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摘要:財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變也是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求,在推進(jìn)財(cái)政體制改革的過程中,需要對(duì)財(cái)政職能進(jìn)行正確的定位,也就是財(cái)政過去的一些職能應(yīng)改變,一些職能需進(jìn)一步加強(qiáng),即初步建立公共財(cái)政的框架,而這個(gè)框架的建立,又需要采取轉(zhuǎn)變觀念、作大“蛋糕”、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等措施。

一、轉(zhuǎn)變財(cái)政職能是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求

財(cái)政是以國(guó)家為主體對(duì)社會(huì)產(chǎn)品分配所形成的分配關(guān)系,財(cái)政的職能和國(guó)家的職能密切聯(lián)系,并受其制約。財(cái)政職能是財(cái)政固有的客觀功能,不以人們的主觀意志為轉(zhuǎn)移。在財(cái)政分配過程中,財(cái)政通過與國(guó)民經(jīng)濟(jì)各組成部分之間相互作用而表現(xiàn)出自己的功能,并獲得一定的效果。改革開放20年來,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和各項(xiàng)改革的逐步深化,國(guó)家財(cái)政職能已經(jīng)發(fā)生了重大而深刻的變化:高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制成為過去,符合及與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的財(cái)政職能正在轉(zhuǎn)變(產(chǎn)生)和培育,即“兩職能說(分配和監(jiān)督職能)”→“三職能說[分配(籌集資金和供應(yīng)資金)、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能]”→“四職能說(分配、配置、調(diào)控和監(jiān)督職能)”。分配職能:是財(cái)政固有的功能,導(dǎo)源于分配關(guān)系,是財(cái)政本質(zhì)最直接、最具體的集中反映。這是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)自己的職能,把財(cái)政作為一種分配手段,從社會(huì)再生產(chǎn)過程中籌集一定數(shù)量的物質(zhì)資料,然后供應(yīng)安排出去的客觀功能。配置職能:這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政特有的職能。

國(guó)家通過財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的資源進(jìn)行直接干預(yù),影響資源的流向和流量以達(dá)到符合意向的資源分布狀況來彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈所造成的資源浪費(fèi)。調(diào)控職能:政府財(cái)政通過稅收、支出、轉(zhuǎn)移、支付等政策,彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷,引導(dǎo)微觀經(jīng)濟(jì)行為符合宏觀發(fā)展目標(biāo),實(shí)現(xiàn)總供給與總需求在結(jié)構(gòu)上的平衡。監(jiān)督職能:財(cái)政在分配、配置資源和調(diào)控經(jīng)濟(jì)過程中,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面的活動(dòng)狀況進(jìn)行綜合反映和制約的客觀功能。不論什么性質(zhì)的國(guó)家、什么類型的財(cái)政都有其職能上的共性:維護(hù)國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共產(chǎn)品。而我國(guó)財(cái)政則有自己的特點(diǎn):國(guó)家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者雙重身分,通過政策的制定和實(shí)施,向社會(huì)取得收入并用于政府公共活動(dòng)支出,它是以政府職能的公共管理、公共服務(wù)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化管理為邏輯前提的一種財(cái)政。或者具體地說在以國(guó)家為主體的統(tǒng)一的財(cái)政前提下分為公共財(cái)政和國(guó)有資產(chǎn)管理兩部分。前者是國(guó)家以政權(quán)行使者的身分主要以稅收形式籌集資金解決市場(chǎng)資源配置所不能解決的問題,滿足公共需要。后者是財(cái)政代表國(guó)家以生產(chǎn)資料所

有者的身分從價(jià)值形態(tài)上對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和資源進(jìn)行宏觀管理和經(jīng)營(yíng),并確保國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值,以壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)。其資金來源主要是國(guó)有資產(chǎn)收益(資產(chǎn)占用費(fèi)、利潤(rùn)、租金、股息、紅利等)和發(fā)行的公債。公共財(cái)政的活動(dòng)局限在市場(chǎng)失效的范圍內(nèi),是一種供給型財(cái)政:國(guó)有資產(chǎn)管理財(cái)政活動(dòng)于市場(chǎng)有效運(yùn)行的范圍內(nèi),是一種經(jīng)營(yíng)性的活動(dòng)。這是目前我國(guó)財(cái)政理論界基本得到認(rèn)可的“雙重結(jié)構(gòu)管理”財(cái)政模式。經(jīng)濟(jì)體制等各項(xiàng)改革的深入進(jìn)行,也為我國(guó)財(cái)政的理論和實(shí)踐的建設(shè)提出了新的要求,即財(cái)政作為國(guó)家宏觀調(diào)控的主要政策工具,要按政企分開、政資分開的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求逐步退出生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域,把精力主要放在公共支出上。也說是說,適應(yīng)形勢(shì)的需要,國(guó)家財(cái)政必須加強(qiáng)其宏觀調(diào)控功能,為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。應(yīng)該說,這些年來財(cái)政體制改革進(jìn)展順利,取得的成績(jī)顯著。

但面對(duì)21世紀(jì)新的挑戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的大趨勢(shì),我國(guó)的財(cái)政職能還明顯存在著一些不相適應(yīng)的地方:財(cái)政職能的界定還不夠明確和規(guī)范,財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)和順序還應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整,有些重點(diǎn)方面還要突出和加強(qiáng)。一些應(yīng)由企業(yè)、個(gè)人或社會(huì)其他方面承擔(dān)的職責(zé),財(cái)政還未完全放開,還在過多過細(xì)參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和某些事務(wù)性管理。而本應(yīng)由財(cái)政代表國(guó)家、政府參與分配、管理的領(lǐng)域卻又未能有效地負(fù)起責(zé)任。各地和某些行業(yè)不同程度的“亂收費(fèi)”,不僅造成財(cái)力分散,而且還是貪污浪費(fèi)、導(dǎo)致腐敗的一個(gè)重要原因。這些矛盾集中起來,突出表現(xiàn)為國(guó)家財(cái)政集中的財(cái)力,特別是中央財(cái)政集中的財(cái)力與國(guó)家賦予的職責(zé)不相適應(yīng):與世界其他國(guó)家相比,財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政收入的比重都低得多。這種財(cái)力狀況,不適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)的要求,與一個(gè)幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國(guó)的客觀需要有著明顯的差距。加之,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不盡合理,有些該辦的事沒錢辦,不該管的事管多了,致使久已存在的矛盾更加難以解決。因此,建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變,振興國(guó)家財(cái)政,迫切需要進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革,加快財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變。

二、財(cái)政職能的定位——“初步建立公共財(cái)政的框架”

在推進(jìn)財(cái)政體制改革的過程中,要重新界定、規(guī)范財(cái)政的職能,就必須總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn),學(xué)習(xí)和借鑒西方國(guó)家先進(jìn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中對(duì)我有用的東西。應(yīng)當(dāng)明確,國(guó)家作為宏觀調(diào)控的主宰,必須保持穩(wěn)固的財(cái)政基礎(chǔ),即保證必要的財(cái)力,尤其是中央的財(cái)力。因?yàn)檫@是進(jìn)行必要公共支出、促進(jìn)社會(huì)公平分配、增強(qiáng)社會(huì)保障能力、調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化配置資源的需要。也就是說,財(cái)政過去的一些職能應(yīng)轉(zhuǎn)變,一些職能需要進(jìn)一步加強(qiáng),重點(diǎn)解決其“越位”與“缺位”問題。

1999年,項(xiàng)懷誠(chéng)部長(zhǎng)在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上的講話明確指出:“轉(zhuǎn)變財(cái)政職能,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),初步建立公共財(cái)政的基本框架。”公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府財(cái)政。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,建立我國(guó)公共財(cái)政的框架體系也成為必然。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和理論分析都充分表明,公共財(cái)政模式最能切合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求,也是迄今為止惟一成功地實(shí)現(xiàn)了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相互兼容、相互促進(jìn)的模式。它要求政府財(cái)政活動(dòng),應(yīng)以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為基礎(chǔ)進(jìn)行運(yùn)作,以“公共”的角度為財(cái)政定位。也就是說,資源主要應(yīng)由市場(chǎng)來配置,政府不再像過去那樣包攬一切。要把市場(chǎng)能夠調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全部交給市場(chǎng)機(jī)制去調(diào)節(jié),財(cái)政職能的范圍只能是公共財(cái)政的范圍。具體包括以下領(lǐng)域:

1.有效配置資源。提供市場(chǎng)機(jī)制難以有效供應(yīng)的社會(huì)公共服務(wù),包括行政、國(guó)防、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施等。

2.穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。世界公認(rèn)的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)是:充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)際收支平衡。財(cái)政政策是政府可采用的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控政策中具有舉足輕重地位的手段。即政府通過制定和實(shí)施有效的財(cái)政政策,并與貨幣等其他政策配合,建立多層次、多方位、多形式的宏觀調(diào)控體系,監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng),調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),增加就業(yè),防止通貨膨脹,使社會(huì)總供需平衡,努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

3.調(diào)控收入的分配。即通過稅收、公共支出和轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政政策工具,從宏觀上調(diào)控分配,縮小收入分配差距,均穩(wěn)各地區(qū)間基本公共服務(wù)水平,實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。

結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況,公共財(cái)政的框架建設(shè)及改革應(yīng)從以下方面著手:(1)財(cái)政支出主要用于公共支出,一般說來不再投資國(guó)有企業(yè)或用于生產(chǎn)性建設(shè)。(2)財(cái)政對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理,應(yīng)從過去直接的管理向間接管理轉(zhuǎn)變。(3)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有、政府代表分級(jí)分類監(jiān)督、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的方法,促使其保值和增值。(4)中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政,應(yīng)進(jìn)一步下放權(quán)限,減少事務(wù)性管理,規(guī)范并充分調(diào)動(dòng)地方的理財(cái)積極性。(5)各級(jí)財(cái)政都應(yīng)公開辦事規(guī)則,規(guī)范辦事程序,克服隨意性,增強(qiáng)透明度,完善監(jiān)督機(jī)制,提高辦事效率。(6)強(qiáng)化財(cái)稅政策的政令統(tǒng)一,加強(qiáng)資金的統(tǒng)一管理,科學(xué)規(guī)范預(yù)算內(nèi)容和管理方法,堅(jiān)決、有步驟地推行“費(fèi)改稅”,實(shí)行收支“兩條線”,下決心堵塞亂收費(fèi)的源頭。加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政對(duì)政府內(nèi)外債務(wù)的統(tǒng)一管理,繼續(xù)有重點(diǎn)、有步驟地調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),切實(shí)向公共財(cái)政的職能轉(zhuǎn)變。

三、轉(zhuǎn)變財(cái)政職能,建立公共財(cái)政體制基本框架的措施

1.轉(zhuǎn)變觀念,樹立新型的適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政觀,摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下生產(chǎn)性財(cái)政為主的傳統(tǒng)觀念由于我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家,生產(chǎn)力水平較低,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不很合理,市場(chǎng)機(jī)制不健全,尤其是金融市場(chǎng)發(fā)展滯后,資源配置效率低,過去政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力較強(qiáng),使得財(cái)政在國(guó)家資金配置方面起著主導(dǎo)作用,突出表現(xiàn)為財(cái)政(政府)投資額在社會(huì)總投資額中所占的比重遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家(后者則不到30%)。政府投資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和國(guó)有企業(yè),而發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政支出中社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利占的比重較大,生產(chǎn)性投資比重很小,其主要用于公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),投資于國(guó)有企業(yè)的支出比例很低?；仡櫸覈?guó)20年所走過的路及改革開放前的情況,由于財(cái)政支出的剛性作用和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力過強(qiáng),致使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度低、金融體系很不健全的情況下,反而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)常受阻。為此,我們應(yīng)抓住機(jī)遇,積極進(jìn)取,向效率更高的體制目標(biāo)邁進(jìn)。

第一,正確認(rèn)識(shí)和處理好推進(jìn)國(guó)有大中型企業(yè)、糧食流通體制、投融資體制、住房、醫(yī)療、金融制度和政府機(jī)構(gòu)的改革與深化財(cái)政體制改革的關(guān)系:為建立一個(gè)統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系,一個(gè)以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系,一個(gè)產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度,一個(gè)以按勞分配為主,效率優(yōu)先、兼顧公平的分配制度,適合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障制度等努力創(chuàng)造條件。

第二,要深化財(cái)政體制改革,盡快建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政管理體制和運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變,改變過去財(cái)政重收入、重分配、輕監(jiān)管的狀況。財(cái)政資金運(yùn)用要逐步退出由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,轉(zhuǎn)到滿足社會(huì)公共需要方面來,從根本上解決財(cái)政的“越位”和“缺位”問題。通過深化財(cái)政改革,逐步建立起適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政的基本框架,重視和加大科教投入,依靠科技進(jìn)步和勞動(dòng)者素質(zhì)的提高,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式的改變。

第三,做好思想準(zhǔn)備,認(rèn)清形勢(shì),有步驟有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)。1994年財(cái)稅體制改革以來,中央與地方各級(jí)財(cái)政的支出范圍已接近公共財(cái)政的領(lǐng)域,或已具有公共財(cái)政的某些重要特征,只有基本建設(shè)投資、企業(yè)技改和新產(chǎn)品試制費(fèi)兩項(xiàng)支出,歷來為人們所重視,認(rèn)為它們占中央和地方的支出總額的比重過低。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下長(zhǎng)期形成的生產(chǎn)性財(cái)政觀念根深蒂固,且具有慣性,其實(shí)這兩項(xiàng)中,也有一部分屬于公共支出,要看具體的項(xiàng)目,才能分清其歸屬。因此,要轉(zhuǎn)變財(cái)政職能,建立一整套符合中國(guó)國(guó)情和改革發(fā)展要求的新型的公共財(cái)政體制,必須做好充分思想準(zhǔn)備,認(rèn)清其艱巨性和復(fù)雜性,周密計(jì)劃,有步驟、有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)。把公共支出、促進(jìn)公平分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化配置資源等作為財(cái)政的主要任務(wù),逐步向公共財(cái)政職能的方向根本轉(zhuǎn)變。

2.處理好職能和財(cái)源建設(shè)的關(guān)系,要繼續(xù)建設(shè)財(cái)源,努力把“蛋糕”做大“發(fā)展才是硬道理”,體現(xiàn)到財(cái)政上,可以說就是“把蛋糕做大”或進(jìn)行財(cái)源建設(shè)。為了使財(cái)政收入能滿足日益增長(zhǎng)的財(cái)政支出的需要,最根本、有效的辦法是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上增加財(cái)政收入,這樣財(cái)政才有可供分配的物質(zhì)基礎(chǔ),財(cái)政調(diào)控也才有力量。有人認(rèn)為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困難由生產(chǎn)嚴(yán)重過剩造成,過剩的原因是需求不足,而貧富差距即少數(shù)人占據(jù)大量財(cái)富、大多數(shù)人手中財(cái)富有限從而行不成有效需求,所以主張調(diào)整分配。筆者認(rèn)為,這種殺富濟(jì)貧的平均主義思想對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不利。一個(gè)國(guó)家要進(jìn)步,首先必須發(fā)展生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì),就是說要想辦法把“蛋糕”做大而不是先考慮怎樣切的問題,一塊小“蛋糕”不管如何切也是很難讓人滿意的。做“大蛋糕”或財(cái)源建設(shè),說到底實(shí)際上是一種具有財(cái)政效益的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

無論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”,還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“公共財(cái)政”,政府都承擔(dān)著宏觀管理經(jīng)濟(jì)、組織財(cái)源建設(shè)的職責(zé)。政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)源建設(shè)上都發(fā)揮著非常重要的作用,如今所謂“守夜人”的政府早已不存在了。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)源建設(shè),主要靠指令和行政命令,由少數(shù)政府領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)經(jīng)干部運(yùn)籌于“帷幄”之中,商討于會(huì)議之上,奔走于部門之間,吵體制、爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)投資,討價(jià)還價(jià),把目光都集中到財(cái)政這塊“蛋糕”上,以致相當(dāng)一部分的財(cái)源建設(shè)在“政策”與“對(duì)策”的對(duì)奕和互占互擠的角斗中被耗掉;加之一些地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中追求“政績(jī)”的短期行為而造成的負(fù)面效應(yīng)就更大。事實(shí)證明,財(cái)源建設(shè)整體運(yùn)作機(jī)制存在弊端——財(cái)源的開發(fā)培育缺乏社會(huì)內(nèi)在動(dòng)力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,財(cái)政職能轉(zhuǎn)向滿足社會(huì)公共需要之后,給財(cái)源的建設(shè)賦予了新的含義、提出了新的要求,決不是不再抓財(cái)源建設(shè),尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),解決財(cái)政困難的根本出路在于培植和壯大財(cái)源。因此,在財(cái)政職能轉(zhuǎn)換的過程中,財(cái)政參與財(cái)源的建設(shè),應(yīng)在充分發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)、注意調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)科技進(jìn)步和企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面多花力氣,重點(diǎn)放在保持主體財(cái)源、拓展新興財(cái)源、培育后續(xù)財(cái)源上,確保財(cái)政實(shí)力的不斷壯大。具體地說,公共財(cái)政下的財(cái)源建設(shè),我們認(rèn)為應(yīng)具有以下特點(diǎn):

第一,財(cái)源建設(shè)的主體不再是政府,更不是單純的財(cái)政行為,而是全社會(huì)各類經(jīng)濟(jì)成分的市場(chǎng)主體。

第二,政府不再插入微觀經(jīng)濟(jì)的具體經(jīng)營(yíng)管理,著重于公共管理、服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供良好的條件和環(huán)境;同時(shí)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的原則,為各類經(jīng)濟(jì)的企業(yè)提供公平的稅收政策,不搞特殊化的稅收優(yōu)惠和稅收歧視,堅(jiān)持依法理財(cái),堅(jiān)持“國(guó)民待遇”原則。

第三,改革預(yù)算管理,推進(jìn)依法理財(cái),堅(jiān)持早編預(yù)算,細(xì)編預(yù)算,并從基層編起,按標(biāo)準(zhǔn)、定額和具體項(xiàng)目落實(shí)預(yù)算內(nèi)容,加大預(yù)算外資金統(tǒng)籌安排力度,提高政府宏觀調(diào)控能力。

第四,實(shí)施縣級(jí)財(cái)政綜合改革,努力加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)源建設(shè),加大對(duì)困難縣的支持力度,推動(dòng)縣級(jí)財(cái)政上規(guī)模、上水平,改變?cè)S多地、縣“吃飯財(cái)政”的局面?？h級(jí)財(cái)政是國(guó)家財(cái)政體系的重要組成部分,是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的紐帶;縣級(jí)財(cái)政狀況的好壞,是能否振興地方經(jīng)濟(jì)、加快貧困地區(qū)開發(fā)建設(shè)的關(guān)鍵所在。因此,縣級(jí)財(cái)政狀況如何,直接制約地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展乃至整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,只有縣級(jí)財(cái)政搞活了,財(cái)源充裕了,地方經(jīng)濟(jì)才能振興,國(guó)家財(cái)政的振興也才真正有望。

3.優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),堅(jiān)持科學(xué)的財(cái)政支出順序按照公共財(cái)政的范圍要求,在當(dāng)前聚財(cái)有限和用財(cái)無限的矛盾非常突出的情況下,重新界定和規(guī)范財(cái)政支出范圍,嚴(yán)格支出順序,保證重點(diǎn)需要。結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)體制改革,對(duì)現(xiàn)有財(cái)政供給部門進(jìn)行全面調(diào)查,嚴(yán)控人員編制和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),下決心壓縮一些不必要的行政事業(yè)費(fèi),堅(jiān)持抑制財(cái)政供養(yǎng)人員及其經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)過快的勢(shì)頭。對(duì)用在建設(shè)方面的財(cái)政資金應(yīng)把握以下原則:第一,主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、天然壟斷的產(chǎn)業(yè)及公共工程建設(shè)方面。第二,對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生、控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政還要投資,但必須保證效果,避免、防止盲目和重復(fù)建設(shè),要真正對(duì)這部分資金的使用負(fù)責(zé)。第三,嚴(yán)防財(cái)政資金投入到一般加工工業(yè)上,即財(cái)政應(yīng)堅(jiān)決退出生產(chǎn)領(lǐng)域。

4.逐步理順財(cái)政和國(guó)有企業(yè)的關(guān)系建立公共財(cái)政,矛盾的焦點(diǎn)主要集中在長(zhǎng)期以來財(cái)政已在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域進(jìn)行了大量投資,建立了為數(shù)眾多的國(guó)有企業(yè),這些國(guó)有企業(yè)仍是我國(guó)財(cái)政收入的支柱和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這樣,理順財(cái)政和國(guó)有企業(yè)的關(guān)系,調(diào)整財(cái)政對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的投入,也就成為財(cái)政轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵。

第一,建立公共財(cái)政的關(guān)鍵,首先必須是實(shí)現(xiàn)財(cái)政由生產(chǎn)性向非生產(chǎn)性的轉(zhuǎn)變,但這并不意味著財(cái)政要退出經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。它強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政不要向競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域延伸,要把對(duì)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)方面的投入逐步轉(zhuǎn)到支持基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和其他社會(huì)公共需要方面(也就是說財(cái)政逐步減少向競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資)。因此,要處理好財(cái)政和國(guó)有企業(yè)的關(guān)系,首先必須發(fā)揮財(cái)政的宏觀調(diào)控職能,即財(cái)政作為兩大宏觀調(diào)控的政策工具之一,要在堅(jiān)持優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)配置、正確認(rèn)識(shí)和處理好國(guó)有資產(chǎn)合理流動(dòng)和制止國(guó)有資產(chǎn)流失的關(guān)系方面充分發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用。國(guó)有企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量已有8萬(wàn)多億元,這是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、高速、穩(wěn)定發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),是實(shí)現(xiàn)第二、三步戰(zhàn)略目標(biāo)的雄厚物質(zhì)力量。但現(xiàn)在結(jié)構(gòu)不合理,經(jīng)營(yíng)粗放、管理滑坡、效益不好,必須下大決心、花大力氣推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和制度創(chuàng)新,果斷地進(jìn)行其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整(包括企業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整),積極發(fā)展資本市場(chǎng),引導(dǎo)和盤活國(guó)有資產(chǎn)存量,促進(jìn)其合理流動(dòng)和有效配置。在這個(gè)過程中,要合理調(diào)整分配格局和支出結(jié)構(gòu),切實(shí)履行財(cái)政分配、調(diào)節(jié)、監(jiān)督的功能,解決好分配不公、混亂的狀況。通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu),以必要的增量帶動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)在較大范圍、數(shù)量上的合理流動(dòng)促進(jìn)其在流動(dòng)中增值增效;通過投入方式的轉(zhuǎn)變,為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境,充分發(fā)揮財(cái)政在國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的宏觀調(diào)控作用,更有力地支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

第二,進(jìn)一步減少財(cái)政對(duì)國(guó)有微觀企業(yè)的事務(wù)性管理,這是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能最重要、最關(guān)鍵的一環(huán)。同時(shí)也要徹底取消財(cái)政對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性乃至政策性虧損補(bǔ)貼,使那些長(zhǎng)期虧損、資不抵債的國(guó)有企業(yè)依法破產(chǎn),國(guó)家財(cái)政不應(yīng)再對(duì)企業(yè)承擔(dān)無限責(zé)任,只以投入的資本額對(duì)其債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。應(yīng)促使企業(yè)盡快建立現(xiàn)代企業(yè)制度,這樣,財(cái)政才能真正卸下“包袱”,從而也才真正能把有限的財(cái)力用到調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化配置資源、調(diào)節(jié)收入的分配等公共職能上。

5.建立和完善財(cái)政法規(guī),這是轉(zhuǎn)換財(cái)政職能、建立公共財(cái)政框架的保障建立公共財(cái)政需要與之相適應(yīng)的財(cái)政法規(guī)體系作保障,使之具有穩(wěn)定性、普遍性和規(guī)范性。公共財(cái)政有一個(gè)建立、發(fā)展和完善的過程,而與之相適應(yīng)的財(cái)政法規(guī)體系也有一個(gè)建立、發(fā)展和完善的過程。因此,必須認(rèn)真總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),勇于探索、創(chuàng)新,圍繞公共財(cái)政“職能明確,體制完善,調(diào)控有力,支出規(guī)范,保障可靠”的總體目標(biāo),制定一部《公共財(cái)政法》,為建立公共財(cái)政的框架創(chuàng)造良好條件。

6.實(shí)施規(guī)范的政府采購(gòu)制度

政府采購(gòu)是實(shí)現(xiàn)反經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)、合理配置資源、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的強(qiáng)有力工具。必須健全和完善之,規(guī)范其運(yùn)作行為和程序,逐步把采購(gòu)范圍擴(kuò)大到財(cái)政專項(xiàng)支出領(lǐng)域。

7.將社會(huì)保障基金納入財(cái)政預(yù)算管理

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為“社會(huì)保障”的本質(zhì)涵義是政府保障。從我國(guó)的情況來看,社會(huì)保障制度不健全的原因很多,其中政府財(cái)力有限、財(cái)政支持力度不夠應(yīng)是主要原因。因此,我國(guó)社會(huì)保障制度的健全與發(fā)展,很大程度上依賴于國(guó)家財(cái)政的財(cái)力支持?？傊?在宏觀調(diào)控這個(gè)廣闊舞臺(tái)上,要謀求政府財(cái)政職能的逐步轉(zhuǎn)變及作用更大程度的發(fā)揮,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)必須適應(yīng)

形勢(shì),轉(zhuǎn)變思路,高瞻遠(yuǎn)矚,進(jìn)一步提高理財(cái)水平和駕馭全局的能力,推進(jìn)跨世紀(jì)公共財(cái)政的改革與發(fā)展。

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本文關(guān)鍵詞：財(cái)政職能轉(zhuǎn)變重塑