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摘要：放管服改革背景下，高校科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理也需進(jìn)行績效管理的進(jìn)一步探索。文章分析了現(xiàn)行科研預(yù)算績效管理存在的五點(diǎn)問題，并提出相應(yīng)解決對(duì)策，設(shè)計(jì)了績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期對(duì)科研績效管理起到一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：高校放管服科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理

一、背景

“放管服”改革在2015年首次提出后，李克強(qiáng)總理在2020年政府工作報(bào)告中又提出將“放管服”改革縱深推進(jìn)。高等學(xué)校作為我國科技發(fā)展的重要平臺(tái)，其科研經(jīng)費(fèi)管理方式對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用效率至關(guān)重要?，F(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法規(guī)定需要嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，經(jīng)費(fèi)報(bào)銷過程約束性強(qiáng)，束縛了科研人員的創(chuàng)新活力。這種種現(xiàn)象實(shí)際是“放管服”改革縱深推進(jìn)不到位的表現(xiàn)。而最新出臺(tái)的國家自然基金管理辦法（財(cái)教〔2021〕177號(hào)）和國家社科基金管理辦法（財(cái)教〔2021〕237號(hào)）均規(guī)定，項(xiàng)目資金按預(yù)算管理方式分成預(yù)算制和包干制。這是基金管理辦法首次明確提出預(yù)算采用包干制管理，既是對(duì)“放管服”改革的縱深推進(jìn)政策落實(shí)的具體體現(xiàn)，又是對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理辦法的突破和創(chuàng)新探索。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出全面實(shí)施績效管理。財(cái)政部最近發(fā)布修訂后的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第108號(hào)）中明確提出，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)全面加強(qiáng)預(yù)算績效管理。預(yù)算績效管理是以實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算管理。高?？蒲许?xiàng)目圍繞研究課題開展，強(qiáng)調(diào)達(dá)到的研究目標(biāo)和效果，所以對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)實(shí)施預(yù)算績效管理有足夠的理論基礎(chǔ)。預(yù)算績效管理目前尚未有統(tǒng)一定義，針對(duì)不同的實(shí)施主體，計(jì)劃、預(yù)算、考評(píng)的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。其共同點(diǎn)都是以支出結(jié)果為導(dǎo)向，通過適度分權(quán)強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任和效率，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，改善資金分配效果，提高資金使用效益。高效科研項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算績效管理需要轉(zhuǎn)變申報(bào)及編制預(yù)算控制思路，注重目標(biāo)管理，突出最終效果，減輕科研人員報(bào)銷負(fù)擔(dān)，但最終績效結(jié)果由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算制定及執(zhí)行過程需要與績效評(píng)價(jià)相融合，最終才能客觀公正地評(píng)價(jià)資金使用效率。預(yù)算績效管理給予項(xiàng)目負(fù)責(zé)人更大的人員、資金自主支配權(quán)，可以按照科研活動(dòng)規(guī)律自主規(guī)劃支出進(jìn)度及內(nèi)容，更能激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力。與此同時(shí)，還需要采取抽查審計(jì)、編制決算報(bào)告等方式來防范績效管理風(fēng)險(xiǎn)。

二、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)實(shí)施預(yù)算績效管理存在的問題

（一）預(yù)算績效管理體系及制度建設(shè)不完善

高校現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置基本還是適應(yīng)傳統(tǒng)的預(yù)算管理辦法，沒有專門的預(yù)算績效管理部門，大都由財(cái)務(wù)部門的預(yù)算管理科負(fù)責(zé)，缺乏預(yù)算管理專職人員，致使管理層級(jí)混亂、效率低下。高?？蒲蓄A(yù)算績效管理體制應(yīng)由科研經(jīng)費(fèi)主管部門牽頭，財(cái)務(wù)部門、各學(xué)院及職能部門深度配合互動(dòng)，形成有效的激勵(lì)及約束機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)情況是財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算績效管理系統(tǒng)知識(shí)掌握更全面，倒逼執(zhí)行績效管理，缺乏頂層設(shè)計(jì)，嚴(yán)重影響了預(yù)算績效管理執(zhí)行質(zhì)量。在國家層面，財(cái)政部出臺(tái)了《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》；在地方層面，天津市財(cái)政局印發(fā)了《天津市市級(jí)預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》（津財(cái)績效〔2020〕11號(hào)），相關(guān)制度從整體層面對(duì)推進(jìn)預(yù)算績效管理工作有指導(dǎo)意義，但具體高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理辦法需要各項(xiàng)目承擔(dān)單位制定，沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。高校制定的科研預(yù)算績效管理體系建設(shè)流于形式，沒有將經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛鉤，導(dǎo)致其對(duì)績效管理的重視程度不夠。

（二）預(yù)算績效管理理念不足

現(xiàn)階段高校預(yù)算績效管理大部分針對(duì)日常財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款，多數(shù)高校職能部門依舊習(xí)慣于傳統(tǒng)的預(yù)算撥款模式，科研人員大部分是普通教師，對(duì)預(yù)算績效管理模式認(rèn)知程度普遍不高。大部分教師認(rèn)為預(yù)算編制屬于財(cái)務(wù)部門專職工作，在制定項(xiàng)目預(yù)算時(shí)憑經(jīng)驗(yàn)估計(jì)，缺乏對(duì)預(yù)算績效管理常識(shí)及重要性的認(rèn)知。有些由于科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理制度制定及執(zhí)行不到位，沒有達(dá)到預(yù)設(shè)效果，導(dǎo)致項(xiàng)目組成員對(duì)預(yù)算績效管理缺乏嚴(yán)肅性，認(rèn)為績效管理只是形式上的打分，設(shè)定的預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否并不影響項(xiàng)目撥款及后續(xù)執(zhí)行，這樣的結(jié)果也反過來影響預(yù)算績效管理推行的積極性和效果，最終降低了資金使用效率。

（三）預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制和指標(biāo)體系不健全

科研項(xiàng)目從立項(xiàng)到結(jié)題的時(shí)間通常為幾年（如國家自然基金青年基金的執(zhí)行期是3年，面上項(xiàng)目是4年，重點(diǎn)項(xiàng)目是5年），而且有些科研經(jīng)費(fèi)撥付滯后，大大擠壓了項(xiàng)目實(shí)施周期?？蒲谢顒?dòng)從經(jīng)費(fèi)投入到出成果及科技成果轉(zhuǎn)化需要較長時(shí)間，其經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益顯現(xiàn)更加延后?，F(xiàn)行的預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制只針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施期間，沒有對(duì)實(shí)施期后的評(píng)價(jià)機(jī)制，不符合科研活動(dòng)發(fā)展完整規(guī)律。科研項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置缺乏前瞻性，只考慮本項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果，與項(xiàng)目承接單位及行業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)相脫節(jié)?？蒲锌冃гu(píng)價(jià)指標(biāo)體系是對(duì)項(xiàng)目組為實(shí)現(xiàn)其確定的績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，以及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)預(yù)算執(zhí)行情況的一系列綜合性評(píng)估。整個(gè)預(yù)算績效管理工作在高校的實(shí)施還處于初步探索階段，行業(yè)可供參考的經(jīng)驗(yàn)較少，相關(guān)專業(yè)人士還處于培養(yǎng)階段，對(duì)科研項(xiàng)目管理實(shí)施績效評(píng)價(jià)在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)普遍缺乏科學(xué)性?？冃е笜?biāo)體系作為績效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵設(shè)計(jì)，會(huì)對(duì)科研項(xiàng)目研究及進(jìn)程起到導(dǎo)向作用，重要性不言而喻?？冃е笜?biāo)體系設(shè)計(jì)存有以下問題：預(yù)算績效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不完善，評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際不貼合，績效管理對(duì)科研活動(dòng)的優(yōu)化和促進(jìn)作用不明顯；由于尚未出臺(tái)統(tǒng)一的、具有指導(dǎo)性的科研績效指標(biāo)設(shè)計(jì)原則，科研項(xiàng)目管理部門在選取指標(biāo)時(shí)為了減輕科研人員負(fù)擔(dān)，選取易為實(shí)現(xiàn)的、便于評(píng)價(jià)的指標(biāo)，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，不夠科學(xué)；指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)缺乏第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估，績效指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性合理性，導(dǎo)致評(píng)價(jià)效率和效果不好，進(jìn)而對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理產(chǎn)生不利影響，降低其資金使用效益和后續(xù)的科技成果轉(zhuǎn)化效益。

（四）預(yù)算績效管理信息化水平不高

在信息化高度發(fā)展的大環(huán)境下，高校積極采用線上服務(wù)的新模式，提升師生辦事效率和服務(wù)體驗(yàn)，但有些高校目前還沒有科研預(yù)算管理相關(guān)軟件。首先，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在編報(bào)預(yù)算時(shí)需提交電子版及紙質(zhì)版材料，預(yù)算管理部門再手工整合相關(guān)數(shù)據(jù)，傳輸數(shù)據(jù)效率低、工作量大、可能出現(xiàn)誤差。過程中若有預(yù)算調(diào)整，數(shù)據(jù)還需在部門間流轉(zhuǎn)，不能實(shí)時(shí)共享，可能出現(xiàn)信息不對(duì)稱引起的效率低下。其次，缺乏與預(yù)算配套的績效考核系統(tǒng)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的數(shù)據(jù)不能實(shí)時(shí)掌握，過程中無法對(duì)其隨時(shí)監(jiān)管、指引。在實(shí)施績效評(píng)價(jià)節(jié)點(diǎn)，需要手工整合評(píng)價(jià)體系相關(guān)數(shù)據(jù)，人工操作計(jì)算可能出現(xiàn)失誤，影響評(píng)價(jià)結(jié)果及績效評(píng)價(jià)工作的推進(jìn)。

（五）預(yù)收績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不夠預(yù)收績效管理應(yīng)是一個(gè)首尾相連的管理體系，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用到科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算中。但實(shí)際工作中預(yù)算考評(píng)結(jié)果既沒有反饋應(yīng)用到預(yù)算分配中，又沒有與科研人員個(gè)人的科研績效獎(jiǎng)勵(lì)想結(jié)合。相關(guān)獎(jiǎng)懲機(jī)制的缺位使項(xiàng)目組成員認(rèn)為績效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)劣無論對(duì)項(xiàng)目還是個(gè)人都沒有實(shí)際的影響，因此，認(rèn)為績效評(píng)價(jià)工作繁冗多余，嚴(yán)重影響了績效評(píng)價(jià)工作的推進(jìn)，沒有真正發(fā)揮其作用。

三、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)實(shí)施預(yù)算績效管理相應(yīng)對(duì)策

（一）健全預(yù)算績效管理體系及相關(guān)制度

高校應(yīng)依據(jù)最新出臺(tái)的預(yù)算相關(guān)管理辦法，規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)，成立專門的組織機(jī)構(gòu)，責(zé)成相關(guān)職能部門和學(xué)院深度配合，明確各自責(zé)任，完善管理體系。在管理體系運(yùn)行過程中，績效管理機(jī)構(gòu)要與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及相關(guān)部門信息共享，為績效考核及目標(biāo)完成保駕護(hù)航。最近財(cái)政部出臺(tái)的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》明確提出全面實(shí)施績效管理，高校需要加強(qiáng)預(yù)算績效管理制度建設(shè)?？冃Ч芾聿块T可與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽訂績效管理責(zé)任合同，加強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)?？冃Ч芾碇贫刃韪鶕?jù)科研項(xiàng)目類型特點(diǎn)分類設(shè)置，在項(xiàng)目實(shí)施的不同階段都有章可循、有據(jù)可依。完善的科研預(yù)算管理體系不僅有助于項(xiàng)目的完成，而且對(duì)高校的整體發(fā)展規(guī)劃有促進(jìn)作用，對(duì)預(yù)算績效工作同樣具有推動(dòng)作用。

（二）強(qiáng)化預(yù)算績效管理理念

現(xiàn)階段科研預(yù)算績效管理還處于起步階段，需要投入較多精力進(jìn)行宣傳預(yù)算績效管理理念，普及相關(guān)知識(shí)，為預(yù)算績效執(zhí)行打好基礎(chǔ)。首先，針對(duì)目標(biāo)人群采用多種方式宣傳績效管理理念。科研預(yù)算績效管理人員先行學(xué)深學(xué)透上級(jí)部門及本單位制定的預(yù)算管理制度，并在實(shí)踐中理解并提出制度后續(xù)改革建議。通過制作講解視頻或PPT并上傳到網(wǎng)上宣傳平臺(tái)、實(shí)地開展調(diào)研了解項(xiàng)目組成員對(duì)預(yù)算績效的理解程度及問題所在、開展專門培訓(xùn)深入交流等多種途徑方式互動(dòng)式宣傳績效管理理念，為預(yù)算績效執(zhí)行營造氛圍。其次，通過與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽訂合同等方式加強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)。舉辦主要面向項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和主要成員的培訓(xùn)，明確其在預(yù)算績效管理流程中所處的位置和環(huán)節(jié)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，及績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用后果。再次，科研預(yù)算績效管理除了關(guān)注本項(xiàng)目當(dāng)前的財(cái)務(wù)及經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)具有導(dǎo)向性，綜合考慮項(xiàng)目承擔(dān)單位資源配置及行業(yè)整體發(fā)展前景。

（三）評(píng)價(jià)機(jī)制和指標(biāo)體系

根據(jù)科研活動(dòng)發(fā)展規(guī)律，建立事中及事后長效評(píng)價(jià)機(jī)制?？茖W(xué)研究的過程充滿探索性和不確定性，且科研經(jīng)費(fèi)從投入到產(chǎn)出周期具有不確定的特點(diǎn)，為了契合科研客觀規(guī)律，科研預(yù)算績效管理機(jī)制需設(shè)置成為長效評(píng)價(jià)機(jī)制。結(jié)合科研項(xiàng)目具體特征，對(duì)經(jīng)費(fèi)總額大，研究周期長、難度大，社會(huì)效益生成滯后的項(xiàng)目，除了對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行期間的階段性成果執(zhí)行績效評(píng)價(jià)外，在項(xiàng)目實(shí)施后還需關(guān)注產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益是不是能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)等問題。在國家大力推進(jìn)科技創(chuàng)新的背景下，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)來源廣、體量大，但由于其撥款主體形式多樣，現(xiàn)階段項(xiàng)目管理相互獨(dú)立，未形成統(tǒng)一的科研項(xiàng)目信息平臺(tái)。為了使科研績效評(píng)價(jià)過程和結(jié)果在不同類型科研項(xiàng)目中具有可比性，加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)的實(shí)用性，需要出臺(tái)具有能比較出綜合價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)）中的項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架，本文提出設(shè)計(jì)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的相關(guān)思路。結(jié)合科研項(xiàng)目實(shí)際設(shè)計(jì)原框架對(duì)應(yīng)新的一級(jí)指標(biāo)分別為：科研項(xiàng)目投入、科研項(xiàng)目管理、科研項(xiàng)目產(chǎn)出和科研項(xiàng)目效益。

(四)信息化水平

為提升高校預(yù)算管理水平，將相關(guān)部門信息系統(tǒng)進(jìn)行連接，通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)建立預(yù)算管理信息化系統(tǒng)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人通過預(yù)算管理系統(tǒng)線上填報(bào)預(yù)算信息，預(yù)算管理部門從系統(tǒng)中獲取信息并進(jìn)行分析、審核及預(yù)算下達(dá)。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，預(yù)算管理系統(tǒng)和會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)數(shù)據(jù)同步，項(xiàng)目發(fā)生經(jīng)濟(jì)、!卜務(wù)在報(bào)賬時(shí)核算數(shù)據(jù)受預(yù)算管理系統(tǒng)控制，預(yù)算調(diào)整信息也會(huì)推送到會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。在預(yù)算分析環(huán)節(jié)，高校應(yīng)根據(jù)科研項(xiàng)目特點(diǎn)，有針對(duì)性地分別設(shè)立績效評(píng)價(jià)體系，提升績效考核對(duì)預(yù)算管理的契合度及促進(jìn)作用。

（五）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是科研預(yù)算績效管理的主要目的?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用主要體現(xiàn)在以下方面：一是推動(dòng)建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果與科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排之間的關(guān)系；二是將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目組成員個(gè)人績效、獎(jiǎng)懲等掛鉤，使科研人員通過績效考核的方式實(shí)際獲益。績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用能將預(yù)算管理同績效管理真正結(jié)合起來。除此之外，高校還應(yīng)加強(qiáng)誠信制度的建設(shè)，逐步建立科研人員誠信信息系統(tǒng)，為最新出臺(tái)的各類科研管理辦法中提出的實(shí)施包干制探索思路。本文在放管服背景下提出高?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理可能遇到的問題及相應(yīng)對(duì)策，但高校在搭建預(yù)算績效管理系統(tǒng)時(shí)容易誤認(rèn)為只是信息化及財(cái)務(wù)部門的工作，忽略協(xié)同考量其他管理流程，這就需要預(yù)算管理部門做好頂層設(shè)計(jì)，全盤考慮，充分發(fā)揮信息技術(shù)對(duì)預(yù)算績效管理的輔助作用。

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作者:王芳 單位:天津城建大學(xué)財(cái)務(wù)處