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「摘要」無庸置疑，近年來國債的大規(guī)模發(fā)行對我國起到了巨大的推動作用。但同時，國債數(shù)量的攀升也導(dǎo)致了政府債務(wù)的增加，引發(fā)了國債風(fēng)險。強化國債風(fēng)險意識，健全國債風(fēng)險防范機制對促進經(jīng)濟的持續(xù)增長，保持環(huán)境的穩(wěn)定具有突出的作用?！戈P(guān)鍵詞」國債風(fēng)險政府債務(wù)控制「正文」1998年以來，為拉動國內(nèi)需求，抵制亞洲危機的沖擊，應(yīng)付復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境，我國政府采取了以加大基礎(chǔ)設(shè)施投入、擴大國內(nèi)需求為主要的積極財政政策。在該政策指導(dǎo)下，我國國債發(fā)行數(shù)量不斷攀升，在促進國民經(jīng)濟增長方面成效顯著。近年來，隨著西部大開發(fā)的升溫和健全社會保障體系等需要，政府財政支出一時難以回縮，由于財政收入增長受到限制，從而形成赤字增加和國債大量發(fā)行的局面。明確我國當(dāng)前面臨的國債風(fēng)險，探討化解國債風(fēng)險的方案對國民經(jīng)濟健康發(fā)展具有重要意義。準確認識國債風(fēng)險，首先必須澄清一種誤識，即認為由于政府擁有強制征稅權(quán)和貨幣發(fā)行權(quán)，所以政府到期無法償還債務(wù)的情況無論如何也不會發(fā)生從而否認國債風(fēng)險的存在。這種看法完全將政府當(dāng)作一個擁有獨立利益的經(jīng)濟主體，而未認識到政府屬于公共權(quán)力機構(gòu)，承擔(dān)著為公眾謀福利的職責(zé)。對政府來說，風(fēng)險是對社會公共福利造成損害的可能性，或者說是對整個社會經(jīng)濟發(fā)展造成損害的可能性。如果政府通過貨幣化融資和強制增加不合理稅收來償還債務(wù)，必定會損害各微觀經(jīng)濟主體的利益，不利于社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。因此，在實行財政法治化、公共化的國家，國債風(fēng)險的概念不可能不存在.[2]1994年《預(yù)算法》實施之后，我國財政只能通過舉債而不能再通過貨幣化融資的方式來彌補財政赤字。因此，我們可以從動態(tài)和靜態(tài)兩個角度來定義國債風(fēng)險：從動態(tài)來說，國債風(fēng)險是指國家債務(wù)累積規(guī)模越來越大，占GDP的比重不斷上升，給財政造成沉重的還本付息壓力，從而對整個社會經(jīng)濟長期發(fā)展造成危害的可能性；從靜態(tài)來說，國債風(fēng)險是指某一年度內(nèi)政府財政無法按既定規(guī)則籌得足夠的資金來償還到期的本息，喪失國家財政信用的可能性。靜態(tài)的國債風(fēng)險就是通常意義上的國債危機，但是，能夠國民經(jīng)濟長期發(fā)展的動態(tài)意義上的國債風(fēng)險顯然也不能忽視。第一，制定《國債法》，建立起規(guī)范、完善、系統(tǒng)的國債發(fā)行、購買、流通體制。，我國國債發(fā)行、購買、流通并沒有專門的法律制度加以規(guī)范，主要是遵循《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，而這對于整個國債法律體系的健全稍顯不足。其次，國債發(fā)行、購買、流通等諸多事宜，必須有專門的基本大法加以規(guī)范，對于現(xiàn)行《預(yù)算法》來說，要對國債進行全面而周密的調(diào)控，不光從上不可行，而且也是一種過重的負擔(dān)，難以實現(xiàn)有效調(diào)控。完善的國債法體系的建立對于國債風(fēng)險的控制將是一個根本性的保證。一般而言，國債市場比發(fā)行問題更為重要。一個具有較高安全性和流動性的國債市場，不僅便于確定新發(fā)國債的發(fā)行條件，而且能為其他籌資人發(fā)行債券建立成本標準。同時，它還有利于金融機構(gòu)的資產(chǎn)負債管理，便于中央銀行利用國債市場開展公開市場業(yè)務(wù)，強化財政支出管理，提高所籌資金的使用效益。這是從市場體制層面對國債風(fēng)險進行防控的有效措施。

第三，在流通市場上，應(yīng)當(dāng)適度增加向機構(gòu)發(fā)行國債的份額。我國的國債主要面向個人發(fā)行，其利率水平是參照銀行存款利率確定的。這就決定了國債發(fā)行利率必須高于銀行存款利率，而且其期限不能太長。在我國居民的投資渠道較少、居民儲蓄傾向較高和城鄉(xiāng)儲蓄存款穩(wěn)步增長的情況下，面向個人發(fā)債不失為一種穩(wěn)健的做法。但是，由于面向個人發(fā)行債券發(fā)行期過長、發(fā)行成本過高、債券期限較短等，以及存在國債規(guī)模越來越大的實際情況，必須考慮向銀行等金融機構(gòu)多發(fā)行國債。這樣不僅可以使國債期限品種多樣化，而且能夠降低國債發(fā)行成本和風(fēng)險。第五，規(guī)范國債用途，國債只能用于具有公共性的建設(shè)項目。首先，國債乃是取之于民的財政收入，在償還時又是一筆巨大的財政支出。取之于民要用之于民，國債必須用于公共性項目上。其次，建設(shè)性項目具有直接的償還債務(wù)的能力，可以在很大程度上降低財政借款的風(fēng)險。在我國，建設(shè)性項目既包括公共預(yù)算中的公共投資項目，也包括國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算中的贏利性投資項目。由于后者完全建立在市場競爭機制的基礎(chǔ)上，風(fēng)險太大，因此，為了實現(xiàn)國債用途的穩(wěn)健，降低國債風(fēng)險，必須規(guī)范國債用途，并進行程序上的審查監(jiān)督手續(xù)。第六，建立健全國債發(fā)行效益的考核體系，并積極探索宏觀監(jiān)測、預(yù)警指標體系。對財政風(fēng)險進行測算，是對財政風(fēng)險進行控制的有效方案；對國債發(fā)行建立效益考察，有利于提高國債發(fā)行的效率和業(yè)績和提高財政支出的效益和效益。從化過程中經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、宏觀調(diào)控的客觀需要和各國實踐通例來看，建立一套監(jiān)測、預(yù)警指標體系確有必要。但由于相關(guān)因素的多樣性與差異性所造成的國債問題的復(fù)雜性，在迄今為止所得到的國際經(jīng)驗中，尚無一種相對成熟的關(guān)于國債風(fēng)險的宏觀監(jiān)測、預(yù)警指標體系可供完全借鑒。大量資料顯示，我國國債風(fēng)險有被嚴重低估，至少是不準確、測算公布的可能性。因此，在上搭建一個指標體系框架對國債風(fēng)險進行監(jiān)控刻不容緩。在我國財政赤字和國債規(guī)模擴大的同時，必須強化風(fēng)險意識與防范機制，全面把握現(xiàn)實情況，精心和穩(wěn)妥地把握赤字與舉債的合理數(shù)量界限，正如中國高峰會議上所指出的，要十分重視國債和赤字規(guī)模問題，注重加強財政償債能力和財政風(fēng)險防范的，在國債規(guī)?？偭繑U張的同時，注意對國債結(jié)構(gòu)進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以及短期舉債與中長期可持續(xù)和深化改革的銜接，爭取克服體制、結(jié)構(gòu)等方面深層矛盾，爭取財政經(jīng)濟良性循環(huán)的綜合環(huán)境，這樣才可能迎來國民經(jīng)濟的新一輪高速增長。國債風(fēng)險控制的核心和靈魂是：在國家能夠掌握和控制風(fēng)險的范圍內(nèi)，盡可能充分發(fā)揮國債手段的積極作用，促進經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定增長.[7]從一個較長的時期考察，宏觀經(jīng)濟保持穩(wěn)定增長是一個國家提高償債能力、控制和化解風(fēng)險的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟不發(fā)展，提高償債能力便會成為無源之水。從較短時期看，為拉動經(jīng)濟增長，國債發(fā)行規(guī)模的擴張又勢必會相應(yīng)增大政府的償債風(fēng)險。因此，對國債風(fēng)險的控制要正確把握和平衡潛在風(fēng)險與經(jīng)濟增長之間的微妙關(guān)系，并從中積極尋找既能抑制風(fēng)險又能促進經(jīng)濟發(fā)展的。1劉建文主編：《財稅法學(xué)》，高等出版社，北京大學(xué)出版社，2004年版，第103頁。6何開發(fā)：《中國財政風(fēng)險》，中國經(jīng)濟出版社，2002年版，第72頁。7劉尚希：《財政風(fēng)險及其防范問題研究》，經(jīng)濟出版社，2004年版，第125頁