，實現(xiàn)機構編制管理從工作內(nèi)容、工作方式、價值取向等各個方面新的轉(zhuǎn)變。

首先科學發(fā)展觀的實質(zhì)是要實現(xiàn)經(jīng)濟社會更快更好的發(fā)展?？茖W發(fā)展觀是用來指導發(fā)展的。發(fā)展是硬道理，發(fā)展是第一要務，發(fā)展是貫穿“三個代表”重要思想的主題。離開發(fā)展，就無所謂發(fā)展觀。這就要求我們機構編制部門必須牢固樹立發(fā)展意識，緊緊圍繞經(jīng)濟建設這個中心，把推動發(fā)展作為機構編制工作的出發(fā)點和落腳點。要不斷推動思想解放，敢于突破，善于借鑒，勇于探索，利用機構編制這個杠桿，推進體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新，為加快發(fā)展創(chuàng)造良好的體制、機制環(huán)境。機構編制管理既要管“制”，也要管“活”，在按政策規(guī)定，按規(guī)章制度，控制機構和編制的隨意性增長的同時，運用機構編制這個杠桿，促進政府機構的優(yōu)化設置、編制的合理配置。要逐步變被動為主動，由批機構、批編制、批職數(shù)，轉(zhuǎn)為進行政策法規(guī)研究、戰(zhàn)略研究、前瞻性研究和技術性研究，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展上來。

其次，科學發(fā)展觀的根本要求是統(tǒng)籌兼顧。隨著改革開放的深入和現(xiàn)代化建設的推進，我們面對的社會利益主體更多，領域更廣，利益關系也更復雜。我國經(jīng)濟社會發(fā)展還不夠全面，城鄉(xiāng)二元結構局面亟待改變，地區(qū)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟的快速增長對資源、環(huán)境的壓力日益加大等等，這些都要求我們的發(fā)展要更加注重統(tǒng)籌兼顧，做到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放，推進生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系、經(jīng)濟基礎和上層建筑相協(xié)調(diào)，推進經(jīng)濟、政治、文化建設的各個環(huán)節(jié)、各個方面相協(xié)調(diào)。這就要求我們機構編制部門必須樹立統(tǒng)籌意識，從習慣和滿足于完成瑣碎具體的機構編制審批業(yè)務轉(zhuǎn)變到重視研究解決大的問題上來。長期以來，一些地方的機構編制部門習慣于把自己封閉在單純業(yè)務操作的圈子里，“就機構談機構”、“就編制論編制”，視野不開闊，創(chuàng)新意識不強。在新的形勢下，這樣的工作思路已經(jīng)不能適應形勢的需要，必須予以轉(zhuǎn)變，從事務型的操作中超脫出來，既要“揀芝麻”，更要“抱西瓜”，把機構編制工作搞新搞活，注重研究全局性的戰(zhàn)略問題，努力做到站得高一點，想得深一點，做得實一點，統(tǒng)籌兼顧，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會、人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，科學發(fā)展觀的本質(zhì)和核心是堅持以人為本。以人為本，就是以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)需要，切實保障人民群眾的經(jīng)濟、政治和文化權益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。這就要求我們機構編制部門必須樹立民本意識，把代表最廣大人民群眾根本利益作為機構編制工作的根本價值取向。要按照中央提出的“為民、務實、清廉”的要求，進一步加強自身建設，轉(zhuǎn)變工作作風，自覺服務基層，服務群眾，在管理思想上，尊重人、信任人、依靠人。通過我們的工作，保障人民群眾的經(jīng)濟、政治、文化權益，推動全面發(fā)展。

三、找準新形勢下機構編制部門貫徹落實科學發(fā)展觀的切入點

新形勢下貫徹落實科學發(fā)展觀，機構編制部門必須認真貫徹去年中編辦主任李鐵林指出的：“機構編制部門的時代定位，是進入新世紀站在政治體制改革與經(jīng)濟體制改革交匯點上，從全面建設小康社會的高度推進行政管理體制改革的重要部門。編辦的歷史使命，是在進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的進程中，以轉(zhuǎn)變職能和體制調(diào)整為重點，研究推進科學合理的政府機構設置、職能配置和運行機制，建立科學化、規(guī)范化、法制化的機構編制管理制度?！本?，準確把握自身的時代定位，找準切入點。我認為，新形勢下機構編制部門貫徹落實科學發(fā)展觀的切入點是：理順體制、創(chuàng)新機制，為經(jīng)濟社會生活統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造良好的體制、機制環(huán)境。

一是科學界定政府職能邊界，積極推進行政管理體制改革。我國現(xiàn)行的行政管理體制形成于建國初期至50年代中期。該體制借鑒了前蘇聯(lián)的政權建制模式，以高度集中的計劃經(jīng)濟為前提和基礎，以部門管理為主要標志和特點。近50年來，我們黨和政府為建立和完善一個結構合理、人員精干、靈活高效的黨政體制，先后進行了多次機構改革。雖然每次改革都取得了一定的成效，但卻一直沒有跳出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈。造成這種現(xiàn)象的原因有多方面，但一個很重要的原因是政府職能邊界不清，政府的職能延伸到社會生活的各個領域，一些本該由市場自我調(diào)節(jié)的職能也被政府承擔了，既影響了市場配置資源的效率，也直接導致了政府職能的擴張，政府機構、編制的膨脹。對此，新形勢下我們機構編制部門要認真貫徹科學發(fā)展觀，正確處理政府與市場的關系；權力與責任的關系；公共利益與公民合法權益的關系；實體與程序的關系；強制與領導的關系；立足現(xiàn)實與改革創(chuàng)新的關系，研究并科學界定市場經(jīng)濟條件下政府的職能邊界，該歸位的要歸位，該釋放的要釋放，扎實地推進行政管理體制改革，從根本上解決政府施政行為中的“越位”、“錯位”、“不到位”的問題。行政管理體制改革作為政治體制改革與經(jīng)濟體制改革的中間地帶，它的穩(wěn)步推進既有利于經(jīng)濟體制改革的進一步深入，也有利于推動政治體制改革。

二是強化公共服務供給力度，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，人們的公共需要不斷增長。按照國際經(jīng)驗，人均GDP超過1000美元，社會消費結構將發(fā)生重大變化，人們追求生活內(nèi)容的豐富、生活質(zhì)量的提高、生活環(huán)境的改善的愿望將更加迫切，對公共服務也提出了更高的要求。與人民群眾不斷增長的公共需求相比，我國公共服務的效率和水平還存在著許多不相適應的地方。作為提供社會公共產(chǎn)品主體的事業(yè)單位，一直存在著體制不順、機制不活等諸多弊端，致使各級政府一方面由于公共服務支出過大，財政不堪重負，另一方面由于公共服務效率低下，一些群眾亟需的公共產(chǎn)品需求得不到有效供給。因此，積極開展公共服務創(chuàng)新，推進事業(yè)單位改革，加強事業(yè)單位監(jiān)管，推進公共服務社會化、市場化、多元化，打破公共服務的行政壟斷，降低服務成本，提高公共服務效率，已成為貫徹落實科學發(fā)展觀的必然要求。對此，我們機構編制部門必須緊跟形勢需要，按照“突出重點、分類改革，政事分開、精簡效能，統(tǒng)籌兼顧、綜合配套，上下結合、穩(wěn)中求進”的原則，積極推進事業(yè)單位改革，引入市場機制，調(diào)整布局結構，優(yōu)化資源配置，精干機構人員，提高事業(yè)單位的社會經(jīng)濟效益和服務運行效率，營造鼓勵人才發(fā)展和集聚的社會環(huán)境，逐步建立起適應社會主義市場經(jīng)濟需要和符合事業(yè)單位發(fā)展規(guī)律、充滿生機與活力的管理體制和運行機制。同時，還要切實加強事業(yè)單位監(jiān)管，嚴格法人證書使用、年度報告、公告等規(guī)范性制度，確保事業(yè)單位正確履行職能，提高公共服務效率。要注意破與立相結合、精簡與加強相結合，認真分析社會公共服務需求，及時成立社會迫切需要的事業(yè)機構，增加事業(yè)編制，滿足社會公共服務需求。

三是加強政府職能監(jiān)管，促進政府依法行政。當前中央強調(diào)科學發(fā)展觀，從逆向思維看，顯然存在不科學的發(fā)展觀，其表現(xiàn)是講發(fā)展就是經(jīng)濟發(fā)展，講經(jīng)濟建設為中心就是以GDP為中心，出現(xiàn)這種現(xiàn)象一個重要的原因是各級政府沒有正確地履行職能，依法行政。樹立和落實科學發(fā)展觀，就必須加強政府職能監(jiān)管，促進政府依法行政。從機構編制部門工作實踐看，長期以來，重機構編制審批、輕職能監(jiān)管的問題在各級機構編制部門不同程度地存在。其實，行政審批是一種權力，監(jiān)督管理就是相應的義務和責任。因為機構編制工作事關政府部門權力劃分、職能配置和人員編制，涉及職能運轉(zhuǎn)、政府能力、政府效能和效率，也關系政府規(guī)劃和奮斗目標的實現(xiàn)和完成，加強政府職能監(jiān)管是各級機構編制部門責無旁貸的責任。當然，目前各級編辦作為高層議事協(xié)調(diào)機構-編委的辦事機構，監(jiān)管主體資格不明、缺乏依法監(jiān)管的法律依據(jù)等直接制約著對政府職能監(jiān)管的有效實施。因此，在新的形勢下，要積極推進機構編制的法定化，制定機構編制管理法規(guī)，明確監(jiān)管主體和監(jiān)管責任，保障機構編制部門依法對政府行使職能實施有效監(jiān)管。

四是統(tǒng)籌機構編制管理，推進機構編制法定化。經(jīng)濟社會需要統(tǒng)籌發(fā)展，機構編制管理同樣也需要統(tǒng)籌發(fā)展，如此，才能充分發(fā)揮機構編制的杠桿作用。機構編制工作實踐告訴我們，機構、編制、職能三者之間是辯證、互動的關系。職能是人類社會的必然產(chǎn)物并隨人類社會的發(fā)展而發(fā)展，是客觀需要的產(chǎn)物。作為人為設立的機構，其根本任務就是為了履行職能，因此機構的設立必須以職能為依據(jù)。但由于機構的設立是人為規(guī)劃的結果，因而機構的設立也有可能超越于職能的需要。而一旦機構的設立超越了職能的客觀需要，那么職能又可能因機構的增長而擴大。這是因為機構主要由組織和有一定編制的人員所構成，機構的存在就意味著具有一定工作能力的組織和人員的存在，同時也就意味著它所發(fā)揮的一定作用的存在。這種情況與現(xiàn)實生活中的所謂“因人設事”相類似。本來社會并沒有提出某種職能的需求，正是由于其它人為的因素而設立了一些機構和編制，從而“事”也就產(chǎn)生了。而一旦這種人為生出的“事”產(chǎn)生以后，機構的存在又有了它合法的依據(jù)。如此互相陪襯，互相促進，又使職能與機構、編制得到了擴大。當前，一些機構每天看起來忙得不可開交，但細細考察起來，他所忙的并非是社會所需要的，有的甚至是阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的。因此，機構編制部門貫徹落實科學發(fā)展觀，在機構編制管理中就必須以全局的合理有效、整體優(yōu)化為目標，而不能僅滿足于局部需要，追求一時、一地、一事的合理，這必然會影響整體效益的發(fā)揮。當前，積極推進政府職能轉(zhuǎn)變是機構編制部門的重要職責，對此，各級機構編制部門要善于通過機構編制這個杠桿，在工作取向上，由滿足局部機構編制需要向理順政府職能，促進政府提高效能轉(zhuǎn)變，使機構、編制、職能的每一個環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)，高效運作。