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[摘要]在治理模式下，政府和社會(huì)從原來(lái)的統(tǒng)治關(guān)系走向互動(dòng)，政府的適度規(guī)模由公民社會(huì)的發(fā)展程度、政府職能規(guī)模、單位GDP的公務(wù)員數(shù)量、行政管理費(fèi)用占財(cái)政支出的比例等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定。目前我國(guó)政府總體規(guī)模并不算大。主要問(wèn)題在于職能結(jié)構(gòu)不合理。從而導(dǎo)致了外在形式上的龐大、臃腫。因此，政府可以從重視公民社會(huì)的發(fā)展、合理設(shè)置政府職能、完善財(cái)政約束機(jī)制、調(diào)整公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)來(lái)構(gòu)建我國(guó)政府的適度規(guī)模。

[關(guān)鍵詞]治理視角；公民社會(huì)；適度政府規(guī)模

政府規(guī)模與一個(gè)國(guó)家的行政管理效率、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平和社會(huì)穩(wěn)定程度密切相關(guān)，過(guò)大或過(guò)小都不利于社會(huì)的發(fā)展。如果規(guī)模過(guò)大，“政府的外貌可能變得民主，但是使得它得以活動(dòng)的精神將是更多的寡頭政治”。如果規(guī)模過(guò)小，則政府不能有效承擔(dān)其職能，不能滿足社會(huì)公眾的需求。因此，如何把政府規(guī)?？刂圃谶m度的范圍內(nèi)，始終是世界各國(guó)行政改革所追求的目標(biāo)。從政府與市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)看，“市場(chǎng)與政府間的選擇是復(fù)雜的，而且，通常并不僅僅是這兩個(gè)方面，因?yàn)檫@不是純粹在市場(chǎng)與政府間的選擇，而經(jīng)常是在這兩者的不同組合間的選擇以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇”。本文將從治理角度來(lái)探討我國(guó)政府的適度規(guī)模。

一、治理視角下政府適度規(guī)模的界定

在治理模式下，政府和社會(huì)從原來(lái)的統(tǒng)治關(guān)系走向互動(dòng)：政府要服務(wù)并管理社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的最大效益。在這種關(guān)系下，政府規(guī)模通常由兩部分構(gòu)成，一是政府和社會(huì)互相替代的部分，另一是政府和社會(huì)之間互相補(bǔ)充的部分。因此，適度政府規(guī)模的界定要根據(jù)政府和社會(huì)互強(qiáng)的原則。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會(huì)管理的能力和需要轉(zhuǎn)變政府職能后，根據(jù)承擔(dān)職能的大小、公務(wù)員規(guī)模和行政管理費(fèi)用等綜合確定。

(一)公民社會(huì)的發(fā)展程度

公民社會(huì)是國(guó)家或政府的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國(guó)家或非政府所屬的公民組織，即廣義上的“第三部門”。這些組織以民間的形式出現(xiàn)，有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)制，公民自愿參與，不代表政府或國(guó)家的立場(chǎng)。它們可以獨(dú)自承擔(dān)社會(huì)的某些管理職能，或與政府機(jī)構(gòu)合作共同行使某些職能。公民社會(huì)的發(fā)展程度越高，能夠承擔(dān)社會(huì)管理職能的能力就越強(qiáng)，政府規(guī)模就越可能趨于適度化。而且，隨著公民參與政府決策、管理和監(jiān)督能力的增強(qiáng)，政府規(guī)模非理性擴(kuò)張的可能性就會(huì)減小。

(二)政府職能規(guī)模

治理模式下，政府承擔(dān)的職責(zé)和功能作用將縮減。一方面，為了保證市場(chǎng)正常運(yùn)行，抑制各種非規(guī)范的社會(huì)勢(shì)力對(duì)社會(huì)資源的掠奪，防止社會(huì)上的無(wú)序現(xiàn)象的出現(xiàn)等，仍需要政府承擔(dān)宏觀方面的職能，調(diào)控、引導(dǎo)和整合社會(huì)，保證經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展和社會(huì)的公平公正。另一方面，公民社會(huì)分擔(dān)了政府的一部分職能，縮小了政府的職能規(guī)模。公民社會(huì)承擔(dān)的微觀職能越多，政府職能的規(guī)模越小。隨著公民社會(huì)承擔(dān)的職能增多，公民社會(huì)不斷發(fā)展壯大，反過(guò)來(lái)也將縮小政府規(guī)模。

(三)單位GDP的公務(wù)員數(shù)量

研究公務(wù)員規(guī)模，慣用的一個(gè)指標(biāo)是官民比：財(cái)政供養(yǎng)人員占總?cè)丝诘谋壤?。這個(gè)指標(biāo)考慮到了財(cái)政支出、民眾真實(shí)負(fù)擔(dān)、最具實(shí)際價(jià)值等因素，但是，用總的官民比來(lái)衡量公務(wù)員規(guī)模有一定局限性。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度等的不同，公務(wù)員規(guī)模也應(yīng)不同，而總的官民比不能反映出這個(gè)差異。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公務(wù)員規(guī)模是否適度，不僅需要考慮官民比例，而且還要考慮公務(wù)員在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用和公務(wù)員的行政效率，即考慮經(jīng)濟(jì)因素。分析公務(wù)員適度規(guī)模的經(jīng)濟(jì)因素的指標(biāo)是：公務(wù)員人數(shù)與GDP的比例，即單位GDP的公務(wù)員數(shù)量。單位GDP的公務(wù)員數(shù)量越小，說(shuō)明公務(wù)員規(guī)模越小，政府規(guī)模越可能適度。

(四)行政管理費(fèi)用占財(cái)政支出的比例

衡量政府規(guī)模時(shí)，我國(guó)學(xué)者提得較多的一個(gè)指標(biāo)是財(cái)政支出占GDP的比重。財(cái)政支出能夠反映一個(gè)國(guó)家對(duì)其占有資源的運(yùn)用，反映一個(gè)政府的政策選擇，反映政府行為的成本。隨著政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用及其活動(dòng)范圍的擴(kuò)大，財(cái)政支出也會(huì)相應(yīng)擴(kuò)大，但如果GDP增長(zhǎng)的速度快于財(cái)政支出的速度，財(cái)政支出占GDP的比重將下降，而這并不能說(shuō)明政府規(guī)模在減小。為了真實(shí)反映政府規(guī)模，本文不采用財(cái)政支出占GDP比重這個(gè)總量指標(biāo)，而用行政管理費(fèi)用占財(cái)政支出的比例這個(gè)結(jié)構(gòu)性指標(biāo)。行政管理費(fèi)用占財(cái)政支出的比例越小，說(shuō)明政府規(guī)模越小。

二、現(xiàn)階段我國(guó)政府規(guī)模的現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)五次機(jī)構(gòu)改革，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量已大大減少。但隨著社會(huì)發(fā)展、人們需求的多樣化，政府規(guī)模擴(kuò)張有其必然趨勢(shì)。我國(guó)政府總體規(guī)模并不算大，主要問(wèn)題在于職能結(jié)構(gòu)不合理，從而導(dǎo)致了外在形式上的龐大、臃腫。(一)政府不夠重視公民社會(huì)的作用

雖然我國(guó)目前已經(jīng)涌現(xiàn)了一批非政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織等“第三部門”，且具有承擔(dān)一部分社會(huì)管理職能的能力。但其作用并未得到政府的重視。傳統(tǒng)的“官本位”思想使“放權(quán)”不能真正落到實(shí)處，一些職能的社會(huì)化還成為地方政府“撈錢”的手段；更有一些官員認(rèn)為民間組織與黨和國(guó)家對(duì)立、“你強(qiáng)我弱”思想根深蒂固，防范、限制心理嚴(yán)重。由于缺乏政府支持，許多民間組織管理人員待遇低、辦公條件差、職業(yè)發(fā)展前景不明朗，對(duì)優(yōu)秀人才吸引力不強(qiáng)，從而影響到民間組織的整體素質(zhì)和能力。

(二)職能規(guī)模過(guò)大

政府職能是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)，職能過(guò)大，必然造成機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)細(xì)。而且，在縱向?qū)哟紊?，越往基層，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量越多。隨著社會(huì)生活的復(fù)雜化和社會(huì)需求的多樣化，政府職能應(yīng)趨于專業(yè)化。但我國(guó)政府職責(zé)交叉、政出多門的現(xiàn)象十分普遍。職責(zé)交叉派生出的不協(xié)調(diào)使得管理秩序紊亂、管理效率低下。有的政府部門隨意擴(kuò)大自己的職能范圍，出現(xiàn)許多的共管領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域中政令不統(tǒng)一、指揮不一致，造成政府規(guī)模膨脹，加重了社會(huì)和公眾經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

(三)單位GDP的公務(wù)員數(shù)量過(guò)大

這并不是說(shuō)我國(guó)公務(wù)員整體規(guī)模過(guò)大，我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量為4000多萬(wàn)人，與總?cè)丝诘谋壤秊?：26，低于美國(guó)的1：12，法國(guó)的1：12，日本的1：23，英國(guó)1：24。從官民比來(lái)看，我國(guó)居于發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平之下。但我國(guó)單位GDP的公務(wù)員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國(guó)家(見表1)，由此可知，我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的整體效率不高。由于部門設(shè)置的不合理，有些部門人員富余，有的部門卻人員稀少。這既不符合工作效率優(yōu)化的要求，也不利于我國(guó)社會(huì)的健全發(fā)展。

(四)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理

1990—2003年，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的支出由1368.01億元增至7410.87億元，行政管理費(fèi)由414.56億元增至4691.26億元。隨著我國(guó)財(cái)政支出的增加，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和國(guó)防費(fèi)所占比重逐步下降，而社會(huì)文教費(fèi)、行政管理費(fèi)和其他財(cái)政支出所占比重逐步上升。雖然社會(huì)文教費(fèi)支出連年增加，但其增長(zhǎng)速度大大低于行政管理費(fèi)的增長(zhǎng)速度。從絕對(duì)額來(lái)說(shuō)(當(dāng)年價(jià)格計(jì))，2003年經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)的支出是1990年的7.99倍，與同期相比，行政管理費(fèi)是原來(lái)的11.32倍。雖然經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占總支出的比例下降了14個(gè)百分點(diǎn)，但經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用的比例仍然是最大。行政管理費(fèi)上升了6個(gè)百分點(diǎn)，在所有比重增加的項(xiàng)目中是比較高的。可以說(shuō)，我國(guó)政府仍然是一個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，而不是一個(gè)公共服務(wù)型政府；行政管理費(fèi)用的增加在某種程度上反映了我國(guó)政府規(guī)模形式上的臃腫。

三、治理視角下我國(guó)適度政府規(guī)模的構(gòu)建路徑

治理理論雖然得到了廣泛認(rèn)可，但在我國(guó)政府中的推行成效并不大，政府忽略了社會(huì)中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等的力量，這不符合治理的要義，政府不僅要在內(nèi)部運(yùn)用權(quán)力治理機(jī)構(gòu)，而且要在外部與公民社會(huì)共同治理好社會(huì)。構(gòu)建適度政府規(guī)模是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，需要多方努力。

(一)重視公民社會(huì)的發(fā)展

社會(huì)力量越壯大，政府組織規(guī)模越容易受到限制和約束，越可能趨于適度化。因此，政府要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，積極引導(dǎo)、培育、扶持和發(fā)展社會(huì)中介組織。首先，要主動(dòng)與各種合法的、健康的民間組織建立伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮它們?cè)谏鐣?huì)管理、公民參與和建設(shè)和諧社會(huì)中的作用。其次，改革現(xiàn)行的民間組織審批登記制度，簡(jiǎn)化申請(qǐng)程序，給予優(yōu)惠政策支持，為其發(fā)展壯大創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。第三，通過(guò)財(cái)政直接撥款、資助從事公益事業(yè)的民間組織等各種形式對(duì)民間組織進(jìn)行資助，使其在幫助政府提供公共服務(wù)的過(guò)程中獲得必要的經(jīng)費(fèi)支持。最后，培養(yǎng)公眾參政意識(shí)，拓寬參政渠道，為公眾創(chuàng)造一個(gè)良好的參政平臺(tái)，促進(jìn)社會(huì)、公眾與政府組織的聯(lián)系與合作，共同營(yíng)造、維護(hù)公共權(quán)威和公共秩序。

(二)合理設(shè)置政府職能

只有從職能上明確限定政府的活動(dòng)邊界，減少政府微觀管理職能，避免職能重復(fù)、交叉，才能保證政府的適度規(guī)模。首先，合理確定政府職能結(jié)構(gòu)。要建設(shè)服務(wù)型政府，政府必須明確自己的服務(wù)職能，為社會(huì)提供公共物品，調(diào)節(jié)社會(huì)分配，完善社會(huì)保障，保證社會(huì)公平。其次，職能社會(huì)化。政府要轉(zhuǎn)變觀念，將那些可以由社會(huì)承擔(dān)的“劃槳”職能統(tǒng)統(tǒng)轉(zhuǎn)移出去，全身心地“掌舵”。第三，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，探索中央和地方歸口管理模式，推行大部門制。大部門制是政府各級(jí)部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，將一些職能相近或相關(guān)的部門整合為一個(gè)大部，將原來(lái)的部委改為內(nèi)設(shè)的職能司局，或者由部委管理但又具有一定獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)，其核心在于把相關(guān)職能歸并到一個(gè)部門中。我們要借助機(jī)構(gòu)改革，來(lái)合理配置職能，達(dá)到職能和機(jī)構(gòu)都適度化的雙重目的。

(三)完善財(cái)政約束機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府行政管理費(fèi)用支出迅速增長(zhǎng)，為人員、機(jī)構(gòu)擴(kuò)張?zhí)峁┝顺渥愕呢?cái)力支持。因此，必須完善財(cái)政約束機(jī)制，規(guī)范和監(jiān)督政府的收費(fèi)和支出行為，使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)均衡化。首先，政府支出結(jié)構(gòu)要合理。盡管我國(guó)服務(wù)型政府已經(jīng)初具雛形，但政府在財(cái)政上的投向還不是太明朗。我國(guó)公共服務(wù)體系和社會(huì)保障體系還不健全，政府必須加大投入力度，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理支出方面節(jié)約的費(fèi)用投入到改善人們的生活上面來(lái)，切實(shí)體現(xiàn)政府的公共性。行政管理費(fèi)用降低了，政府的規(guī)模必然縮小，而且能夠提高人們對(duì)政府的信任。其次，預(yù)算法治化。我國(guó)現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中的國(guó)家預(yù)算只是政府組織的財(cái)政收支計(jì)劃，對(duì)政府行為幾乎沒有基于實(shí)事求是的法律、法規(guī)的約束力，隨意更改計(jì)劃是普遍現(xiàn)象。實(shí)行預(yù)算法治化將規(guī)范政府行為，使各級(jí)政府不能隨意突破預(yù)算平衡原則的約束，不能隨意增加或更改預(yù)算。第三，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，切斷各個(gè)政府組織職能部門的行政、執(zhí)法同其經(jīng)費(fèi)供給之間的直接聯(lián)系，避免腐敗行為的滋生。只有從財(cái)政支出這個(gè)源頭上控制好了政府成本，才可能實(shí)現(xiàn)政府規(guī)模的合理化和適度化。

(四)調(diào)整公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)

無(wú)論政府職能如何界定，政府的一切活動(dòng)歸根結(jié)底都需要公務(wù)員去具體執(zhí)行。公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)合理，人員素質(zhì)高，完成單位公務(wù)量所需的人數(shù)就少，機(jī)構(gòu)和編制就會(huì)減少，以此來(lái)保證政府適度規(guī)模不失為一條行之有效的途徑。一方面，要合理調(diào)整公務(wù)員的文化結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)，使政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員層次合理，富有活力和創(chuàng)造性。同時(shí)，部門之間要根據(jù)工作性質(zhì)合理分配好人員，不富余、不缺人，使人員配置恰到好處。另一方面，提高公務(wù)員素質(zhì)。在新進(jìn)公務(wù)員時(shí)，必須嚴(yán)格把關(guān)，把既有專業(yè)知識(shí)、又懂公共管理理論的優(yōu)秀人才選拔到政府組織中來(lái)，做到人盡其才，才盡其用。對(duì)現(xiàn)有公務(wù)員，要增加投入，定期進(jìn)行培訓(xùn)，提高其辦事能力和辦事效率。公務(wù)員自身要不斷學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)和廉潔奉公的思想覺悟。

在治理模式下，政府適度規(guī)模的構(gòu)建既需要內(nèi)部調(diào)整，又需要借助外部的公民社會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。只有兩方面都兼顧和配合好了，政府規(guī)模才能達(dá)到適度化。