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摘要：隨著全社會(huì)投資增長(zhǎng)的加速和我國(guó)經(jīng)濟(jì)自主增長(zhǎng)能力的加強(qiáng)，連續(xù)實(shí)施7年之久的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資的局限性和弊端日趨顯現(xiàn)，以財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資和開(kāi)發(fā)性金融的方式，逐步替代長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資不僅必要而且可行。

一、替代長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的必要性

1長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債持續(xù)實(shí)施的弊端

從1998年開(kāi)始，我國(guó)實(shí)行以發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，增加政府投資為核心內(nèi)容的積極財(cái)政政策。7年累計(jì)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債9100億元，取得了顯著成效。有效擴(kuò)大了國(guó)內(nèi)投資需求，遏制了通貨緊縮趨勢(shì)，保證了國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，建成一大批重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，辦成了一些多年想辦而未辦的大事。但是，發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，作為在需求不足的情況下所采取的階段性政策，連續(xù)7年之久的實(shí)施，不可避免地產(chǎn)生了下弊端：

（1）加大了我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。1998年后，由于連年發(fā)行長(zhǎng)期國(guó)債等原因，我國(guó)主要的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)了國(guó)際警戒線(xiàn)。

1997—2003年，我國(guó)國(guó)債依存度和償債率兩項(xiàng)指標(biāo)連年超過(guò)國(guó)際警戒線(xiàn)，特別是中央財(cái)政的國(guó)債依存度超過(guò)國(guó)際警戒線(xiàn)一倍還多；2002年我國(guó)赤字率也超過(guò)了國(guó)際警戒線(xiàn)。同時(shí)，表面上我國(guó)國(guó)債負(fù)擔(dān)率離國(guó)際警戒線(xiàn)很遠(yuǎn)，但是我國(guó)存在著巨額的“準(zhǔn)國(guó)債”，如政策銀行金融債券、國(guó)有商業(yè)銀行的呆賬壞賬、養(yǎng)老保險(xiǎn)欠賬、地方政府或有債務(wù)等，因此，我國(guó)實(shí)際的國(guó)債負(fù)擔(dān)率也已接近國(guó)際警戒線(xiàn)。說(shuō)明連年發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，加大了我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（2）國(guó)債投資效率較低。首先，長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資在選擇、監(jiān)督、約束項(xiàng)目及其經(jīng)營(yíng)者方面，存在計(jì)劃體制及國(guó)有企業(yè)委托制度的內(nèi)生性障礙。其次，債權(quán)人對(duì)國(guó)債投資的使用主體不構(gòu)成硬約束，不利于提高資金使用效率。第三，由于長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投融資是以國(guó)家財(cái)政為中介的投融資行為，國(guó)債的受益者不直接承擔(dān)債務(wù)的償還責(zé)任，使地方政府或企業(yè)在獲得國(guó)債投資資金時(shí)，往往產(chǎn)生“免費(fèi)午餐”的感覺(jué)，客觀(guān)上造成長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資的低效率。

（3）不符合我國(guó)投資體制改革方向。我國(guó)現(xiàn)階段的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投融資是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的產(chǎn)物，其本質(zhì)上仍然是計(jì)劃、行政配置投資的方式。長(zhǎng)期實(shí)施，在一定程度上造成了舊投資體制的復(fù)歸。既不利于市場(chǎng)投資機(jī)制的完善和社會(huì)信用制度、信用體系的建設(shè)，也不符合黨的十六屆三中全會(huì)《決定》明確的：“進(jìn)一步確立企業(yè)的投資主體地位，實(shí)現(xiàn)誰(shuí)投資、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家只審批關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、影響環(huán)境資源、涉及整體布局的重大項(xiàng)目和政府投資及限制類(lèi)項(xiàng)目，其他項(xiàng)目的審批改為備案制，由投資主體自行決策。國(guó)家主要通過(guò)規(guī)劃和政策指導(dǎo)、信息以及規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入，引導(dǎo)社會(huì)投資方向，抑制無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和盲目重復(fù)建設(shè)?！币幌盗型顿Y體制改革精神。

（4）宏觀(guān)調(diào)控效應(yīng)逐年遞減。首先，由于長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資是計(jì)劃安排而不是市場(chǎng)選擇，投資的機(jī)制是行政審批而非市場(chǎng)機(jī)制，因而，每年年初各地區(qū)各部門(mén)都來(lái)爭(zhēng)奪國(guó)債投資，使得原本數(shù)量可觀(guān)的國(guó)債投資，因過(guò)度分散而成為杯水車(chē)薪。其次，由于長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資實(shí)行的是行政性投資選擇機(jī)制，造成了層層的行政依附和企業(yè)對(duì)政府投資的依賴(lài)，強(qiáng)化了政府與行政機(jī)制對(duì)市場(chǎng)投資和市場(chǎng)投資機(jī)制的遏制作用，影響了我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控的效果。第三，由于國(guó)債投資的方向大都為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條短，對(duì)各地經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用既分散又有限。

（5）增加了今后宏觀(guān)調(diào)控的難度。連續(xù)7年發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)積極財(cái)政政策產(chǎn)生了比較明顯的依賴(lài)性，似乎要保持7%以上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，就必須實(shí)施積極的財(cái)政政策，增加了今后宏觀(guān)政策調(diào)整的難度。

2長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資不宜簡(jiǎn)單退出，而應(yīng)該尋找替代方式

盡管當(dāng)前我國(guó)社會(huì)投資和國(guó)民經(jīng)濟(jì)自主增長(zhǎng)能力有所加強(qiáng)，但是，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)并不牢靠，制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的深層次矛盾尚未得到根本解決。要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的偉大目標(biāo)，在本世紀(jì)頭20年，我國(guó)必須保持一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。所以，不應(yīng)該簡(jiǎn)單地讓長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資退出，而應(yīng)該積極尋找既能保證促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又能避免國(guó)債投資弊端的新型投資替代它。

二、替代長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資的方案與措施

總體方案是：用國(guó)家預(yù)算內(nèi)建設(shè)投資和開(kāi)發(fā)性金融，逐步替代長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債。建議2005年發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債500億元，比今年減少600億元。2005年的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資，只用于以前年度開(kāi)工的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債項(xiàng)目的收尾工作。2005年減少的600億元長(zhǎng)期國(guó)債投資，分別由財(cái)政預(yù)算內(nèi)建設(shè)投資額替代100億元，開(kāi)發(fā)性金額投資替代500億元。

1逐步增加預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資

為配合政府職能轉(zhuǎn)換，深化財(cái)政體制改革，對(duì)于公共財(cái)政職責(zé)范圍內(nèi)的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資，應(yīng)當(dāng)列入政府預(yù)算內(nèi)建設(shè)投資。以政府預(yù)算內(nèi)建設(shè)投資，逐步替代公共財(cái)政職責(zé)范圍內(nèi)的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資。其原因：一是許多長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資項(xiàng)目，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、基層政權(quán)和公檢法司基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，本身就屬于公共財(cái)政投資范疇，理應(yīng)由國(guó)家和地方財(cái)政預(yù)算進(jìn)行投資。二是近年我國(guó)財(cái)政形勢(shì)逐年好轉(zhuǎn)，政府有財(cái)力增加預(yù)算內(nèi)投資。2001年開(kāi)始我國(guó)財(cái)政收入逐年增長(zhǎng)，2003年突破了20000億元，2004年1—8月我國(guó)財(cái)政預(yù)算收入同比增長(zhǎng)28.7%，實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余額3000多億元。建議2005年增加中央預(yù)算預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資100億元。

2主要用開(kāi)發(fā)性金融替代長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債

為了保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常的發(fā)展速度和良好的發(fā)展勢(shì)頭，在減少長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債發(fā)行規(guī)模的同時(shí)，要選擇既符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)要求、又能實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控意圖的合適的金融工具，替代大部分長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資。這樣，既能滿(mǎn)足國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的需要，又能消除長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資的弊端。借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)發(fā)性金融可能是最佳的替代工具。

（1）開(kāi)發(fā)性金融及其運(yùn)行機(jī)制。開(kāi)發(fā)性金融是以政策銀行的國(guó)家信用為依托，以發(fā)行開(kāi)發(fā)性金融債券的形式籌集資金，并按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和中央政府宏觀(guān)調(diào)控的要求，與地方政府合作，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行投資。它把政策銀行的融資優(yōu)勢(shì)和政府的組織優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，通過(guò)推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)和制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府宏觀(guān)調(diào)控意圖。開(kāi)發(fā)性金融具有政府財(cái)政“無(wú)償撥付”和商業(yè)性金融“有償貸放”雙重性質(zhì)的特殊運(yùn)行機(jī)制，是政府財(cái)政和商業(yè)性金融二者的巧妙結(jié)合。

（2）開(kāi)發(fā)性金融具備替代長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的優(yōu)勢(shì)。一是政策銀行發(fā)行的開(kāi)發(fā)性金融債券不是國(guó)債，不會(huì)直接增加國(guó)家的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。二是開(kāi)發(fā)性金融投資運(yùn)用的是市場(chǎng)金融機(jī)制，能夠提高投資效率，實(shí)現(xiàn)投資循環(huán)利用。開(kāi)發(fā)性金融獨(dú)特的專(zhuān)業(yè)金融資產(chǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，使其投資能夠順利回收、循環(huán)使用。三是開(kāi)發(fā)性金融通過(guò)體制建設(shè)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，帶動(dòng)信用升級(jí)，以制度建設(shè)整合體制資源取得盈利，能夠在自身健康發(fā)展的同時(shí)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)投資的高效率、增長(zhǎng)的高質(zhì)量。四是開(kāi)發(fā)性金融能有效整合社會(huì)資源，推進(jìn)社會(huì)信用體制建設(shè)和金融市場(chǎng)的完善，對(duì)整個(gè)社會(huì)資金有較好的示范作用。并通過(guò)對(duì)商業(yè)性資金的引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，放大政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力，促進(jìn)宏觀(guān)調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。五是用開(kāi)發(fā)性金融進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控方便靈活，便于操作。由于開(kāi)發(fā)性金融債券是政策性銀行發(fā)行的特殊金融債券，不是國(guó)債，因而其發(fā)行規(guī)模的增減無(wú)需通過(guò)嚴(yán)格、耗時(shí)、繁瑣的立法程序；政策銀行又是國(guó)務(wù)院直屬的金融機(jī)構(gòu)，政府容易調(diào)控其政策方向和力度。

（3）開(kāi)發(fā)性金融替代長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的范圍。近年來(lái)，我國(guó)的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金主要投向了四大領(lǐng)域：公共產(chǎn)品領(lǐng)域（一類(lèi)）、準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域（二類(lèi)）、部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域（三類(lèi)）、完全競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域（四類(lèi)）。一類(lèi)項(xiàng)目屬于政府公共財(cái)政投資范圍，理應(yīng)由政府預(yù)算投資。四類(lèi)項(xiàng)目有較好的經(jīng)濟(jì)效益，運(yùn)用市場(chǎng)金融機(jī)制能夠解決。二類(lèi)、三類(lèi)項(xiàng)目既不屬于政府公共財(cái)政投資范圍，本身又沒(méi)有很好的經(jīng)濟(jì)效益，市場(chǎng)力量不愿介入。這些項(xiàng)目又是國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展必不可少的，由開(kāi)發(fā)性金融替代比較合適。對(duì)于正在建設(shè)的存量國(guó)債項(xiàng)目，為保持存量建設(shè)國(guó)債預(yù)算安排的連續(xù)性和保證已開(kāi)工國(guó)債項(xiàng)目的順利完工，建設(shè)仍由國(guó)債資金安排。開(kāi)發(fā)性金融替代長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資應(yīng)從增量國(guó)債項(xiàng)目入手。

（4）開(kāi)發(fā)性金融替代長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的管理。建設(shè)采取國(guó)家指導(dǎo)、財(cái)政支持、政策性銀行經(jīng)營(yíng)的模式進(jìn)行管理。政府與開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)共同制定資金使用監(jiān)督管理辦法，確保資金的安全。政府對(duì)開(kāi)發(fā)性金融借款主體及其投資項(xiàng)目的資產(chǎn)管理承擔(dān)主要監(jiān)管責(zé)任，對(duì)協(xié)議內(nèi)的項(xiàng)目加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范管理，提高投資效益。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)建立開(kāi)發(fā)性金融借款資金賬戶(hù)，對(duì)借款資金的收支實(shí)行統(tǒng)一管理。雙方共同對(duì)開(kāi)發(fā)性金融借款主體及其投資項(xiàng)目的現(xiàn)金流建設(shè)進(jìn)行定性分類(lèi)和定量管理。

（5）開(kāi)發(fā)性金融替代長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的政策保障。國(guó)家應(yīng)對(duì)政策銀行經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)性金融替代長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資的職能給予確認(rèn)，以保障這項(xiàng)工作的正常進(jìn)行。對(duì)于從事開(kāi)發(fā)性金融的政策銀行應(yīng)在利潤(rùn)計(jì)劃和稅收政策方面有別于商業(yè)銀行，繼續(xù)執(zhí)行“所得稅返還轉(zhuǎn)增資本金”政策。財(cái)政部、人民銀行以及銀行監(jiān)管部門(mén)、發(fā)改委、政策銀行應(yīng)針對(duì)開(kāi)發(fā)性金融替代長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債項(xiàng)目，制定相配套的政策和操作辦法。具體政策應(yīng)該包括：

———貼息政策。財(cái)政部門(mén)應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目的盈利能力確定不同的貼息政策。①對(duì)于微利項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)貸款享受財(cái)政的全額貼息。②對(duì)于遠(yuǎn)期效益項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)貸款后，在項(xiàng)目建設(shè)期享受財(cái)政貼息；項(xiàng)目投產(chǎn)或?qū)崿F(xiàn)效益后停止貼息。③對(duì)于近期即可見(jiàn)到效益的項(xiàng)目的貸款，給予借款人適當(dāng)?shù)钠谙藓屠氏赂?yōu)惠。

———融資和信貸規(guī)模政策。發(fā)改委、人民銀行對(duì)開(kāi)發(fā)性金融替代長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，需要發(fā)行的開(kāi)發(fā)性金融債券，在債券發(fā)行指標(biāo)和貸款指標(biāo)控制方面，要給予一定的傾斜政策。債券發(fā)行和貸款指標(biāo)要獨(dú)立于開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)自身的計(jì)劃指標(biāo)，單獨(dú)考慮。

———不良資產(chǎn)優(yōu)先核銷(xiāo)政策。財(cái)政部門(mén)對(duì)開(kāi)發(fā)性金融替代長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債項(xiàng)目形成的不良資產(chǎn)，如果用市場(chǎng)辦法無(wú)法化解的，應(yīng)給予優(yōu)先核銷(xiāo)的政策。