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本文作者：孫立樵王秋菊袁林作者單位：遼寧師范大學

我國行政服務中心管理體制目前存在的主要問題

我國行政服務中心是行政審批制度改革的產(chǎn)物，各地行政服務中心經(jīng)過10年的建設，在機構設置、管理職能、服務方式、管理水平等方面取得了明顯進展。但是，我們也要看到由于行政服務中心是個新生事物，特別是在管理體制方面還存在著很多不規(guī)范之處，導致各地行政服務中心發(fā)展不平衡。僅就遼寧省14個市級行政服務中心發(fā)展情況看，在管理體制方面存在著以下主要問題:

(一)職能定位不規(guī)范，職責權限不明確

目前，遼寧省的市級行政服務中心還沒有明確統(tǒng)一的職能和運行規(guī)則。如沈陽市、營口市不僅負有集中辦理行政審批事項的職能，還擔負行政服務的職能;沈陽市、大連市不僅集中辦理行政審批事項，還負有政府采購、政務公開、行政效能投訴等功能。各地政府大都將行政服務中心的功能界定為組織、協(xié)調、指導、監(jiān)督行政審批和便民服務。但如何組織、協(xié)調、指導、監(jiān)督行政審批和便民服務?其職能定位仍然比較模糊。實際上中心既不是審批業(yè)務主體，也不是監(jiān)督主體。從現(xiàn)實效果來看，中心只是一個行政審批受理窗口，中心管理辦公室無職無權，對進駐的窗口單位進行組織、協(xié)調、監(jiān)督和管理顯得力不從心。

(二)機構名稱不統(tǒng)一，組織性質不明確

職能定位不統(tǒng)一也充分表現(xiàn)在各市級服務中心的名稱之中。目前，沈陽市稱為“行政審批服務中心”;大連市、丹東市、阜新市稱為“人民政府行政服務中心”;鞍山市、撫順市、本溪市、遼陽市、朝陽市稱為“公共行政服務中心”;營口市、錦州市稱為“政府行政審批管理辦公室”。雖然各市的服務中心都是以行政審批為主，但名稱的不同實質上也折射出其服務內涵的差異。行政服務中心是地方政府改革與創(chuàng)新的產(chǎn)物，雖然中央最近對行政服務機構的性質統(tǒng)一規(guī)定為行政機構，但各地落實這一精神還有很遠的路要走。目前，遼寧省各市行政服務中心的性質也不盡相同。大連市、營口市、撫順市、鞍山市、鐵嶺市、錦州市等地行政服務中心屬于政府的派出機構;沈陽市、遼陽市等地的行政服務中心屬于政府的直屬機構。各市行政服務中心在行政級別上也不盡相同，撫順市是有正局級單位;大連市是副局級單位;盤錦市、營口市、鞍山市、本溪市、遼陽市、鐵嶺市等則是正處級單位。

(三)法律地位不明確，隸屬關系不清晰

由于服務中心最初是各地政府為方便企業(yè)和群眾辦事，提高政府行政效率而創(chuàng)建的，開始就缺少合法性依據(jù)。雖然中央下發(fā)了《關于深化政務公開加強政務服務的意見》，對行政服務機構的地位和性質做了明確規(guī)定，但各地行政服務中心在制度保障上還處于比較尷尬的地位。目前，遼寧各市級行政服務中心大部分屬于政府的派出機構，但有的服務中心并沒有出現(xiàn)在政府編制目錄上。服務中心的領導在行政級別上一般與進駐中心的窗口單位領導為同級干部，當管理、協(xié)調和監(jiān)督這些政府職能部門工作時，往往會感到力不從心。因為無論是從行政服務中心的機構屬性，還是從領導級別上來講，中心都沒有對各窗口單位的管理權，所以也必然缺乏必要的制約。往往是出現(xiàn)問題時，需要有市級領導出面協(xié)調才能解決。目前，各市級行政服務中心隸屬的主管部門也不盡相同。本溪市、大連市隸屬市政府辦公廳;遼陽市直接隸屬市政府;大多數(shù)則沒有明確的上級主管部門。從領導機構來講，辦公廳、監(jiān)察廳、省編辦、省改辦等都管也都不管。由于上級主管部門隸屬關系不明確，讓各市行政服務中心無所適從，發(fā)展中存在的問題也沒辦法解決，中心的合法性和權威性受到挑戰(zhàn)。此外，由于各地服務中心在機構設置、審批運行機制上不統(tǒng)一，加大了服務中心之間橫向聯(lián)通的難度，影響了行政服務中心的整體建設和發(fā)展。

(四)人員編制不穩(wěn)定，內部管理不協(xié)調

遼寧省市級行政服務中心的人員主要有兩大類:一類是中心的管理人員，一類是進駐中心的工作人員。目前，中心的管理人員大多為行政編制的公務員，但也有例外的，如遼陽等地的公共行政服務中心為事業(yè)編制，參照公務員管理。這就出現(xiàn)了事業(yè)單位、事業(yè)編制來管理行政機構和公務員的問題，從而給行政服務中心管理帶來一定的難度。此外，進駐中心的工作人員在有些地方也存在事業(yè)編。中心窗口服務層的人員通常受到雙重管理，即業(yè)務人員的人事關系、工資以及職位升遷等與業(yè)務人員自身利益密切相關的方面仍歸原單位管理，而又在服務中心內部增設一個管理層對業(yè)務人員的工作進行考核評定，這就增加了對業(yè)務人員管理與監(jiān)督的難度。

我國行政服務中心管理體制改革的基本對策

(一)界定行政服務中心的職能

我國行政改革的目標是建設服務型政府，其基本職能是經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。行政服務中心作為政府集中審批和公共服務的辦公場所，是以建設服務型政府的目標定位的，行政服務中心的性質就是服務機構，主要承擔著公共服務的職能。因此，行政服務中心的基本職能應體現(xiàn)為公共服務、組織協(xié)調和監(jiān)督管理。就政府服務來講，公共服務的受益者不應該只是企業(yè)或一小部分人，而應將大多數(shù)公民納入其中。這就要求服務中心既包含審批事項，也包含著便民事項，更應體現(xiàn)公共服務的職能。應將中心打造成服務型政府的第一載體，讓老百姓看得見、摸得著。從發(fā)展趨勢看，應將行政服務中心建成集“行政審批、資源配置、政務監(jiān)察、社會服務”于一體的綜合性服務平臺，進一步拓展行政服務中心的服務內容。根據(jù)中央《關于深化政務公開加強政務服務的意見》規(guī)定，行政服務中心的職責就是對政府各部門進駐、委托辦理的事項進行組織協(xié)調、監(jiān)督管理和指導服務;對進駐窗口工作人員進行管理培訓和日?？己?承擔本級政府賦予的其他職責。這三項職責，前兩項目前各地服務中心已經(jīng)在履行，第三項職責是考慮到實踐中有的中心除了履行前兩項職責之外，當?shù)卣€賦予了一些其他職能，比如公共資源交易等，這就為各地行政服務中心的發(fā)展提供了廣闊的空間。實際上，全國各地行政服務中心的職責都在逐步拓展。天津市行政許可服務中心以行政審批事項為主線，構建了集行政審批服務、行政效能監(jiān)察、公共資源要素配置和社會服務“四個平臺”;成都市政務服務中心將房屋產(chǎn)權交易、社保繳費、車輛上戶等以分中心的形式納入管理;珠海市行政服務中心和珠海市公共資源交易中心合署辦公，實行“一套班子，兩塊牌子”的體制模式，承擔著對行政服務中心監(jiān)督、管理、協(xié)調和服務的職能。大連市政府行政服務中心將政務公開、政府信息公開、行政審批、電子政務和行政投訴辦理等進行整合，形成了行政服務“五合一”模式。2010年6月29日，在呼和浩特召開的全國深化政務公開推進政務服務經(jīng)驗交流會上，大連市作了“五合一”模式經(jīng)驗介紹。中紀委副書記、國家監(jiān)察局局長馬馼在會上要求全國各地不要搞職能“單打一”，要借鑒并實踐大連市的“五合一”發(fā)展經(jīng)驗，以行政服務中心為平臺，體現(xiàn)出工作職能的“五個統(tǒng)一”。將行政審批、資源配置、效能監(jiān)察、社會服務等功能集中到行政服務中心，是對現(xiàn)有行政服務中心功能定位的突破，對于提升政府形象、提高行政效能、節(jié)約行政成本都有重要意義。這是我國行政服務中心的發(fā)展方向。

(二)規(guī)范行政服務中心的名稱

網(wǎng)絡化治理要求政府不僅成為黏合劑，而且能夠把不同的機構組成有機的整體，變以前的分割服務為協(xié)同服務。行政服務中心是實現(xiàn)協(xié)同服務的平臺，是政府公共服務職能的載體，以“便民、利民、為民”為目標。那么，各地行政服務中心的名稱也應該體現(xiàn)服務型政府的內涵。古人云，名不正則言不順。目前，我國各地的行政服務中心名稱各不相同。南方許多省稱為“政務中心”和“審批大廳”;遼寧省多數(shù)稱為“公共行政服務中心”和“行政審批管理辦公室”;四川成都武侯區(qū)成立了“行政審批局”，在全國首開行政服務中心納入行政機構先河。雖然各地行政服務中心的名稱不盡相同，但可以從中歸納出若干相同要素:一是中心職能要素;二是城市名稱要素，三是政府或行政要素，四是服務要素，五是機構形式要素。鑒于目前“行政服務中心”名稱不能體現(xiàn)行政機構的性質，“行政審批局”也不能囊括“行政審批、資源配置、效能監(jiān)察、社會服務”等綜合功能。根據(jù)中央《關于深化政務公開加強政務服務的意見》的相關要求。我們建議:行政服務中心可統(tǒng)一更名為“XX市公共行政服務管理委員會”，組成“一委一辦多中心”的管理格局。其中，“一委”是指一個“公共行政服務管理委員會”，負責對公共行政服務事務進行宏觀管理;“一辦”是指一個“公共行政服務管理委員會辦公室”，負責對公共行政服務事務進行中觀管理;“多中心”是指多個“公共行政服務管理中心”，包括“行政審批中心”、“公共服務中心”、“公共資源交易中心”等，負責對公共行政服務事務進行微觀管理?！肮残姓展芾砦瘑T會”應直接隸屬于政府序列統(tǒng)一管理。在政府治理的大背景之下，這樣命名更貼切地反映了服務中心組織機構的內涵，既包含了中心審批的職能，又將公共服務職能納入其中，更體現(xiàn)了大部制整合資源、節(jié)約資源、提高行政效率的優(yōu)勢。可以說，這不僅僅是機構名稱的改變，更是行政服務理念的升華。名稱的改變意味著由單純追求提高效率，提升為真正實現(xiàn)政府職能轉變，也為進一步推行機構改革，打造服務型政府闖出了一條新路。

(三)明確行政服務中心的性質

整體性治理倡導組織的整合與重建，注重政府的整體性、協(xié)調運行，提倡重新整合功能相似或相同的機構，實行大部制的治理模式。目前，我國大部分市級行政服務中心的性質大多是政府的派出機構，一般不具有行政主體資格，導致行政服務中心在法律地位上低于政府各職能部門，無法進行有效的管理和監(jiān)督。根據(jù)《行政許可法》第二十四條的規(guī)定，行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關實施行政許可。并且受委托行政機關在委托范圍內，以委托行政機關名義實施行政許可;不得再委托其他組織或者個人實施行政許可?？梢姡残姓罩行氖切姓S可領域內的唯一合法主體，這個特征就要求行政服務中心具有明確的法律定位，應當從制度上理順行政服務中心的機構性質和級別。中央《關于深化政務公開加強政務服務的意見》明確規(guī)定，行政服務中心的性質是行政機構，應使用行政編制，配備少而精的工作人員。將行政服務機構明確定位為行政機構，可以說為行政服務中心的建設提供了法律依據(jù)。因此，我們要以大部制改革和《意見》為契機，將行政服務中心定位于一個具有一定行政級別、享有行政許可法律主體資格、具有實質性行政許可權力、賦予監(jiān)管職能的政府行政機構。這樣才能真正實現(xiàn)對行政行為的監(jiān)管，避免成為一個“收發(fā)室”，充分發(fā)揮中心組織、協(xié)調、監(jiān)督、管理和服務的職能。［5］P106

(四)完善行政服務中心的機構

既然行政服務中心的性質是行政機構，管理機構規(guī)格由本級政府決定，其運行經(jīng)費和人員辦公經(jīng)費列入本級財政預算。經(jīng)本級政府同意確實需由部門單獨設立的辦事大廳，應當接受服務中心的指導和監(jiān)督。我們建議盡早將行政服務中心列為政府序列部門，直接隸屬政府統(tǒng)一管理。各市行政服務中心主任的級別應該高配。如果設立“公共行政服務管理委員會”，可以由市政府副市長兼任管委會主任，管委會設常務副主任，級別為正局級，負責全面工作。省級應成立專門的主管機構，出臺相應的政策規(guī)定，領導全省行政服務中心建設;各市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村成立四級公共行政服務機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設立便民服務中心，構建起完備的公共服務體系。同時，要按照行政服務中心的職能設定內設機構，負責協(xié)助主任完成中心的重要工作，以及完成主任交辦的其他工作。可以參照大連市政府行政服務中心經(jīng)驗，設立綜合處、協(xié)調處、行政處、監(jiān)督處和政務公開處等。根據(jù)目前各地實際情況，建議各市應將行政服務中心的管理層定位為行政編，進駐中心的工作人員可以區(qū)別對待，負責審批的工作人員必須為行政編，負責便民服務的工作人員暫時可以為事業(yè)編，以后逐漸調劑替換，盡快解決好服務中心編制管理混亂的局面。同時，必須強化行政服務中心的人事管理權力?，F(xiàn)行的業(yè)務人員受到雙重管理，不利于行政服務中心的發(fā)展。應該利用“兩集中、兩到位”的有利時機，把進駐中心行政人員的人事關系、工資關系以及職位升遷等調度權完全交給行政服務中心管理。

(五)加快行政服務中心標準化建設

我國行政服務中心建設已經(jīng)十余年，積累了豐富的經(jīng)驗，目前急需規(guī)范和完善，建立統(tǒng)一的標準化體系。標準化管理是系統(tǒng)化、專業(yè)化、精確化和法制化的結合，對于促進行政服務中心管理具有重要作用。標準化的過程是行政審批和服務業(yè)務流程的再造，目的是實現(xiàn)“一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有標準，一切標準有監(jiān)督”，從而為公眾提供更加優(yōu)質的服務。我國各地行政服務中心在將ISO9001質量管理體系引入中心管理的基礎上，山東、江蘇、四川、安徽、云南、貴州等地，著手在不同層面和不同環(huán)節(jié)進行行政服務標準化體系試點工作。山東聊城市行政服務中心2007年就開展行政服務標準化體系建設，設立了服務基礎、服務質量、服務管理、服務工作四層服務標準體系，從內容設定、服務流程、監(jiān)督檢查到持續(xù)改進都有標準和考評。山東新泰縣開展行政服務標準化體系建設，設立了工作標準、質量標準、管理標準、行為標準四層服務標準體系，做到了“一切工作有標準，一切標準有程序，一切程序有監(jiān)督，一切監(jiān)督有公開”。全國服務標準化技術委員會根據(jù)這些地方的經(jīng)驗，制定了《GB\T24421－2009國家服務業(yè)組織標準化工作指南》，其中包括行政服務類標準體系框架圖和標準明細表，為我們進行中心標準化建設提供了模板。四川政務服務中心所制定的管理規(guī)范、服務質量規(guī)范、基礎設施建設規(guī)范，是全國第一個政務服務中心建設省級地方標準。從2011年起，四川省以三項標準作為考核指標，推進各級政務服務中心標準化建設。寧夏自治區(qū)行政服務中心標準化建設探索出一整套服務標準，將服務標準分解成4部分11大類，所有崗位都有標準規(guī)范、所有人員都按標準履職，做到了一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有標準，用“硬杠杠”衡量“軟服務”，真正讓百姓成為評判政務服務好壞的“裁判員”。目前，我們要充分利用國家建立行政服務標準化試點的契機，按照中央《關于深化政務公開加強政務服務的意見》的要求，建立全國行政服務中心標準化建設體系框架，在各地試點取得成效后全面推廣，盡快實現(xiàn)本行政區(qū)域內規(guī)范省、市、縣三級服務中心的名稱、場所標識、進駐部門、辦理事項和運行模式的標準化建設，為我國行政服務中心標準化建設闖出新路。