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一、自然災害風險行政管理的國際比較

自然災害風險行政管理作為公共管理的重要組成部分,受到各國的高度關(guān)注,特別是作為自然災害頻發(fā)的幾個國土面積較大的國家,更是關(guān)注對自然災害的風險管理工作。依據(jù)對北美洲、亞洲、歐洲等國自然自災害風險管理工作的比較[8],本文將其劃分為以下三種管理模式。

(一)美國式的自然災害風險管理

詹姆士·米切爾系統(tǒng)地介紹了美國的災害管理政策和協(xié)調(diào)機制[9]。從1974年起,美國政府組建了聯(lián)邦緊急事務管理局(FEMA)以來,即以一個核心政府機構(gòu)為中心,聯(lián)合聯(lián)邦27個相關(guān)的機構(gòu),形成對災害風險的綜合行政管理體系。2003年3月1日以后,FEMA整建制歸入美國聯(lián)邦政府新成立的國土安全部[DepartmentofHomelandSe2curity(DHS)],其功能和力量更為加強。目前,該系統(tǒng)作為美國國土安全部的五個核心機構(gòu),掌管國家的應急響應準備和行動工作,除在首都華盛頓設(shè)有總局機關(guān)外,還在全國建立了十個區(qū)域機構(gòu)和兩個地區(qū)機構(gòu),形成了以聯(lián)邦和區(qū)域兩級行政體系為核心、輔以聯(lián)邦相關(guān)機構(gòu)參與的災害風險行政管理區(qū)域模式(塊塊模式)。與此模式相一致的還有德國政府,即德國聯(lián)邦政府管理辦(BVA)下屬的民防中心(ZFZ),不過其聯(lián)邦的作用只是在戰(zhàn)時發(fā)揮作用,平時主要由各州政府負責其轄區(qū)自然災害的風險管理工作,即以政府災害風險管理為基礎(chǔ)的區(qū)域模式。法國也屬這一模式,即法國政府下設(shè)的應急局(DDSL),也如美國,以國家和地方二級為核心,輔以國家相關(guān)機構(gòu)的參與。俄羅斯、意大利也與此類模式相似[8]。

(二)日本式的自然災害風險管理

葉耀先系統(tǒng)地介紹了日本防災和災害應急管理情況,并與中國進行了比較[10](P254-290)。日本在一整套詳細的與自然災害風險管理相關(guān)的法律框架下,構(gòu)建了以首相為首的“中央防災會議”制度,一旦發(fā)生緊急情況,指定行政機關(guān)、指定公共單位應對自然災害。為了有效地進行災害管理,要求中央政府、地方政府和指定的行政機關(guān)和公共單位,依據(jù)“災害對策基本法”,必須制定防災計劃并予以實施。2001年,日本中央政府機構(gòu)重組,內(nèi)閣府成為國家災害管理的行政機構(gòu)。內(nèi)閣府災害管理政策統(tǒng)括官負責防災基本政策,如防災計劃的制定,協(xié)調(diào)各省、廳的活動以及巨大災害的響應。此外,作為負有特殊使命的大臣,還新設(shè)立了“防災擔當大臣”職位。由此可以看出,日本式的自然災害風險管理是以中央為核心、各省廳局機構(gòu)參與的垂直管理模式。一些國土面積相對小的國家都建立了與此模式近似的自然災害風險行政管理體系。

(三)中國式的自然災害風險管理模式

中國政府歷來對自然災害管理予以高度重視。近年來從參與實施國際減災計劃和減災戰(zhàn)略過程中,加強了自然災害風險管理工作。1989年響應聯(lián)合國發(fā)起的國際減災十年計劃,率先成立了由國務院領(lǐng)導負責的中國國際減災十年委員會。減災十年結(jié)束后,于2001年該機構(gòu)調(diào)整為中國國際減災委員會,2005年又調(diào)整為中國國家減災委員會,并成立了該委員會的科技委。國家減災委作為一個部際協(xié)調(diào)機構(gòu),已成為中國應對自然災害之中央政府的最高機構(gòu),其辦公室設(shè)在民政部。此外,民政部還組建了國家減災中心,作為承辦國家減災委和民政部相關(guān)工作的一個技術(shù)支撐單位。目前,中國各類自然災害風險的行政管理,依自然致災因子仍然由與此相關(guān)的部委局負責管理,例如中國地震局負責地震災害的風險管理,中國氣象局負責氣象災害的風險管理,水利部負責水旱災害的風險管理,國土資源部負責滑坡、泥石流災害的風險管理,海洋災害的風險管理由國家海洋局負責,森林火災由國家林業(yè)局負責,農(nóng)業(yè)病蟲鼠害及草原火災則由農(nóng)業(yè)部負責等。為了加強對一些影響較大的自然災害的風險行政管理,國務院還特別設(shè)立了一些自然災害管理的領(lǐng)導小組,如國務院防汛抗旱領(lǐng)導小組、國務院抗震領(lǐng)導小組等。與政府設(shè)置的有關(guān)自然災害風險管理機構(gòu)相對應,還在全國各級地方政府設(shè)置了相應的機構(gòu)。由此可以看出,中國政府目前運行的是以部門為主、結(jié)合地方政府的“垂直與區(qū)域相結(jié)合的自然災害風險管理模式”。與此模式相一致的還有比利時、挪威等國。

上述三種自然災害風險行政管理模式,都包括災前的監(jiān)測、預報和預警,以及各種減災工程建設(shè);災中的應急響應;災后的災情評估、救助救濟、恢復與重建,通常形成一種循環(huán)的模式。這三種自然災害風險行政管理模式,都呈現(xiàn)出“條與塊”的結(jié)合,或以“條”為主,或以“塊”為主,或“條”與“塊”并重。美國式管理突出了“塊”的重要性,強調(diào)了聯(lián)邦和州、縣三級政府的作用,輔以妥善協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府下設(shè)部門的功能;日本式管理突出了“條”的重要作用,強調(diào)中央政府各相關(guān)部門各負其責,輔以協(xié)調(diào)發(fā)揮都道府的作用;中國式管理突出了“條塊”并重,發(fā)揮其整體功能的作用不顯著。因此,應從系統(tǒng)和綜合的角度著眼,突出“塊塊”的核心作用,并協(xié)調(diào)“條條”的專業(yè)職能。

二、自然災害風險的復雜性與鏈性特征

自然災害的突發(fā)性與漸發(fā)性特征,決定了其對承災體影響的方式、程度,并且還影響人類的響應措施。自然災害系統(tǒng)的復雜性與鏈性特征則決定其風險形成的多因性和綜合性。

自然災害系統(tǒng)的特征主要表現(xiàn)在組成因素之間相互作用機制的復雜過程(圖1)。從中可以看出在一個特定區(qū)域和特定時段,自然致災因子發(fā)生種類和頻率及強度都是隨機的,致使對其預報一直成為災害研究領(lǐng)域的世界難題,至今進展甚微。因此,準確地估計自然災害致災因子發(fā)生的概率,進而計算其造成的風險(假定受其影響的承災體不變)仍然是自然災害風險管理工作中的一項艱巨任務。承災體是區(qū)域社會經(jīng)濟系統(tǒng)的總稱,由于區(qū)域政治制度、經(jīng)濟體制,人口數(shù)量、經(jīng)濟水平、文化差異的存在,使得具有相同致災強度的致災因子發(fā)生后,造成的影響迥然不同。如1991年中國淮河流域發(fā)生流域性洪水,水情資料表明其上中游和下游幾乎接近百年不遇,但造成的損失在兩地產(chǎn)生明顯差異,不僅因區(qū)域經(jīng)濟水平的差異,還因防洪排澇能力的差異所致。由此可見,承災體的脆弱性對災情大小的影響是顯然的。受承災體災后恢復力差異的影響,諸如是否吸取了經(jīng)驗教訓,是否加大了對區(qū)域自然災害風險控制的能力等等,這不僅對致災因子的強度產(chǎn)生影響,而且還進一步影響到承災體的脆弱性,進而影響自然災害風險的大小。區(qū)域災情的大小對區(qū)域自然災害風險評估的影響,不僅取決于絕對水平,而且還與區(qū)域整個經(jīng)濟社會水平相關(guān)。通常我們對“小災大害”和“大災小害”的描述就充分反映了這一點。區(qū)域經(jīng)濟社會水平高的地方,抵御自然災害的能力較高,盡管同樣的自然致災因子造成災情的絕對值可能比經(jīng)濟社會水平低的地方要高,但因其恢復力強,可大大降低其風險水平。因此,可以看出自然災害風險既受自然因素,還受人為因素的影響。因自然災害系統(tǒng)內(nèi)各要素相互作用,使其呈現(xiàn)出極為復雜的特性,就顯然影響著對其進行管理途徑和措施的確定。

自然災害系統(tǒng)還表現(xiàn)出鏈性的特征,即以主發(fā)致災因子為誘因,形成災害鏈。我們曾總結(jié)了發(fā)生在中國的四種主要的自然災害鏈,即地震災害鏈、臺風-暴雨災害鏈、寒潮災害鏈、干旱災害鏈(圖2-a、b、c、d)[11](P187-189)。從中可以看出,致災因子牽一發(fā)而動全身的鏈性特征。由于自然災害鏈的存在,不僅對客觀估計自然災害風險造成困難,還對自然災害應急預案編制、自然災害應急處置、災后救助與恢復,以及災前的備災等各項減災工作造成影響。

三、自然災害風險的綜合行政管理模式

針對區(qū)域自然災害系統(tǒng)的復雜性和鏈性特征,借鑒前面已有的三種自然災害風險管理的行政模式,參考Okada提出的“綜合災害風險管理”的塔式模式[12],席酉民等提出的“和諧管理”模式[13],本文提出整合縱向協(xié)調(diào)、橫向協(xié)調(diào)、政策協(xié)調(diào)為一體,減災資源高效利用的自然災害風險的綜合行政管理“三維矩陣模式”。

Okada在其倡導的綜合災害風險管理模式中,強調(diào)協(xié)調(diào)社會各方面與減災相關(guān)力量的能動性,重視發(fā)展與風險控制相平衡,并通過系統(tǒng)的營養(yǎng)動力過程,實現(xiàn)整體管理的優(yōu)化。前述自然災害風險管理的“日本模式”,在很大程度上體現(xiàn)了Okada提出的綜合災害風險管理模式的思想,這就是強調(diào)以縱向協(xié)調(diào)為主輔以橫向協(xié)調(diào)的綜合管理模式。席酉民倡導“和諧管理”的思想。他認為,對以人與物兩類不同性質(zhì)的基本要素構(gòu)成的系統(tǒng),其在復雜和不確定的狀況下,維持持續(xù)發(fā)展的基本途徑,在于如何充分地發(fā)揮系統(tǒng)內(nèi)有差異個體各自的能動作用。而這種能動作用的發(fā)揮系于系統(tǒng)內(nèi)的兩種基本秩序,也即系統(tǒng)內(nèi)各種互動關(guān)系的本質(zhì)就是人類行為的兩種基本秩序———和與諧,其中前者表征了系統(tǒng)內(nèi)演化的方式,后者表征了基于人類理性設(shè)計的建構(gòu)方式?！昂椭C管理”理論的終極目標是:對復雜多變環(huán)境下的充滿不確定性的一系列管理問題,提出一種較為全面的解決方法。

由于區(qū)域自然災害系統(tǒng)的復雜性及鏈性特征,實施對其進行綜合行政管理,就必須首先強調(diào)對現(xiàn)有行政管理方式的縱向協(xié)調(diào),即充分發(fā)揮中央政府與地方各級政府的作用,特別是要強調(diào)基層社區(qū)對自然災害風險管理的作用。中國政府在處理2003年SARS公共衛(wèi)生事件的過程中,強調(diào)以屬地為核心的行政管理就是強調(diào)了基層組織在社區(qū)水平上的重要作用,收到了明顯的效果。這種中央政府與地方各級政府的縱向協(xié)調(diào),就是強調(diào)了各級政府的主要負責人在管理自然災害風險的組織中,協(xié)調(diào)好不同行政區(qū)域間的關(guān)系,突出“和”的原則。諸如發(fā)生水災時,流域上、中、下游之間的防洪減災協(xié)調(diào),就要突出涉及各級行政區(qū)之間的協(xié)調(diào),通過實現(xiàn)“和”的原則形成“合意”的“嵌入”,實現(xiàn)減災資源利用的最大效率化和效益化。

與此同時,在強調(diào)縱向協(xié)調(diào)的同時,遵循區(qū)域自然災害系統(tǒng)所具有的鏈性特征,對其實行綜合行政管理,就必須同時強調(diào)對現(xiàn)有行政管理方式的橫向協(xié)調(diào),即充分發(fā)揮各級政府設(shè)置的與減災相關(guān)的機構(gòu)的能動作用。這正如Okada所闡述的“螃蟹”行走模式,多條腿協(xié)調(diào)一致向前走的作用,這也是體現(xiàn)自然災害風險綜合行政管理“和”的原則基礎(chǔ)上,形成“合力”的一種具體體現(xiàn)。中國政府在同一級政府中所設(shè)置的與減災相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)機構(gòu),就是對這一橫向協(xié)調(diào)機制的具體實踐,如國家減災委、國務院防洪抗旱領(lǐng)導小組均由多個國家部委局負責人組成。

如何充分發(fā)揮縱向協(xié)調(diào)和橫向協(xié)調(diào)的再協(xié)調(diào),則必須通過制定各類標準、規(guī)范、指標體系,以實現(xiàn)自然災害風險管理信息的共建和共享,以發(fā)揮災前、災中、災后減災信息資源的高效利用,以最大限度地發(fā)揮獲取這些信息資源裝備和設(shè)備的使用效率。與此同時,制定各種與自然災害風險管理相關(guān)的法律,以規(guī)范縱向與橫向協(xié)調(diào)過程中的組織和個人行為,以此,充分調(diào)動各種減災力量的積極性(如政府減災資源和社會減災資源等)。這就是通過對區(qū)域自然災害風險管理相關(guān)政策的協(xié)調(diào),實現(xiàn)對自然災害風險的綜合行政管理。為此,從管理學的角度,就是尋找發(fā)揮所有減災要素在區(qū)域自然災害風險管理中的“合理”的投入。這就是要遵循席酉民等提出的“諧則”[13]?！爸C”是指一切要素在組織中的“合理”的投入,是一種客觀、被動的狀態(tài),“諧則”是指在“諧”的概念基礎(chǔ)上,概括那些系統(tǒng)中任何可以被最終要素化的管理問題,系統(tǒng)中的這個方面是可以通過數(shù)學量化處理模式且根據(jù)目標需求得以解決的[12]。我們通常說的優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu),尋求系統(tǒng)整體功能作用的最大化,就是要在區(qū)域自然災害風險綜合行政管理過程中,通過協(xié)調(diào)各類與減災相關(guān)的政策,使之從系統(tǒng)的整體角度,發(fā)揮縱向與橫向減災資源的功效,通過非線性系統(tǒng)優(yōu)化模擬實現(xiàn)縱橫之間的優(yōu)化配置。如區(qū)域發(fā)展與減災規(guī)劃之間的協(xié)調(diào),平原城市規(guī)劃與河網(wǎng)格局之間的協(xié)調(diào),土地開發(fā)規(guī)劃與生態(tài)建設(shè)間的協(xié)調(diào),以及水旱災害與水土保持間的協(xié)調(diào)等。

我們將上述區(qū)域自然災害風險綜合行政管理模式中的縱向、橫向和政策協(xié)調(diào),概括為如圖3框架,并稱其為“災害風險行政管理的系統(tǒng)綜合模式”,即是一個“三維矩陣模式”。圖3中“和度”對應“和則”、“諧度”對應“諧則”。與席酉民等提出的“和諧管理”理論體系中的“和”和“諧”、“和則”與“諧則”的含意是一致的;考慮到區(qū)域災害系統(tǒng)所具有的鏈性特征,我們在此模式中,增加了“合度”和“合則”,即在同級行政管理體系中,強調(diào)各個與減災相關(guān)部門之間應形成合力,即在席酉民等強調(diào)“人與物要素的互動關(guān)系”的基礎(chǔ)上,關(guān)注物與物之間、人與人之間的互動關(guān)系的優(yōu)化與和諧。

四、中國自然災害風險

綜合行政管理體系建設(shè)的建議針對中國自然災害系統(tǒng)的復雜性和存在多種災害鏈的特性,依據(jù)上述論證,提出構(gòu)建中國自然災害風險綜合行政管理體系的建議。

首先,加強國家關(guān)于減災政策協(xié)調(diào)的力度,健全減災管理法制。盡快出臺“中國自然災害防御基本法”、“中國自然災害應急管理法”,以此協(xié)調(diào)現(xiàn)有的單一自然災害管理法規(guī)體系之間的矛盾,完善并補充現(xiàn)有單一自然災害管理的法規(guī)體系,特別是要完善對各類自然災害產(chǎn)生的孕災環(huán)境、致災因子與承災體管理之間的法規(guī)協(xié)調(diào),即有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護與自然災害管理法規(guī)的協(xié)調(diào),城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與自然災害管理法規(guī)的協(xié)調(diào)。

其次,加強各級政府相關(guān)部門之間減災職能協(xié)調(diào)的力度,完善減災管理機制。完善區(qū)域“自然災害風險管理信息共享”機制,特別需加快制定有關(guān)自然災害風險管理的標準、規(guī)范及指標體系。厘定各相關(guān)部門的職能,盡可能實現(xiàn)各相關(guān)部門在轄區(qū)自然災害風險管理過程中的良好銜接,如在水旱災害風險管理中,氣象、水利、農(nóng)業(yè)與民政部門之間的職能明晰;減輕水旱災害過程中科技、教育、國土、財政、金融、發(fā)展與改革等部門之間的職能界定。再次,加強中央政府與地方各級政府之間的合作,改革減災管理體制。針對轄區(qū)所發(fā)生的自然災害的嚴重性程度,明確中央政府與地方政府在自然災害風險綜合行政管理體系中的責任,加強轄區(qū)自然災害區(qū)劃、減災規(guī)劃、應急預案編制、應急行動、救災救濟基金、恢復與重建等項工作,從而實現(xiàn)明確目標、分級負責、協(xié)同作戰(zhàn),充分調(diào)動各方面的積極性。

整合上述三個方面關(guān)于區(qū)域自然災害風險綜合行政管理功能,具體操作方案如下:

在各級政府組建轄區(qū)自然災害風險管理的行政職能部門———自然災害風險管理局?？紤]自然災害風險管理的周期性[14],其下設(shè)減災法制管理、信息共享、技術(shù)、應急管理、物資儲備、應急行動(可實施軍政雙重領(lǐng)導)、救災救濟、裝備管理等部門。在上述轄區(qū)“自然災害風險管理局”設(shè)立的基礎(chǔ)上,針對轄區(qū)自然災害系統(tǒng)的特征,明晰并完善現(xiàn)有單一自然災害系統(tǒng)管理部門的職能。一般可包括氣象災害、海洋災害、地震災害、地質(zhì)災害、水旱災害、生物災害、火災與病蟲害等主要自然災害風險管理部門。內(nèi)陸轄區(qū)則可不設(shè)海洋災害風險管理的專業(yè)機構(gòu)。要加強對這些主要自然災害的監(jiān)測、預報、預警、風險評價和應急預案制定等技術(shù)能力的提高,以及相應的標準、規(guī)范和指標體系的完善。

五、結(jié)論與討論

本文在分析區(qū)域自然災害系統(tǒng)復雜性和鏈性特征的基礎(chǔ)上,吸取各國關(guān)于區(qū)域自然災害風險管理行政模式的優(yōu)點,參考有關(guān)研究提出的模式,提出了自然災害風險綜合行政管理模式,即縱向到底、橫向到邊、政策高效的“和則、合則與諧則共存,和度、合度與諧度合一,縱向協(xié)調(diào)、橫向協(xié)調(diào)與政策協(xié)調(diào)集成為一體,減災資源高效利用”的“三維矩陣管理模式”,以此加強轄區(qū)減災區(qū)劃、立法、規(guī)劃、應急預案編制、應急物資儲備、應急行動、救災救濟等能力的建設(shè)。

在上述自然災害風險綜合行政管理模式指導下,我們認為,中國各級政府應構(gòu)建自然災害風險綜合行政管理體系,即組建轄區(qū)“自然災害風險管理局”,下設(shè)減災法制、信息共享、科技、應急管理、應急行動、物資儲備、救災救濟、裝備管理等部門。在此基礎(chǔ)上,明晰并完善轄區(qū)現(xiàn)有的氣象、海洋、地震、地質(zhì)、水旱、生物、火災與病蟲害等主要自然災害的監(jiān)測、預報與預警、風險評價、應急預案制定等相關(guān)專業(yè)技術(shù)的管理工作。

加強中國減災事業(yè)中的自然災害風險行政管理工作,對建設(shè)和諧社會和實現(xiàn)小康目標有著極為重要的價值,亦對實現(xiàn)全球建設(shè)安全世界有一定的示范意義。同時,對加強公共安全科學與技術(shù)的發(fā)展,風險管理人才的培養(yǎng),均起著重要的推動作用。