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摘要:對(duì)昆明市當(dāng)前移動(dòng)通信基站環(huán)保管理工作現(xiàn)狀進(jìn)行了研究，分析了目前基站建設(shè)中存在的問(wèn)題以及環(huán)保管理上面臨的難點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，從推進(jìn)基站規(guī)劃環(huán)評(píng)、加強(qiáng)屬地監(jiān)管、嚴(yán)格基站選址等方面，提出對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞:基站;環(huán)保管理;難點(diǎn);對(duì)策;昆明

移動(dòng)通信指移動(dòng)用戶之間，或移動(dòng)用戶與固定用戶之間的通信［1］。移動(dòng)通信基站是指在一定的無(wú)線電覆蓋區(qū)域中，通過(guò)移動(dòng)通信交換中心，與移動(dòng)電話終端之間進(jìn)行信息傳遞的一種無(wú)線電臺(tái)。隨著電子技術(shù)的發(fā)展，移動(dòng)通信業(yè)已成為我國(guó)重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)之一。國(guó)家工信部2013年12月4日向國(guó)內(nèi)三大通信運(yùn)營(yíng)商頒發(fā)了三張TDD(TD—LTE)牌照，從此，中國(guó)移動(dòng)通信正式進(jìn)入4G時(shí)代。2014年7月，國(guó)內(nèi)三大通信運(yùn)營(yíng)商移動(dòng)、聯(lián)通、電信共同發(fā)起設(shè)立了中國(guó)鐵塔股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱“鐵塔公司”)。鐵塔公司的成立大力推進(jìn)了移動(dòng)通信基站的共建共享，減少了相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，但同時(shí)也帶來(lái)了管理責(zé)任難以劃分、環(huán)評(píng)手續(xù)滯后、電磁輻射影響疊加等環(huán)保管理問(wèn)題。本文分析了昆明市移動(dòng)通信基站項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，提出目前基站建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保管理工作中的難點(diǎn)，并就此給出了相關(guān)對(duì)策建議，旨在為移動(dòng)通信基站環(huán)保管理工作提供支持。

1昆明市移動(dòng)通信基站建設(shè)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1.1基站建設(shè)數(shù)量多、分布廣、多網(wǎng)共存

近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)信息化建設(shè)的日益重視和“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略的實(shí)施，全國(guó)掀起了多輪通信基站建網(wǎng)的高潮，基站建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)普遍呈現(xiàn)出建設(shè)數(shù)量多、建設(shè)速度快的特點(diǎn)。以昆明市為例，根據(jù)昆明市環(huán)境工程評(píng)估中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年1月10日—2017年9月30日，共受理基站建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表12個(gè)，全市共建設(shè)移動(dòng)通信基站22288個(gè)，其中中國(guó)移動(dòng)基站16634個(gè)，中國(guó)聯(lián)通基站740個(gè)，中國(guó)電信基站4914個(gè)。根據(jù)基站建設(shè)數(shù)量逐年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，除2013年受原有基站補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)導(dǎo)致數(shù)量較大外，2014—2017年昆明市新建的移動(dòng)通信基站總數(shù)在逐年遞增。移動(dòng)通信基站覆蓋面日漸擴(kuò)大，遍布在市區(qū)及市郊的各個(gè)角落。以昆明市為例，近五年來(lái)，昆明市主城四區(qū)官渡區(qū)、盤(pán)龍區(qū)、五華區(qū)、西山區(qū)新建基站總數(shù)占比最大，安寧市、呈貢區(qū)、祿勸縣、尋甸縣等縣(市)區(qū)的基站建設(shè)工作也在逐步推進(jìn)，移動(dòng)通信基站的分布范圍日益廣闊。三大運(yùn)營(yíng)商的移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)基站目前多依托鐵塔公司建設(shè)的物理站址進(jìn)行建設(shè)，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)情況各不相同，有的單網(wǎng)有的雙網(wǎng)甚至三網(wǎng)共址，同時(shí)也存在不同運(yùn)營(yíng)商使用同一個(gè)物理站址的情況。就昆明市目前基站共址現(xiàn)狀而言，根據(jù)昆明市環(huán)境工程評(píng)估中心近五年來(lái)基站建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，三大運(yùn)營(yíng)商建設(shè)的雙網(wǎng)或多網(wǎng)共址基站總數(shù)約為15722個(gè)，其中又以中國(guó)移動(dòng)的共址基站占比最大，約占共址基站總數(shù)的84.94%。

1.2基站建設(shè)環(huán)境復(fù)雜、批次眾多、審核困難

移動(dòng)通信基站屬于通信服務(wù)設(shè)施，大部分選址都位于城市建成區(qū)，基站周邊多有居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、辦公區(qū)等較為敏感的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，區(qū)域電磁環(huán)境質(zhì)量要求較高，因此基站對(duì)周圍環(huán)境的影響大小是基站選址的一項(xiàng)重要考慮因素。研究表明，移動(dòng)通信基站電磁輻射對(duì)周圍環(huán)境的影響大小通常受以下因素的干擾:第一，天線架設(shè)方式?；咎炀€的俯仰角、方位角、掛高等決定了基站的主要輻射平面位置，進(jìn)而決定了電磁輻射的影響范圍。第二，地形地物?；舅幍牡乩砦恢脮?huì)影響電磁輻射的水平，電磁波在傳播過(guò)程中遇到不同的地形地貌、植被建筑都可能產(chǎn)生吸收、反射、折射與繞射，最終導(dǎo)致電磁波在傳播中信號(hào)減弱。第三，話務(wù)量。話務(wù)量對(duì)電磁輻射水平具有一定影響，研究表明在正常的工作時(shí)間段內(nèi)，各時(shí)段平均話務(wù)量會(huì)隨時(shí)間發(fā)生變化，通常峰值出現(xiàn)在下午一點(diǎn)和晚上九點(diǎn)半［1，10］。數(shù)量龐大、位置分散的移動(dòng)通信基站在前期審核、后期管理上都給環(huán)保管理部門(mén)帶來(lái)了眾多難題。對(duì)于環(huán)保管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，要一一掌握清楚每個(gè)基站周邊環(huán)境關(guān)系、敏感點(diǎn)分布位置、區(qū)域電磁環(huán)境質(zhì)量、基站對(duì)區(qū)域環(huán)境及敏感目標(biāo)的電磁輻射影響是一項(xiàng)非常艱巨的任務(wù)。為保障各自運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)的通信質(zhì)量，同時(shí)提高各自的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)以增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，移動(dòng)、聯(lián)通、電信三大國(guó)內(nèi)運(yùn)營(yíng)商每年均投入大量資金、人力、物力資源進(jìn)行物理站點(diǎn)的建設(shè)。在2017年7月1日之前三大運(yùn)營(yíng)商每年均會(huì)多批次、大批量向環(huán)境管理部門(mén)上報(bào)審核基站項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告及竣工環(huán)保驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告。在每本報(bào)告編制過(guò)程中，運(yùn)營(yíng)商和編制單位都要花費(fèi)大量的時(shí)間、資金和人力對(duì)各個(gè)典型基站的周圍環(huán)境關(guān)系、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、區(qū)域電磁環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查和監(jiān)測(cè);環(huán)境管理部門(mén)每年也要投入大量的人力物力來(lái)受理、公示、審批、核查如此多批次的基站項(xiàng)目，并對(duì)報(bào)告中調(diào)查的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、區(qū)域電磁環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀等進(jìn)行復(fù)核。

1.3基站建設(shè)變化多，管理難度增加

基站項(xiàng)目的建設(shè)主要是通信設(shè)備的安裝，普遍特點(diǎn)是工期短、建設(shè)快、易受規(guī)劃、市場(chǎng)、資金等多方因素影響，導(dǎo)致基站項(xiàng)目的變化性較大。若這些變化未能及時(shí)反饋給環(huán)境管理部門(mén)，則易導(dǎo)致環(huán)保管理中出現(xiàn)問(wèn)題，主要表現(xiàn)為:①先建后報(bào)。2009年，云南省環(huán)保廳了幾個(gè)關(guān)于加強(qiáng)全省電磁輻射類建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的通知，自此，云南省移動(dòng)通信基站的輻射環(huán)境管理才日趨規(guī)范，在此之前，由于基站建設(shè)數(shù)量多任務(wù)重，建設(shè)要求又注重時(shí)效性，各運(yùn)營(yíng)商在基站建設(shè)時(shí)又很少考慮到其對(duì)環(huán)境的輻射影響，也未履行相應(yīng)的環(huán)保程序，導(dǎo)致基站邊建設(shè)邊報(bào)批甚至未批先建的情況屢有發(fā)生。②變更不報(bào)?；驹诮ㄔO(shè)過(guò)程中，可能會(huì)根據(jù)實(shí)際需要調(diào)整基站站址、設(shè)備參數(shù)和天線類型等，但運(yùn)營(yíng)商未及時(shí)將所有變更情況通報(bào)環(huán)境管理部門(mén)，部分基站建成運(yùn)行后遭到公眾投訴，環(huán)境管理部門(mén)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查時(shí)才發(fā)現(xiàn)基站建設(shè)情況已發(fā)生變更，直接影響了環(huán)境管理部門(mén)后期對(duì)基站的有效監(jiān)管?？傮w來(lái)說(shuō)，環(huán)境管理部門(mén)對(duì)基站項(xiàng)目的審批和管理工作相當(dāng)重視，投入了大量人力物力，工作成效有了顯著提高，但由于客觀情況的存在，目前對(duì)基站的環(huán)保管理工作仍有不盡如人意之處［2］。

1.4公眾意見(jiàn)眾口難調(diào)

基站選址一直是通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中的難題，在公眾的環(huán)境意識(shí)和權(quán)益保護(hù)意識(shí)日益增強(qiáng)的今天，僅憑加強(qiáng)對(duì)電磁輻射等相關(guān)知識(shí)的正面宣傳與引導(dǎo)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了移動(dòng)基站選址難的問(wèn)題，基站建設(shè)成本和難度更是大幅攀升。很多情況下部分群眾對(duì)基站建設(shè)進(jìn)行阻撓的主要原因是對(duì)電磁輻射不了解而產(chǎn)生對(duì)基站鐵塔、天線的恐慌［3］，這種恐慌引起的反對(duì)意見(jiàn)又與部分公眾要求增強(qiáng)基站信號(hào)強(qiáng)度保障通信質(zhì)量的要求相違背。

2移動(dòng)基站建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保管理工作中的難點(diǎn)

2.1省內(nèi)無(wú)環(huán)評(píng)單位開(kāi)展基站項(xiàng)目環(huán)評(píng)

目前云南省現(xiàn)有開(kāi)展業(yè)務(wù)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)共有202家，其中省內(nèi)單位共有25家，省外備案單位共有177家。省內(nèi)單位無(wú)一家承接基站電磁輻射項(xiàng)目環(huán)評(píng)編制，2016—2017年昆明市環(huán)境工程評(píng)估中心受理的12個(gè)基站建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表均由省外環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制完成。省外單位多采取當(dāng)?shù)剞k事處人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘并完成編制，再由總公司人員進(jìn)行審核，或由當(dāng)?shù)剞k事處人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘后，將踏勘資料傳回總公司，由總公司人員完成報(bào)告編制的方式進(jìn)行工作。由于編制人員或?qū)徍巳藛T對(duì)項(xiàng)目所在地周邊敏感點(diǎn)、區(qū)域環(huán)境現(xiàn)狀、當(dāng)?shù)丨h(huán)保管理要求等不熟悉、不了解，最終直接導(dǎo)致基站建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件編制周期長(zhǎng)、費(fèi)用高、編制質(zhì)量不滿足當(dāng)?shù)丨h(huán)保管理要求等問(wèn)題。從而加大了基站建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保管理的難度。

2.2基站規(guī)劃環(huán)評(píng)缺失

各地管理部門(mén)為了規(guī)范管理城市布局、合理配置資源，已開(kāi)始將基站作為基礎(chǔ)設(shè)施納入城市總體規(guī)劃［4］?；疽?guī)劃環(huán)評(píng)是進(jìn)行區(qū)域性基站建設(shè)、區(qū)域環(huán)境容量分析及環(huán)境影響預(yù)測(cè)的重要技術(shù)文件，在現(xiàn)今基站規(guī)劃如火如荼進(jìn)行時(shí)，針對(duì)基站規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作卻未及時(shí)開(kāi)展［2］。目前由于基站規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的編制主體和編制流程尚不明確，三大運(yùn)營(yíng)商在昆明市均未開(kāi)展過(guò)移動(dòng)通信基站的規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。

2.3基站建設(shè)不確定性強(qiáng)

基站建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的編制依據(jù)多為三大運(yùn)營(yíng)商各自的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)劃。環(huán)評(píng)階段基站站址尚未最終確定，環(huán)評(píng)文件對(duì)站址位置和周圍環(huán)境狀況表述不清，易出現(xiàn)實(shí)際建設(shè)站點(diǎn)和環(huán)評(píng)文件描述不一致或環(huán)保批復(fù)后站址變更，形成“批建不符”的問(wèn)題［5］。

3加強(qiáng)基站項(xiàng)目環(huán)保管理的對(duì)策建議

新的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》(環(huán)境保護(hù)部令第44號(hào))從2017年7月1日起開(kāi)始施行，其中“無(wú)線通訊”項(xiàng)目編制形式全部由“報(bào)告表”改為“登記表”［6］，基站建設(shè)項(xiàng)目正式納入《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》(環(huán)保部令第41號(hào))進(jìn)行登記備案管理［7］?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)程序的簡(jiǎn)化為運(yùn)營(yíng)商提供了便捷，但隨之而來(lái)的是環(huán)保管理部門(mén)的管理難度也有所增加。針對(duì)加強(qiáng)基站項(xiàng)目的環(huán)保管理提出以下幾點(diǎn)建議:第一，加快昆明市基站建設(shè)規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評(píng)推進(jìn)。規(guī)劃環(huán)評(píng)在移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的研究和編制階段的介入，有利于將環(huán)境保護(hù)的思想盡早地納入到?jīng)Q策過(guò)程，是合理布置基站、避開(kāi)環(huán)境敏感區(qū)、保證區(qū)域電磁環(huán)境質(zhì)量、減少后期公眾質(zhì)疑及投訴的重要手段［8］。應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)覆蓋區(qū)域、基站選址、天線架設(shè)方式、區(qū)域環(huán)境容量等方面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，重點(diǎn)關(guān)注基站網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)性。第二，強(qiáng)化基站項(xiàng)目屬地環(huán)保管理。進(jìn)一步推進(jìn)運(yùn)營(yíng)商對(duì)基站的登記備案，完善備案信息，加強(qiáng)與屬地環(huán)保管理部門(mén)之間的溝通交流，根據(jù)基站建設(shè)地點(diǎn)發(fā)揮基層作用，落實(shí)屬地管理，提高監(jiān)管能力，完善跟蹤監(jiān)測(cè)等監(jiān)管體制。第三，綜合考慮天線架設(shè)方式、話務(wù)量、周邊環(huán)境等因素進(jìn)行基站選址，根據(jù)需求及時(shí)調(diào)整天線架設(shè)方式、天線角度、高度、與敏感點(diǎn)之間的距離，從技術(shù)角度減少基站建設(shè)對(duì)公眾的影響，消除公眾疑慮，破解移動(dòng)基站選址難題。第四，要積極、正面開(kāi)展電磁輻射知識(shí)的普及和宣傳工作。各大運(yùn)營(yíng)商在工程建設(shè)、市場(chǎng)營(yíng)銷或?qū)ν庑麄鞯确矫妫家哉嫘麄鳛閷?dǎo)向，嚴(yán)禁針對(duì)其他通信運(yùn)營(yíng)企業(yè)開(kāi)展基站及相關(guān)輻射影響等負(fù)面宣傳，以免公眾在認(rèn)識(shí)過(guò)程中形成不良印象，對(duì)基站建設(shè)產(chǎn)生抵觸情緒，阻礙公眾參與環(huán)境保護(hù)工作正常進(jìn)行［9］。

4小結(jié)

移動(dòng)通訊業(yè)已成為我國(guó)重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)之一，三大運(yùn)營(yíng)商4G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的戰(zhàn)略發(fā)展和鐵塔公司的成立，為當(dāng)下移動(dòng)通信基站的建設(shè)帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。本文主要研究昆明市當(dāng)前移動(dòng)通信基站環(huán)保管理工作現(xiàn)狀，以充分了解目前基站建設(shè)中存在的問(wèn)題以及管理上面臨的難點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，從基站的統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)要求、屬地監(jiān)管、審批流程等方面，從可持續(xù)性發(fā)展的角度，提出對(duì)策和工作建議。

作者:楊倩 支國(guó)強(qiáng) 李田富 單位:昆明市環(huán)境工程評(píng)估中心