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摘要:績(jī)效管理作為一種管理工具，其最重要的意義在于政府經(jīng)營(yíng)管理增加對(duì)成本效益的考慮，改變政府機(jī)構(gòu)的浪費(fèi)現(xiàn)象，可以說(shuō)是公共部門(mén)進(jìn)行有效資源配置的重要手段。文章從加強(qiáng)政府績(jī)效管理深化行政管理體制改革展開(kāi)了一些討論。

關(guān)鍵詞:政府績(jī)效管理;行政管理體制;深化改革

政府工作人員績(jī)效評(píng)價(jià)決定著整個(gè)行政部門(mén)的效能，也是各級(jí)政府有效轉(zhuǎn)變政府職能、大力推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的關(guān)鍵因素。只有加強(qiáng)政府績(jī)效管理才能深化行政管理體制改革，推進(jìn)我國(guó)政府部門(mén)的不斷發(fā)展。

一、績(jī)效管理的概述

政府績(jī)效考核管理是一種新的政府管理理論實(shí)踐和政府管理創(chuàng)新技術(shù)。它主要聚焦于單一的公共政府服務(wù)機(jī)構(gòu)或其他公共部門(mén)，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、效率、效率、提高公共服務(wù)提供質(zhì)量和提高公民生活滿意度為主要最終目標(biāo)，是主要著眼于一個(gè)微觀經(jīng)濟(jì)層面的我國(guó)政府工作績(jī)效，以及宏觀經(jīng)濟(jì)層面的我國(guó)政府工作績(jī)效。主要體現(xiàn)在政治上的民主與穩(wěn)定、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、人民基本生活水平、人民生活條件質(zhì)量的不斷穩(wěn)步提高、社會(huì)的公正與平等、國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的不斷改善，文化上的發(fā)展和人民精神文明的不斷提高等?？?jī)效管理其中的基本概念主要包括:第一，評(píng)價(jià)政府組織績(jī)效管理業(yè)務(wù)活動(dòng)的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)不是組織輸入，不是組織過(guò)程，而是組織績(jī)效;第二，性能由許多主要元素共同組成，這些主要元素的相對(duì)性和重要性各不相同;第三，績(jī)效的不斷提高如果僅靠一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的不斷改進(jìn)和一些新信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，還是難以長(zhǎng)期奏效的，需要一套系統(tǒng)的、綜合的評(píng)價(jià)方法。績(jī)效考核管理制度作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及政府組織內(nèi)部管理經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括政府組織管理結(jié)構(gòu)、工作管理制度、人事制度、領(lǐng)導(dǎo)考核制度、財(cái)務(wù)制度等。它要求各部門(mén)協(xié)調(diào)行動(dòng)，努力提高組織績(jī)效。在研究制定績(jī)效合作協(xié)議和政府績(jī)效提升計(jì)劃的理論基礎(chǔ)上，作為一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的政府績(jī)效職能管理實(shí)踐過(guò)程，一般來(lái)說(shuō)包括三個(gè)最基本的績(jī)效職能管理活動(dòng):第一，績(jī)效評(píng)價(jià)。如何實(shí)現(xiàn)一個(gè)組織目標(biāo)的管理系統(tǒng)有個(gè)過(guò)程，如何得到實(shí)現(xiàn)以及目標(biāo)是否需要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)也有一個(gè)過(guò)程?？?jī)效管理評(píng)估一般可以分為評(píng)價(jià)組織的整體績(jī)效、計(jì)劃的整體績(jī)效和評(píng)估個(gè)人的整體績(jī)效。在人力資源管理中，個(gè)人績(jī)效考核通常是工資、獎(jiǎng)懲、晉升的依據(jù)。對(duì)于一些公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，更多的人關(guān)注的是其對(duì)組織工作績(jī)效的整體評(píng)價(jià)，這就是如何利用跟蹤和評(píng)價(jià)組織績(jī)效的過(guò)程。第二，績(jī)效與彈性能力的測(cè)量。為了正確進(jìn)行組織績(jī)效評(píng)價(jià)，管理者應(yīng)該設(shè)計(jì)一套可以直接衡量一個(gè)組織績(jī)效目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)實(shí)際情況的績(jī)效指標(biāo)體系，即作為衡量一個(gè)組織整體績(jī)效的主要標(biāo)尺，以便對(duì)不同的組織機(jī)構(gòu)和不同的發(fā)展時(shí)期組織進(jìn)行績(jī)效比較。第三，跟蹤性能。績(jī)效持續(xù)跟蹤管理是廣泛指對(duì)一個(gè)組織整體績(jī)效的進(jìn)行持續(xù)跟蹤監(jiān)控、記錄和績(jī)效評(píng)價(jià)，是如何提高一個(gè)組織整體績(jī)效的基本衡量依據(jù)。

二、政府績(jī)效管理的作用

績(jī)效管理在政府內(nèi)部質(zhì)量和工作績(jī)效的提高，其作用主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

(一)有利于形成績(jī)效意識(shí)

傳統(tǒng)的科層制管理體制形成了其獨(dú)特的行政文化，具體表現(xiàn)在:首先，輸入中的元素已經(jīng)成為人們關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。在財(cái)政預(yù)算編制執(zhí)行過(guò)程中卻也存在著不合理的定價(jià)傾向。資源的合理分配主要取決于一個(gè)部門(mén)本身的實(shí)際需要，而不是為了有效率地履行職責(zé)。預(yù)算和確定工作量的結(jié)果之間沒(méi)有有機(jī)的相互聯(lián)系。工作部門(mén)以任務(wù)預(yù)算最大質(zhì)量化為最終目標(biāo)，追求任務(wù)預(yù)算質(zhì)量?jī)?yōu)于任務(wù)追求實(shí)際工作組織結(jié)果;我們注重脫離形式主義，將組織一項(xiàng)活動(dòng)的人員數(shù)量和組織規(guī)模程度作為我們衡量一個(gè)工作組織績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)，很少人去考慮組織活動(dòng)最后產(chǎn)生的實(shí)際工作結(jié)果。其次，過(guò)程控制導(dǎo)向的層級(jí)控制管理機(jī)制，即管理上級(jí)對(duì)策而下級(jí)的過(guò)程控制則更側(cè)重于管理過(guò)程而非控制結(jié)果。這種以工作過(guò)程需求為結(jié)果導(dǎo)向的被動(dòng)控制管理機(jī)制最終導(dǎo)致了一種按工作順序做事的工作心態(tài)，員工既不可能致力于獲得組織的成功，也可能沒(méi)有任何動(dòng)力和時(shí)間條件性地去努力追求良好的工作結(jié)果。最后，要有基于規(guī)則的服從意識(shí)。等級(jí)制度通常依賴于正式的規(guī)章制度被用來(lái)對(duì)其進(jìn)行等級(jí)管理。政府機(jī)構(gòu)的過(guò)度監(jiān)管逐漸形成了一種對(duì)規(guī)則負(fù)責(zé)而對(duì)結(jié)果不負(fù)責(zé)的公共管理。當(dāng)工作規(guī)則已經(jīng)變得比工作結(jié)果更重要時(shí)，政府公務(wù)機(jī)構(gòu)的組織功能紊亂顯然是不可避免的。組織參與者必須積極內(nèi)化日益不斷強(qiáng)化的政府工作規(guī)則，原有的組織規(guī)則體系設(shè)計(jì)對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)整個(gè)組織達(dá)成目標(biāo)已經(jīng)完全采取了積極的社會(huì)價(jià)值觀，與整個(gè)組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)基本無(wú)關(guān)，從而導(dǎo)致評(píng)價(jià)公務(wù)人員的主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不是需要看他們的工作業(yè)績(jī)和對(duì)整個(gè)組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的突出貢獻(xiàn)，而是需要看他們自己是否嚴(yán)格遵守規(guī)則。

(二)有助于強(qiáng)化政府部門(mén)為公眾服務(wù)的公共利益理念

政府為公眾而存在，促進(jìn)公共利益是政府的根本目的。當(dāng)然，政府部門(mén)履行其行政職責(zé)雖然需要一定的物質(zhì)條件，如地方財(cái)政等在資源、物質(zhì)條件和專(zhuān)業(yè)技術(shù)上的保障，但當(dāng)這些物質(zhì)條件已經(jīng)超過(guò)一定限度時(shí)，工作就可能會(huì)變成為私自利。這也就意味著政府對(duì)自身公共利益的過(guò)度努力追求也將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害其公共服務(wù)精神。由于我國(guó)政府部門(mén)是由一定程度數(shù)量的普通公務(wù)員群體組成，公務(wù)員對(duì)社會(huì)福利的享受過(guò)度嚴(yán)往往會(huì)嚴(yán)重削弱他們的公共服務(wù)價(jià)值意識(shí)。政府官員是為公共利益而存在的，但他們也有個(gè)人利益，也是“理性的經(jīng)濟(jì)人”。韋伯曾說(shuō)過(guò):“官員基本上是從其權(quán)力能夠獲得什么利益的功利主義角度來(lái)看待其官僚職責(zé)的”，而官僚回應(yīng)則是將這種功利主義傾向表達(dá)為“在符合規(guī)定范圍的規(guī)定中”。但超越法律法規(guī)范圍追求福利是官僚主義的普遍現(xiàn)象，而中國(guó)的“單元制”加劇了這一趨勢(shì)。當(dāng)需要或允許以不同政府部門(mén)負(fù)責(zé)內(nèi)部員工福利時(shí)，當(dāng)不同部門(mén)之間的待遇差距導(dǎo)致員工之間相互比較時(shí)，當(dāng)員工獎(jiǎng)金、住房條件等作為部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)考核的主要標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，當(dāng)部門(mén)主管將一部分的努力花在工人的福利上時(shí)，公共服務(wù)意識(shí)必然會(huì)消失。

三、政府績(jī)效管理存在的問(wèn)題

(一)觀念缺乏轉(zhuǎn)變發(fā)展滯后

由于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)文化和價(jià)值觀念的雙重影響，許多地方政府部門(mén)工作人員往往成為缺乏維權(quán)意識(shí)，同意并接受GPM從意識(shí)形態(tài)的角度和概念，或不完全了解和足夠的重視流量，使流量很難得到有效的實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，政府部門(mén)績(jī)效考核管理往往直接觸及一些受益人的切身核心利益。一些領(lǐng)導(dǎo)人為了有效維護(hù)本國(guó)家地區(qū)、本政府部門(mén)或自己的合法利益，會(huì)極力抵制政府績(jī)效考核管理，不愿大力推動(dòng)政府績(jī)效考核管理，甚至企圖扭曲和強(qiáng)制操縱政府績(jī)效考核管理。

(二)尚未建立全面、科學(xué)的政府績(jī)效體系

在政府年度績(jī)效評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系的基本設(shè)計(jì)中，片面強(qiáng)調(diào)政府經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，甚至將政府經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系等同于政府年度績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，而直接忽略包括環(huán)境、人文、社會(huì)福利等其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的各指標(biāo)之間往往缺乏有機(jī)性的整合和相互聯(lián)系。各行業(yè)指標(biāo)相互獨(dú)立，甚至相互存在沖突，尚未基本形成全面、科學(xué)、系統(tǒng)的行業(yè)指標(biāo)體系。我國(guó)地方政府部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不因地制宜。中國(guó)是一個(gè)幅員遼闊、資源豐富的國(guó)家，不同地區(qū)在自然稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面存在較大差異，即使是同一地區(qū)的不同部分也有很大的差異。政府績(jī)效評(píng)估只有結(jié)合所在地區(qū)、部門(mén)的實(shí)際情況才能有效發(fā)揮作用。

(三)政府績(jī)效管理反饋機(jī)制不完善，規(guī)范化不足

績(jī)效考核管理的情況反饋機(jī)制不完善，績(jī)效評(píng)價(jià)考核結(jié)果不能及時(shí)得到有效綜合利用，使得政府績(jī)效考核管理流于形式。政府績(jī)效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)的工作，對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)不是目的。重要的是能夠充分反饋評(píng)價(jià)結(jié)果，有效地用于促進(jìn)政府績(jī)效的提高，從而充分發(fā)揮政府績(jī)效管理的作用。目前，一些地方和部門(mén)的績(jī)效管理存在嚴(yán)重的形式主義現(xiàn)象，甚至存在績(jī)效管理本身的現(xiàn)象，評(píng)價(jià)結(jié)果的使用流于表面、簡(jiǎn)單化、隨意化。中國(guó)目前的政府績(jī)效管理是基礎(chǔ)的。目前還只是一些中央地方各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)已經(jīng)進(jìn)行了一些有益的體制探索和改革嘗試，但還沒(méi)有建立完善的執(zhí)行政府部門(mén)績(jī)效考核管理相關(guān)法律法規(guī)，也就還沒(méi)有健全統(tǒng)一的政府組織管理機(jī)構(gòu)對(duì)政府績(jī)效考核管理工作進(jìn)行有效的組織領(lǐng)導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)和市場(chǎng)監(jiān)督。對(duì)政府績(jī)效考核管理工作缺乏深入、科學(xué)的理論研究，對(duì)政府績(jī)效考核管理理論實(shí)踐工作缺乏系統(tǒng)的科學(xué)理論基礎(chǔ)支持和實(shí)踐指導(dǎo)。政府部門(mén)績(jī)效考核管理也常常缺乏完整統(tǒng)一規(guī)劃。績(jī)效考核管理的操作過(guò)程、方法和管理技術(shù)、目標(biāo)價(jià)值導(dǎo)向都是非常隨意的?？?jī)效管理的整個(gè)過(guò)程封閉神秘，缺乏有效的監(jiān)督和應(yīng)有的透明度。

四、政府績(jī)效考核管理深化行政管理改革的具體對(duì)策

(一)完善政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系

由于我國(guó)不同地區(qū)實(shí)力差異較大，政府部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)的主要指標(biāo)格式設(shè)計(jì)也會(huì)相應(yīng)有所不同。針對(duì)不同行政地區(qū)、不同行政級(jí)別、不同行政部門(mén)，設(shè)計(jì)最好的能準(zhǔn)確衡量基層政府服務(wù)工作總體績(jī)效的一個(gè)指標(biāo)體系。首先，政府部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)是各級(jí)政府部門(mén)履行自身主要職能的基本績(jī)效和效果反映，而政府績(jī)效評(píng)價(jià)則主要是對(duì)各級(jí)政府職能任務(wù)履行能力程度和績(jī)效狀況的綜合評(píng)價(jià)。因此，要建立完善健全政府工作績(jī)效評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系，首先必須要深刻明確界定政府的基本功能，政府應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么。應(yīng)將規(guī)范社會(huì)資本管理和優(yōu)化公共服務(wù)作為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主要指標(biāo)內(nèi)容，而導(dǎo)致政府職能錯(cuò)位、越位的政府職能不能直接納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)主要指標(biāo)體系。其次，科學(xué)、合理、有效地依法開(kāi)展政府服務(wù)績(jī)效評(píng)估管理和考核評(píng)價(jià)，規(guī)范政府服務(wù)行為，推動(dòng)基層政府職能有效轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府職能全面正確有效履行，加強(qiáng)基本社會(huì)保險(xiǎn)管理和改善公共服務(wù)，努力加快建設(shè)高效服務(wù)型人民政府。最后，在研究構(gòu)建和制定完善具體的政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)從工作有效性和工具可操作性角度出發(fā)，遵循堅(jiān)持科學(xué)性、客觀性、公平性和工作全面性的基本原則。第一，必須以正確科學(xué)發(fā)展觀和正確發(fā)展政績(jī)觀認(rèn)識(shí)為基本指導(dǎo)，堅(jiān)持以人為本，全面協(xié)調(diào)發(fā)展可持續(xù)，統(tǒng)籌推進(jìn)兼顧。第二，還要加強(qiáng)各級(jí)政府工作績(jī)效評(píng)價(jià)、各項(xiàng)指標(biāo)的交叉整合和相互銜接，使各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)相互交叉協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，形成工作合力，共同推動(dòng)促進(jìn)各級(jí)政府工作績(jī)效的持續(xù)改善和不斷提高。第三，堅(jiān)持根據(jù)不同管理地區(qū)、不同管理級(jí)別、不同管理部門(mén)的實(shí)際管理情況需要建立一套多元化的政府績(jī)效評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系，對(duì)不同管理地區(qū)、不同管理級(jí)別、不同管理部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)考核指標(biāo)分別賦予不同的評(píng)價(jià)權(quán)重。

(二)更新并強(qiáng)化政府績(jī)效管理理念

政府是我國(guó)公共領(lǐng)域的參與主體和公共權(quán)力的行使主體。由于受傳統(tǒng)政府管理觀念的影響，我國(guó)政府的作用仍然是“控制行政”。然而，隨著我國(guó)構(gòu)建新型和諧社會(huì)和建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，“管治”的引導(dǎo)作用已不能完全適應(yīng)新歷史時(shí)期我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)變政府職能的發(fā)展需要。因此，轉(zhuǎn)變當(dāng)前政府財(cái)務(wù)管理的基本概念，從“行政控制”的管理概念形式轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)”的管理概念，這對(duì)推進(jìn)政府的財(cái)務(wù)績(jī)效考核管理模式建設(shè)提出了新的研究課題和創(chuàng)新要求。各級(jí)人民政府迫切需要建立積極響應(yīng)黨和國(guó)家戰(zhàn)略號(hào)召，從加快構(gòu)建新型和諧社會(huì)的戰(zhàn)略角度，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持全面進(jìn)步和健康發(fā)展的重要的社會(huì)責(zé)任關(guān)系政府，從大多數(shù)人的迫切根本利益角度出發(fā)，盡可能在人的身體、精神、和許多其他各個(gè)方面不斷努力滿足我國(guó)人民廣大群眾的迫切需要，通過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治文化的健康發(fā)展，使我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展永遠(yuǎn)惠及我們?nèi)w全國(guó)人民。

(三)改變?cè)u(píng)價(jià)制度，鼓勵(lì)多方參與績(jī)效評(píng)估

鼓勵(lì)多方利益相關(guān)者的參與績(jī)效評(píng)估。為提高政府績(jī)效管理的水平和質(zhì)量，政府還鼓勵(lì)多主體參與，將其他部門(mén)和人員納入政府績(jī)效管理。一般來(lái)說(shuō)，多層次主體公民參與的政策鼓勵(lì)主要應(yīng)該主要包括兩個(gè)方面:一是鼓勵(lì)公民主體參與，二是專(zhuān)家參與。第一，引入中國(guó)公民自主參與互動(dòng)機(jī)制。公民不僅應(yīng)該是各級(jí)政府的公共服務(wù)管理對(duì)象，也應(yīng)該是人民政府進(jìn)行績(jī)效考核管理的有效對(duì)象主體。只有提高公民參與的積極性，獲得公民的支持，才能提高政府的績(jī)效管理水平。第二，鼓勵(lì)專(zhuān)家參與。政府部門(mén)績(jī)效管理體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要相關(guān)專(zhuān)家的參與，通過(guò)專(zhuān)家的理論和實(shí)踐指導(dǎo)，進(jìn)而提高政府的績(jī)效管理水平和質(zhì)量。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，政府在績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)方面也有一定的經(jīng)驗(yàn)，但在實(shí)際的績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)中，政府需要深入研究政府績(jī)效管理存在的問(wèn)題，創(chuàng)新政府績(jī)效管理策略，績(jī)效管理是我國(guó)未來(lái)各級(jí)政府的重要課題。

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作者：朱旭   單位：湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院