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土地使用權(quán)是一個(gè)涉及面廣，法律關(guān)系十分復(fù)雜的問(wèn)題。土地使用權(quán)糾紛也是社會(huì)生活中經(jīng)常發(fā)生的社會(huì)問(wèn)題之一?！巴恋厥秦?cái)富之母”，正確、及時(shí)處理土地使用權(quán)糾紛，對(duì)于維護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益，促進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)方略的順利實(shí)施，保障我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，早日全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)具有十分深遠(yuǎn)的意義。

土地使用權(quán)糾紛在廣大農(nóng)村尤為突出，長(zhǎng)期困擾著以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的發(fā)展和完善。阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶著這個(gè)問(wèn)題，筆者走入農(nóng)村，深入農(nóng)戶，對(duì)當(dāng)前普遍存在的土地使用權(quán)糾紛問(wèn)題進(jìn)行了一些調(diào)查了解，試圖從法律方面找出一些有利于糾紛解決的方法來(lái)。

通過(guò)了解發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村除了以前存在的土地使用權(quán)糾紛外，近年來(lái)，農(nóng)業(yè)承包合同糾紛有不斷上升趨勢(shì)。這類案件發(fā)生后，有一部分人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與一般的土地使用權(quán)區(qū)分不清，將二者混淆，不但將糾紛問(wèn)題沒(méi)有解決，反而激化了矛盾。

前不久，在陜縣農(nóng)村就發(fā)生了這樣一起案例：陜縣觀音堂鎮(zhèn)葛條溝村第五村民組有一塊荒蕪的土地。該村第六村民組的茹根×，茹×軍父子開(kāi)墾耕種數(shù)年。1998年土地延包時(shí)，第五村民組將該地收回承包給了本組的茹×祥，并填入了茹×祥的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書上。之后，茹根×、茹×軍以該土地是其開(kāi)墾的為由，一直耕種。茹×祥多次要求茹根×、茹×軍返還該地使用權(quán)，茹根×、茹×軍不肯歸還，茹×祥起訴到陜縣人民法院。訴訟中，茹根×也拿出了自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，該證書上也登記有一塊土地。雖然村里證明該土地屬第五村民組村民集體所有。但陜縣人民法院以該糾紛系土地使用權(quán)爭(zhēng)議為由，依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第16條的規(guī)定，判決駁回茹×祥的訴訟請(qǐng)求。茹×祥不服，上訴至三門峽市中級(jí)人民法院，二審改判茹根×、茹×軍返還茹×祥土地使用權(quán)。

該案中，一審法官就把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)作為一般的土地使用權(quán)，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書當(dāng)作一般土地使用權(quán)證書，而錯(cuò)誤適用《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，導(dǎo)致本案一審處理錯(cuò)誤，造成訴累，給當(dāng)事人造成不必有的損失，也損害了人民法院的形象。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于土地使用權(quán)，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。1986年6月25日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)、1988年12月29日第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議修正、1998年8月29日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地法》）對(duì)土地使用權(quán)所作的是一個(gè)狹義的規(guī)定?！锻恋胤ā返?1條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，確認(rèn)使用權(quán)，其中，中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用的國(guó)有土地具體發(fā)證機(jī)關(guān)，由國(guó)務(wù)院確定。確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)草原法》、《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理?！备鶕?jù)本條規(guī)定并縱觀《土地法》全文，可以看出《土地法》所調(diào)整的土地使用權(quán)，是指農(nóng)村集體所有的土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地使用權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)。由縣級(jí)以上人民政府頒發(fā)證書予以確認(rèn)的土地使用權(quán)也指的是這兩類土地使用權(quán)。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定，《土地法》第14條、第15條作了簡(jiǎn)要的規(guī)定。從該規(guī)定中可以看出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（發(fā)包方）和本集體經(jīng)濟(jì)組織成員（承包方）以簽訂合同的方式確定的，無(wú)須政府確認(rèn)。整個(gè)《土地法》關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定僅此而已?？梢赃@樣說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從宏觀上說(shuō)，并不是《土地法》的必然內(nèi)容?！锻恋胤ā返哪康氖潜Ｗo(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地。調(diào)整的主要是建設(shè)用地使用權(quán)和土地所有權(quán)所產(chǎn)生的法律關(guān)系。

關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定，在《中華人民共和國(guó)森林法》（以下簡(jiǎn)稱《森林法》）、〈中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱《漁業(yè)法》）、《中華人民共和國(guó)草原法》（以下簡(jiǎn)稱《草原法》）中也有相應(yīng)規(guī)定，但是，同《土地法》相同的是，都規(guī)定的非常原則，實(shí)踐中不便于操作。為此，最高人民法院于1986年4月12日印發(fā)了《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》。為了適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，最高人民法院又于1999年6月5日印發(fā)了《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》以解決我國(guó)關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方面立法的不足。2002年8月29日《中華人民共和國(guó)農(nóng)民土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《承包法》）經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)，從而使我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有了明確的法律依據(jù)。

筆者試從《承包法》的規(guī)定出發(fā)，并結(jié)合《土地法》、《漁業(yè)法》、《草原法》、《森林法》中關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定，采用和一般土地使用權(quán)對(duì)比的方法，試分析一下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體一般限于土地所有權(quán)或國(guó)有土地使用權(quán)所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，但應(yīng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。在簽訂承包合同之前，對(duì)承包方的資信情況和經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行審查，主體范圍較窄。而一般土地使用權(quán)的主體范圍比較寬泛。外國(guó)法人或個(gè)人都可以通過(guò)法律程序取得我國(guó)的土地使用權(quán)。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體是農(nóng)村集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地、以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，包括水面、灘涂、荒山、荒溝，包含了《土地法》、《漁業(yè)法》、《森林法》、《草原法》所調(diào)整的所有土地，客體范圍寬泛。而一般土地使用權(quán)的客體通常指國(guó)有土地，內(nèi)容較窄。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以合同的方式取得，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議選舉產(chǎn)生承包工作小組，承包工作小組依法擬訂，公布承包方案，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員村民會(huì)議討論通過(guò)承包方案，公開(kāi)組織實(shí)施承包方案，簽訂承包合同。承包合同自成立之日起生效。而建設(shè)土地使用權(quán)采用劃撥或出讓、租賃的方式取得，占用農(nóng)用地，還要辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，建設(shè)用地使用權(quán)要經(jīng)市、縣以上人民政府批準(zhǔn)。兩者雖然都要辦理登記手續(xù)、頒發(fā)證書，但是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要以合同方式取得，合同成立即生效，使用者獲得使用權(quán)。而建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)政府頒發(fā)使用證后方取得。也就是說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是以民事行為取得的，而建設(shè)用地使用權(quán)是以行政行為取得的，這是兩者最大的區(qū)別。

四、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的范圍。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利人享有承包土地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品，承包地被依法征用，占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?shù)?。土地承包?jīng)營(yíng)權(quán)還受到一定的限制，如必須維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害。不得抵押、出讓和贈(zèng)與，不能使土地荒蕪。不然，發(fā)包方有權(quán)予以干涉，權(quán)利的行使受法律限制程度較大。而建設(shè)用地使用權(quán)的限制相對(duì)較小。權(quán)利人可以依法將使用權(quán)連同地上建筑物的所有權(quán)抵押、出賣和贈(zèng)與他人。即使不使用或者自我進(jìn)行破壞，只要不損害國(guó)家、社會(huì)和他人的利益，國(guó)家一般不干涉權(quán)利的行使。

五、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)使用期限。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因土地性質(zhì)不同而不同，耕地承包期為三十年，草地承包期為三十年至五十年，林地承包期限為三十年至七十年，特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)。土地使用權(quán)出讓最高年限因用途不同而不同，居住用地七十年，工業(yè)用地五十年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地四十年，綜合或其他用地五十年。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用年限可以由發(fā)包方和承包方以合同方式確定，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商使用年限。而建設(shè)用地使用權(quán)是法律直接確定的，雙方不能協(xié)商。

六、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議的解決方式。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議的解決方式，是本文所探討的關(guān)鍵問(wèn)題?！冻邪ā返?1條規(guī)定，“因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府調(diào)解解決。...當(dāng)事人不愿協(xié)商，協(xié)商不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！薄锻恋胤ā返?6條規(guī)定，“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理。...當(dāng)事人對(duì)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴。”土地使用權(quán)糾紛和土地承包權(quán)糾紛的處理機(jī)關(guān)不同，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最終由人民法院處理，建設(shè)用地使用權(quán)由人民政府處理。需要注意的是，《土地法》第16條規(guī)定的“對(duì)政府處理決定不服的，可以向人民法院起訴?！辈皇瞧鹪V爭(zhēng)議的對(duì)方當(dāng)事人，而是起訴做出處理決定的人民政府。公務(wù)員之家版權(quán)所有

通過(guò)上述分析，可以看出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)分別由《承包法》和《土地法》來(lái)調(diào)整。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所涉客體的內(nèi)容為《土地法》、《草原法》、《森林法》、《漁業(yè)法》所調(diào)整的全部客體，而建設(shè)用地使用權(quán)的客體僅為《土地法》所調(diào)整的客體。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地、林地、水面、灘涂、草地等所有權(quán)和使用權(quán)所派生出來(lái)的一個(gè)特別的使用權(quán)，它的權(quán)利范圍要比其他土地使用權(quán)所受的限制要大一些。建設(shè)用地、草地、水面、林地等的使用權(quán)和所有權(quán)由政府頒發(fā)使用權(quán)證書和所有權(quán)證書來(lái)予以確認(rèn)，權(quán)利的產(chǎn)生基于行政行為，糾紛的解決最終由政府來(lái)處理，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生基于土地承包經(jīng)營(yíng)合同，屬于民事行為，解決的最終機(jī)關(guān)為人民法院。建設(shè)用地使用權(quán)證書是建設(shè)用地使用權(quán)取得的必要條件，沒(méi)有使用權(quán)證書就不享有土地使用權(quán)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然也由政府頒發(fā)證書來(lái)確定，但頒證不是必要條件，政府沒(méi)有頒發(fā)證書并不影響權(quán)利人獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

分清了建設(shè)用地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律特征，有助于解決形形色色的土地使用權(quán)糾紛，有利于農(nóng)村的安定團(tuán)結(jié)，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展，筆者希望通過(guò)自己的淺析，能起到拋磚引玉的目的，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律實(shí)踐起一點(diǎn)微薄的作用。