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改革開放30年來，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的偉大成就，為我國改革、發(fā)展、穩(wěn)定奠定了堅實的基礎。但我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展也面臨著一些突出問題，主要存在五大矛盾：

耕地不斷減少、人口不斷增加與糧食安全的矛盾

全球糧食價格長期高位運行，因此世界各國高度控制糧源的趨勢加劇。由于國際市場的影響以及我國糧食加工業(yè)的發(fā)展，工業(yè)和農(nóng)業(yè)爭奪資源現(xiàn)象日益突出，我國糧食供需發(fā)生了巨大變化，開始出現(xiàn)由供求平衡、豐年有余轉(zhuǎn)向供求緊平衡、適當進口。糧食供求關系也從主要依靠國內(nèi)市場轉(zhuǎn)向依靠國內(nèi)、國外兩個市場。耕地面積不斷減少，糧食需求不斷增加以及地方政府和種糧農(nóng)民積極性不高這三大因素對我國糧食安全構(gòu)成嚴重威脅。

解決我國糧食安全問題，要把依靠“自給為主、國際為輔”作為長期的方針。必須在立足國內(nèi)保障糧食供給的基礎上，遵照互惠互利原則，充分利用國外豐富的土地、水等資源，生產(chǎn)我國急需的、短缺的農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)“走出去”工作必須與援外工作相結(jié)合，才能使我國和受援國獲得“雙贏”。

近幾年，各WTO成員國繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的扶持力度，因此農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的重點應放在轉(zhuǎn)變支持方式，把糧食作為基礎性公共產(chǎn)品對待上。如果完全依靠市場機制調(diào)節(jié)，難以滿足全體社會成員的需求。糧食是整個社會成員的必需商品，涉及到千家萬戶，具有“放大”效應，如果不正確引導，就可能引發(fā)大的波動，帶來連鎖反應。因此，國家應用公共財政大力投入，扶持糧食生產(chǎn)。

德國的《國家糧食保障法》和《糧食儲備法》對保障國家糧食安全起到了重要作用。如解決了糧食由凈進口國轉(zhuǎn)為凈出口國問題、糧食質(zhì)量安全問題以及糧農(nóng)增收問題等。因此我國應盡快研究和制定《國家糧食安全法》，從法律上規(guī)范國家糧食安全的目標、原則、制度，明確各級政府和不同社會主體在糧食安全方面的責任和義務，切實加強國家糧食安全保障。

一方面要建立穩(wěn)定的耕地投入制度，通過提高糧食補貼調(diào)動糧農(nóng)積極性。另一方面要加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設和農(nóng)業(yè)高科技投入。對糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食生產(chǎn)大縣要加強高產(chǎn)田建設和中低產(chǎn)田改造，保障糧食的生產(chǎn)能力。

建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與動力不足的矛盾

盡管扶持糧食生產(chǎn)的政策不斷加強，但總體來看，政策對種糧農(nóng)民的激勵作用在逐年下降，農(nóng)民種糧積極性不高。解決這一問題不僅要把糧食列為基礎性、公益性事業(yè)，由財政資金來支付，還要擴大經(jīng)營規(guī)模、提高規(guī)模效益，通過科技進步提高單產(chǎn)、質(zhì)量和綜合效益。將政策的意圖體現(xiàn)出來，將糧食直補實實在在落實到糧農(nóng)身上。

由于地方政府抓農(nóng)業(yè)的積極性不高，導致有些政策不配套，出現(xiàn)不平衡問題。如中央出臺補貼政策，卻需要由地方進行財政支出。這些政策雖然調(diào)動了農(nóng)民的積極性，而地方政府卻沒有積極性。農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)是帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要力量，但是農(nóng)業(yè)企業(yè)大多數(shù)稅收少、產(chǎn)值小，在申請企業(yè)用地時往往競爭不過工業(yè)項目。因此，政策的出臺既要調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，還要能夠調(diào)動地方政府積極性。

農(nóng)業(yè)金融企業(yè)為農(nóng)戶貸款的積極性不高。農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社主要為農(nóng)戶提供貸款，但由于農(nóng)戶數(shù)量多、貸款額度小、布局分散，必然提高了貸款成本，為農(nóng)業(yè)銀行的工作增加了負擔。而且農(nóng)業(yè)銀行人員比其他商業(yè)銀行待遇相對較低。除此之外，農(nóng)產(chǎn)品保險還具有風險大、經(jīng)營成本高的特點，這就導致了農(nóng)業(yè)保險公司積極性不高。因此，國家應對農(nóng)行和農(nóng)村信用社給予補貼，使其與其他銀行享受平等待遇。

綜合部門對加大農(nóng)業(yè)投入的積極性不高。比如發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，中央一號文件明確規(guī)定要加強完善，可落實情況卻不容樂觀。還有農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設問題，31個省僅有20個省有方案推出。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已公布，可是配套法規(guī)卻并沒有跟上。

針對這些問題，在農(nóng)業(yè)投入體制上就要進行改革。要明確“財政經(jīng)常性收入”的內(nèi)涵，將這一增量指標改為比例指標；將農(nóng)業(yè)從現(xiàn)行中央財政對農(nóng)林水氣的投入中分開；將財政對農(nóng)業(yè)的投入從財政對農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的投入中分開。

要開辟新的農(nóng)業(yè)投入資金來源。增加土地出讓金用于農(nóng)業(yè)的比例，發(fā)行新農(nóng)村建設特別國債，重點用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設。

要整合農(nóng)業(yè)投入資源，理順管理體制。改變誰掌握資金誰就組織實施建設項目的現(xiàn)象，明確職能部門的職責與財權(quán)。

要加快新型農(nóng)村信用合作組織試點步伐，建立覆蓋范圍廣泛的政策性農(nóng)業(yè)保險制度。針對商業(yè)性銀行農(nóng)村貸款，應作出統(tǒng)一要求，凡是在農(nóng)村吸納的存款都要拿出一定比例用于農(nóng)村貸款。

加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善的矛盾

土地產(chǎn)權(quán)制度要明確。土地承包經(jīng)營權(quán)入股的形式在地方進行試點受到普遍歡迎。但是在試點中，農(nóng)民承包土地入股與龍頭企業(yè)合作這種形式現(xiàn)在還沒有政策根據(jù)，這些問題應根據(jù)十七大精神繼續(xù)加以探索和改革。

從重慶開展的農(nóng)地入股試點情況來看，自然風險可通過農(nóng)業(yè)保險和國家救助的辦法解決。市場購銷風險可以通過購銷合同轉(zhuǎn)移到龍頭企業(yè)身上。經(jīng)營風險的解決有兩種辦法。參照破產(chǎn)法，當企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營風險時，農(nóng)民入股的土地不列入清算范圍；農(nóng)民的利息分紅比率可降低，但不承擔經(jīng)營風險。加快農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展，使退出土地經(jīng)營的農(nóng)民，特別是老齡農(nóng)民生活得到基本保障。

提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力與科研體制、科技推廣能力不適應的矛盾

目前，我國農(nóng)業(yè)科技改革的突出矛盾有五個方面：農(nóng)業(yè)科研單位主要是公益性的還是非公益性的；現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新主體主要是科研、教育單位還是企業(yè)；農(nóng)業(yè)科研單位應由主管部門統(tǒng)一領導，還是多部門領導；中央與地方科研單位的研究任務如何劃分；科研、教育和推廣如何結(jié)合等。

加強和完善農(nóng)業(yè)科技體制建設，必須明確農(nóng)業(yè)科技機構(gòu)的公益性質(zhì)，打破部門多頭管理格局，實現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)科技的統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)。要合理界定中央和地方職責分工，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，實施農(nóng)業(yè)科研、教育和推廣相結(jié)合，使各環(huán)節(jié)相互銜接和相互配合，加快科研成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。

關于加強基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設，主要矛盾有兩個：投入保障問題，主要涉及改革本身需要大量投入、經(jīng)費保障嚴重不足、推廣條件差，沒有固定辦公場所等；人員編制問題，有的地方需要分流安置，有的地方需要增加編制，但由于編制總量控制，地方難以落實。

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與農(nóng)民經(jīng)營分散、素質(zhì)較低的矛盾

我國農(nóng)戶土地規(guī)模小，農(nóng)民經(jīng)營分散、組織化程度低、抵御自然和市場風險的能力較弱。農(nóng)村社會生產(chǎn)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大變化，農(nóng)村青壯年勞動力外出打工不斷增多。目前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的絕大多數(shù)是老人、婦女和未成年人，農(nóng)業(yè)勞動力的素質(zhì)狀況遠不適應發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。

要解決這一矛盾，必須建立和完善農(nóng)業(yè)風險防范機制。農(nóng)業(yè)受自然、市場風險影響越來越大，建立由政府主導的農(nóng)業(yè)風險防范機制迫在眉睫。通過工程、非工程措施，加強重大動植物病蟲害預測、預報和與預警體系建設，開展農(nóng)業(yè)政策保險制度，保障農(nóng)民增產(chǎn)增收；要重視發(fā)揮“工商企業(yè)帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展”和“農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”這兩支生力軍的推動作用。政府設立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓專項資金，對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)信貸要給予傾斜，在稅收、收費、用地、用工等方面給予積極扶持。完善“以企帶村”政策支持體系，制定包括土地流轉(zhuǎn)、基本建設、金融、稅收、工商管理等優(yōu)惠政策，引導工商企業(yè)進入農(nóng)村投資興業(yè)；要加強農(nóng)村勞動力培訓。加大新型農(nóng)民科技培訓工程力度。