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內(nèi)容提要政治文明是人類文明的重要組成部分，公法的健全、完善和公權(quán)力產(chǎn)生、運(yùn)作的制度化、規(guī)范化和程序化是政治文明的重要標(biāo)志。本文首先對(duì)公法的涵義、公私法劃分的標(biāo)準(zhǔn)和意義，公法的一般作用以及政治文明的涵義、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了較深入的探討，然后對(duì)公法與政治文明的關(guān)系、公法對(duì)于建設(shè)政治文明的作用，以及我國(guó)在健全公法，推進(jìn)政治文明建設(shè)方面應(yīng)做哪些工作，采取哪些措施等方面的問題進(jìn)行了研究，提出了作者的有關(guān)設(shè)想和建議。

關(guān)鍵詞公法政治文明人類共同體公權(quán)力

關(guān)于公法

什么是公法，怎樣區(qū)分公法和私法；對(duì)法律作公私法劃分有沒有必要；社會(huì)主義國(guó)家法律應(yīng)不應(yīng)作公私法的劃分，有沒有可能作公私法的劃分；我國(guó)目前要不要發(fā)展公法，公法對(duì)于推進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治建設(shè)有何作用？對(duì)于這些問題。我國(guó)法學(xué)界一直存在不同觀點(diǎn)、不同主張的爭(zhēng)論。

關(guān)于公私法的劃分及其標(biāo)準(zhǔn)，英國(guó)學(xué)者戴維．M．沃克在其編撰的《牛津法律大辭典》中指出，“公法與私法的區(qū)分至少自羅馬法以來一直得到承認(rèn)，……一般地，公法規(guī)定的是有關(guān)國(guó)家有組織的政治團(tuán)體、政府及其部門和它們的機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)、行為、權(quán)力和豁免權(quán)、義務(wù)及責(zé)任的規(guī)則和原則，至于國(guó)家或政府機(jī)構(gòu)在不享有特殊權(quán)力的情況下與個(gè)人發(fā)生的聯(lián)系則由私法來調(diào)整。公法作為法律制度整體的一個(gè)部分，主要調(diào)整國(guó)家與普通個(gè)人之間的關(guān)系，而私法則主要調(diào)整國(guó)家公民個(gè)人事務(wù)及公民個(gè)人之間的關(guān)系”。1我國(guó)學(xué)者郭宇昭在《中國(guó)大百科全書．法學(xué)卷》中指出，法學(xué)家們劃分公私法的標(biāo)準(zhǔn)很不統(tǒng)一，主要學(xué)說有利益說、主體說、權(quán)力說和調(diào)整關(guān)系說。利益說認(rèn)為，凡以保護(hù)國(guó)家公益為目的的法律為公法，凡以保護(hù)私人利益為目的的法律為私法。主體說認(rèn)為，凡法律關(guān)系主體雙方或一方為國(guó)家或國(guó)家所屬的公共團(tuán)體者為公法，凡法律關(guān)系主體雙方都是私人者為私法。權(quán)力說認(rèn)為，凡規(guī)定國(guó)家與公民之間權(quán)力服從關(guān)系的是公法，凡規(guī)定公民之間權(quán)利對(duì)等關(guān)系的是私法。調(diào)整關(guān)系說則認(rèn)為，凡調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)之間，國(guó)家與公民之間政治生活關(guān)系（或稱公權(quán)關(guān)系）的法為公法，凡調(diào)整公民之間以及國(guó)家與公民之間民事生活（或稱私權(quán)關(guān)系）的法為私法。2

學(xué)者們關(guān)于公法的上述定義和標(biāo)準(zhǔn)分別揭示了公法的基本內(nèi)容和主要特征。從實(shí)質(zhì)上講，公法是規(guī)范和控制公權(quán)力的法，是調(diào)整公權(quán)力主體與人類共同體成員的關(guān)系以及公權(quán)力主體相互之間關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)。人類共同體是人類在不同歷史時(shí)期共同生活或?yàn)閷?shí)現(xiàn)一定共同目標(biāo)，共同進(jìn)行一定活動(dòng)而形成的組織體，如古代社會(huì)的部落、城邦，現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家、國(guó)際組織以及非政府自治組織等。公權(quán)力是人類共同體成員賦予共同體組織對(duì)內(nèi)對(duì)外作出代表其成員意志和利益的行為的能力或力量。在現(xiàn)代社會(huì)，公權(quán)力主要指國(guó)家權(quán)力。除國(guó)家權(quán)力外，公權(quán)力也包括社會(huì)公權(quán)力，如社會(huì)自治組織對(duì)其成員行使的權(quán)力以及社會(huì)自治組織依法律授權(quán)或國(guó)家機(jī)關(guān)委托而對(duì)外部相對(duì)人行使的權(quán)力。在我國(guó)，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨自然也行使著重要的公權(quán)力。因此，現(xiàn)代公法不僅調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)與公民的關(guān)系以及國(guó)家機(jī)關(guān)相互之間關(guān)系，而且調(diào)整國(guó)家權(quán)力與社會(huì)公權(quán)力的關(guān)系以及社會(huì)公權(quán)力主體與相應(yīng)社會(huì)自治組織內(nèi)部成員和外部相對(duì)人之間的關(guān)系。

公法是以公權(quán)力的存在為前提的，而公權(quán)力則是以人類共同體的存在為前提的。有人類共同體就必然有公權(quán)力，因?yàn)槿祟惞餐w為了生存和發(fā)展，必須要應(yīng)付各種自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的挑戰(zhàn)，必須要協(xié)調(diào)人與自然及人與人之間的相互關(guān)系，為此，必須有公權(quán)力介入，有公權(quán)力對(duì)共同體成員進(jìn)行組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理。人類共同體創(chuàng)設(shè)公權(quán)力的目的是為人類謀公共利益，但是公權(quán)力是由具有個(gè)人欲望、個(gè)人偏好、個(gè)人認(rèn)識(shí)局限性的人（只要是人，就不能不具有這些弱點(diǎn)、缺點(diǎn)3）去行使的，這樣，公權(quán)力在行使過程中就不可避免地會(huì)發(fā)生偏離預(yù)定目標(biāo)，發(fā)生異化，產(chǎn)生腐敗、濫權(quán)、侵權(quán)等情形。為此，必須有法律對(duì)公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范、控制，使公權(quán)力的行使高效，且合乎預(yù)定目的。這種對(duì)公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范、控制的法律就是公法。公法主要包括憲法和行政法。除憲法和行政法以外，立法法、司法法、各種國(guó)家機(jī)關(guān)的組織法、選舉法、社會(huì)自治法以及其他各種涉及公權(quán)力運(yùn)作規(guī)則的法也都屬于公法的組成部分。4

私法則是以私權(quán)利（主要是個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)）的存在為前提和以調(diào)整平等主體之間的關(guān)系為基本使命的?！八椒梢员欢x為包含在一個(gè)法律體系內(nèi)原則和規(guī)則總體的一部分，它包括處理普通的個(gè)人之間關(guān)系的原則和規(guī)則，也包括處理國(guó)家或國(guó)家的機(jī)構(gòu)和個(gè)人的關(guān)系，在這種情況下，國(guó)家或其機(jī)構(gòu)作為國(guó)家的一個(gè)部門沒有任何特殊的身份或特權(quán)”。5由此可見，公法與私法有著完全不同的性質(zhì)、功能和使命，對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分不僅是必要的，而且是可能的。盡管在有些情況下，要確定某一個(gè)具體法律（如許多經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法等）是屬于公法還是私法會(huì)發(fā)生困難，有些法律可能同時(shí)兼具公私法的性質(zhì)和同時(shí)兼有公私法的內(nèi)容。但這一事實(shí)并不能否定公私法劃分的必要性和可能性，這就如同現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)所有制雖存在公私混合所有制而不能因此否定公有制和私有制劃分的必要性和可能性一樣。

過去有一種錯(cuò)誤的（至少是片面的）觀點(diǎn)，認(rèn)為“公法、私法的劃分是以私有制為基礎(chǔ)的，在社會(huì)主義國(guó)家一般不作公法與私法的劃分”6。甚至認(rèn)為在社會(huì)主義國(guó)家只有公法，沒有私法。誠(chéng)然，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)主義國(guó)家，人們的一切都由單位管著，由國(guó)家管著，私人除了生活日常用品外，幾乎沒有什么財(cái)產(chǎn)，企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織的人、財(cái)、物、產(chǎn)供、銷都由國(guó)家計(jì)劃安排，社會(huì)對(duì)私法的需求自然很小。但是，在這種體制下，社會(huì)不僅對(duì)私法，而且對(duì)公法，對(duì)整個(gè)法律的需求都很小。不是只有公法而無私法，而是所有法律、整個(gè)法律都不健全、不完善。此其一；其二，即使在這種體制下，私法也還有存在的余地。個(gè)人與個(gè)人之間，個(gè)人與單位、組織之間，單位、組織相互之間也還會(huì)存在各種人身的和財(cái)產(chǎn)的關(guān)系。人們?nèi)绻匾暦ㄖ?，?duì)這些關(guān)系自然可以通過立法來加以調(diào)整。調(diào)整這種平等主體之間的關(guān)系（個(gè)人與單位、組織之間的關(guān)系在涉及公權(quán)力行使的情況下可能是不平等的，但在不涉及公權(quán)力行使的情況下均應(yīng)該是平等的）的立法只能是私法；其三，公法并非是“興無滅資”、“興公滅私”的法，私法亦非是只維護(hù)私人利益而不保護(hù)，甚至損害公共利益、損害國(guó)家和集體利益的法。公法、私法如果是這樣的話，在那個(gè)時(shí)代提出“社會(huì)主義國(guó)家只能有公法而不允許有私法”的觀點(diǎn)是可以理解的。但是，如果我們恢復(fù)公私法的本來涵義：公法是規(guī)范和控制公權(quán)力的法，私法是調(diào)整平等主體之間財(cái)產(chǎn)和人身關(guān)系的法，當(dāng)時(shí)那些主張“存公法，滅私法”的人可能首先要反對(duì)公法了。實(shí)際上，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，真正意義的公法可能比私法更不發(fā)達(dá)，即使有某些形式意義的公法也全然無公法的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，或者雖然在書面上也有某些實(shí)質(zhì)內(nèi)容，但在實(shí)踐中完全不能發(fā)揮作用。其四，社會(huì)主義并不等于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。如果說在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下公私法劃分意義不大，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)要求“存公法，滅私法”的話（以對(duì)公私法的錯(cuò)誤界定為前提），那么，上述結(jié)論也不適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)主義。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)主義國(guó)家無疑需要加強(qiáng)私法調(diào)整各種復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)關(guān)系（如物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、合同、侵權(quán)責(zé)任等），當(dāng)然無疑也同樣需要加強(qiáng)公法（真正意義的公法）控制和規(guī)范公權(quán)力的行使，以防止“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”。

但是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌以后，人們對(duì)于公私法的劃分及二者的地位和作用又產(chǎn)生了另一種片面認(rèn)識(shí)，認(rèn)為搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要靠私法，公法可有可無，從而導(dǎo)致一個(gè)時(shí)期人們重私法、輕公法的現(xiàn)象。人們對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公私法作用的上述看法顯然是不正確的。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須有兩個(gè)基本條件：一是自由，二是秩序。而要保障自由和秩序，必須有公權(quán)力發(fā)揮作用，必須限制公權(quán)力過分發(fā)揮作用；必須控制公權(quán)力濫用，而要做到這些，必須加強(qiáng)公法；其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只是手段而并非目的。我們的目的是建設(shè)高度民主、高度文明的社會(huì)，使人民過上更幸福、更美好的生活。而要健全民主，推進(jìn)社會(huì)文明，特別是政治文明，則必須加強(qiáng)公法；第三，私法功能和作用的充分發(fā)揮有賴于公法的健全、完善。私法功能和作用的有效發(fā)揮至少取決于三個(gè)條件：一是立法，即要求立法機(jī)關(guān)能根據(jù)需要及時(shí)制定出高質(zhì)量的法律；二是行政，即要求行政機(jī)關(guān)依法行政，依法維護(hù)而不違法干預(yù)私法秩序，三是司法，即要求法院依法、公正裁決私法爭(zhēng)議，保障私法秩序。而立法、行政、司法均是公權(quán)力，要保證公權(quán)力的正當(dāng)行使，不缺位，不錯(cuò)位，不越位，就必須加強(qiáng)公法，通過公法對(duì)公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和控制。關(guān)于政治文明

政治文明是人類共同體在歷史發(fā)展長(zhǎng)時(shí)期中形成的，逐步脫離野蠻、暴力、專制和玩弄陰謀、權(quán)術(shù)的政治生活形態(tài)而逐步走向民主化、制度化、規(guī)范化和程序化的政治生活形態(tài)，政治文明的最重要的標(biāo)志是公權(quán)力在法律（公法）的規(guī)范和控制下正當(dāng)、合法、有序的產(chǎn)生、取得、轉(zhuǎn)移、分配、行使和代表共同體成員的意志和利益發(fā)生作用。7

政治文明主要屬于制度文明的組成部分。有人認(rèn)為，政治文明除了政治制度文明以外，還包括政治主體文明、政治關(guān)系文明、政治意識(shí)文明、政治行為文明；8還有人認(rèn)為，政治文明包括政治理念文明、政治行為文明、政治手段文明、政治體制文明。9筆者認(rèn)為，政治意識(shí)文明、政治理念文明可以歸入精神文明的范疇，而政治主體文明、政治體制文明、政治關(guān)系文明、政治行為文明、政治手段文明均可以歸入制度文明的范疇。雖然主體、體制、關(guān)系、行為、手段不等于制度，但這些文明都有待制度的設(shè)計(jì)和規(guī)范，從而在很大程度上取決于制度文明。因此，政治文明主要指政治制度文明，政治主體文明、政治體制文明、政治關(guān)系文明、政治行為文明、政治手段文明是政治制度文明的結(jié)果或體現(xiàn)，當(dāng)然，這些文明也是精神文明的結(jié)果或體現(xiàn)。

政治文明是制度文明的組成部分。既然前者是后者的組成部分，那么，后者自然不僅包括政治制度文明，它必然還包括其他制度文明，如經(jīng)濟(jì)制度文明、文化制度文明、科學(xué)、教育制度文明等。10但是，政治文明是制度文明的最重要的組成部分，因?yàn)?，其一，政治制度涉及一個(gè)國(guó)家的國(guó)體、政體，從而一個(gè)國(guó)家政治制度的性質(zhì)決定其經(jīng)濟(jì)制度、文化制度和其他制度的性質(zhì)；其二，政治制度涉及國(guó)家公權(quán)力的構(gòu)成、配置和運(yùn)作方式，而經(jīng)濟(jì)制度、文化制度和其他制度必然要受到國(guó)家公權(quán)力構(gòu)成、配置和運(yùn)作方式的重要影響；其三，法制文明是政治文明的組成部分，而經(jīng)濟(jì)制度、文化制度和其他制度均需要國(guó)家法制加以確立和保障。因此，在某種意義上可以說，制度文明就是法制文明，制度文明就是政治文明。從而，政治文明可以與物質(zhì)文明、精神文明并列，構(gòu)成人類文明的基本組成部分。

政治文明與物質(zhì)文明、精神文明一樣，是一個(gè)歷史范疇。不同歷史時(shí)期的政治文明有不同的內(nèi)容，人們對(duì)之有不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)（或稱衡量指標(biāo)）。有人提出，現(xiàn)代政治文明應(yīng)具備下述八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：（一）政治權(quán)威產(chǎn)生和運(yùn)行的合理性；（二）政治權(quán)威的政治行為的合理性；（三）政治權(quán)威與人民之間關(guān)系的合理性；（四）人民的政治權(quán)利受保障的程度；（五）人們的政治參與程度；（六）人們政治存在的合理性；（七）人們自我約束和自我管理（自治）的程度；（八）人民思想的自由度。11這八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)主要是從政治學(xué)的角度考察，如果從公法學(xué)角度分析，可以進(jìn)一步確定有關(guān)現(xiàn)代政治文明的更具體，更明晰和更具可操作性一些的標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)大致可以確定為下述十項(xiàng)：12

一、公權(quán)力主體（特別是國(guó)家機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人）由人民或人民代表機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，向人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。選舉制度的普遍性、真實(shí)性是民主政治的普遍性、真實(shí)性的重要保障。通過選舉產(chǎn)生國(guó)家機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人或其他公權(quán)力主體也許會(huì)不盡人意，也許會(huì)有這樣那樣的弊端，選舉也許不能保證使最能干、最優(yōu)秀的人才脫穎而出，但是，人類共同體發(fā)展到今天，尚未能找出比選舉更少弊端，從而更文明的產(chǎn)生公權(quán)力主體的方式。為了保障公權(quán)力主體更真實(shí)，更有效地代表人民利益，我們應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)展、改進(jìn)和完善選舉制度，使選舉能盡可能更廣泛、更真實(shí)體現(xiàn)民意，使選舉能盡可能保證最能干、最優(yōu)秀的人才脫穎而出。

二、公權(quán)力在公權(quán)力主體之間得到合理的配置，形成既相互合作、相互協(xié)調(diào)，又相互監(jiān)督、相互制約的關(guān)系。兩百多年以前，就有政治家提出，公權(quán)力不能集中于一個(gè)人或一個(gè)機(jī)關(guān)之手，而必須分授予不同的權(quán)力主體，使之相互制約。否則，腐敗和權(quán)力濫用便不可避免，人權(quán)和自由便無法保障。13當(dāng)然，為了保證公權(quán)力正當(dāng)和有效行使，僅強(qiáng)調(diào)分權(quán)制約是不適當(dāng)?shù)?，而必須同時(shí)強(qiáng)調(diào)各種公權(quán)力之間的相互合作和相互協(xié)調(diào)。但是，就我國(guó)的實(shí)際情況而言，分權(quán)制約一直沒有得到應(yīng)有的重視。無論是橫向的分權(quán)制約還是縱向的分權(quán)制約機(jī)制，都有待進(jìn)一步完善。如中央和地方的關(guān)系、中央國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、地方國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、國(guó)家機(jī)關(guān)與其他公權(quán)力主體之間的關(guān)系，都應(yīng)該引入一定的分權(quán)制約機(jī)制，使之最大限度地防止腐敗和權(quán)力濫用。

三、以法律嚴(yán)格限制公權(quán)力的范圍，確立有限政府和責(zé)任政府。人類歷史經(jīng)驗(yàn)表明，公權(quán)力不能沒有，不能過小，但也絕對(duì)不能過大，絕對(duì)不能沒有限制。公權(quán)力只能以保障人類共同體成員的自由、安全和促進(jìn)人類的福祉為限。過去，我們?cè)欢认嘈殴珯?quán)力萬能，相信政府萬能，讓政府管了許多不應(yīng)管，也管不好的事，結(jié)果窒息了個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)的活力，

在現(xiàn)代社會(huì)，人類政治共同體主要指國(guó)家，公權(quán)力主要指國(guó)家權(quán)力。除國(guó)家外，人類政治共同體還包括非國(guó)家的其他公權(quán)力組織，如社會(huì)自治組織和國(guó)際政治性組織等。因此，公權(quán)力也包括社會(huì)公權(quán)力。在我國(guó)，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨自然也行使著重要的公權(quán)力。從而，政治文明的制度設(shè)計(jì)不僅應(yīng)包括國(guó)家與公民的關(guān)系、國(guó)家機(jī)關(guān)相互之間關(guān)系的內(nèi)容，而且應(yīng)包括國(guó)家權(quán)力與社會(huì)公權(quán)力的關(guān)系以及執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系的內(nèi)容。

我國(guó)自人民共和國(guó)建立以來，特別是自黨的十一屆三中全會(huì)和十三屆四中全會(huì)以來，政治文明建設(shè)取得了重大成績(jī)，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。黨的十六大報(bào)告將這些經(jīng)驗(yàn)主要?dú)w結(jié)為：“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固和完善人民民主專政的國(guó)體和人民代表大會(huì)制度的政體，堅(jiān)持和完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及民族區(qū)域自治制度。推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展民主，健全法制，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，保證人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利”。建國(guó)五十多年來，我國(guó)政治文明建設(shè)在取得成績(jī)的同時(shí)，也有深刻的教訓(xùn)。不要說“”及其他實(shí)行“左”的路線時(shí)期，就是現(xiàn)在，我國(guó)的政治文明也還有很多缺陷，許多制度還有待改進(jìn)，某些制度還有待改造或重建。

在改革、改進(jìn)我國(guó)政治體制，建設(shè)、發(fā)展我國(guó)政治文明以及進(jìn)一步改革、改進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)、發(fā)展我國(guó)物質(zhì)文明方面，加強(qiáng)和健全公法均有著極為重要的和不可替代的作用。但是，自上世紀(jì)八十年代中期以來，我們有些領(lǐng)導(dǎo)人、有些學(xué)者一直存在重私法、輕公法的觀念，認(rèn)為搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要靠私法，公法可有可無，甚至嫌公法礙手礙腳，從而在法制建設(shè)方面出現(xiàn)了一手（私法）硬，一手（公法）軟的傾向。這種認(rèn)識(shí)和傾向直到上世紀(jì)九十年代后期才開始有所改變，現(xiàn)在則開始有大的轉(zhuǎn)變。十六大報(bào)告提出黨要依法執(zhí)政，各級(jí)決策機(jī)關(guān)要完善重大決策的規(guī)則和程序，各級(jí)政府要依法行政，司法機(jī)關(guān)要公正司法，國(guó)家要健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，使之享有廣泛的權(quán)利和自由，要尊重和保障人權(quán)。這些都是公法（而非私法）的使命，都是需要加強(qiáng)和健全公法才能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。誠(chéng)然，加強(qiáng)和健全公法的直接目標(biāo)是政治文明，但政治文明同時(shí)也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要條件。沒有政治文明的環(huán)境，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可能正常運(yùn)作和最終取得成功。物質(zhì)文明、政治文明、精神文明是相互聯(lián)系、相互依存的統(tǒng)一體。三者缺一，其他兩個(gè)文明難以單獨(dú)發(fā)展，三個(gè)文明中一個(gè)文明完全缺失，最終可能導(dǎo)致其他兩個(gè)文明的崩潰。過去我們只提物質(zhì)文明和精神文明而未提政治文明（盡管在這方面我們也做了大量的工作），現(xiàn)在看來是不全面和有弊端的。不注重政治文明建設(shè)不僅不利于促進(jìn)政治體制改革，而且也不利于物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展到今天，如果我們的政治體制改革不迅即跟上，不盡快推進(jìn)我們的政治文明建設(shè)，我們的社會(huì)很可能就會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定，已經(jīng)取得的改革成果可能毀于一旦?，F(xiàn)在問題很清楚，要繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而全面建設(shè)小康社會(huì)，就必須加快進(jìn)行政治體制改革，建設(shè)政治文明。而要加快進(jìn)行政治體制改革，建設(shè)政治文明，就必須加強(qiáng)和健全公法。

在政治體制改革和政治文明建設(shè)方面，公法的主要功能和作用在于對(duì)公權(quán)力的規(guī)范和控制，包括界定公權(quán)力的范圍、確定公權(quán)力主體產(chǎn)生及公權(quán)力轉(zhuǎn)移、交接和取得的程序、在各公權(quán)力主體之間分配公權(quán)力和協(xié)調(diào)它們相互之間的關(guān)系、規(guī)范公權(quán)力行使的條件、基準(zhǔn)、方式和程序、確立對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督、制約機(jī)制、為公權(quán)力相對(duì)人提供權(quán)利保障、救濟(jì)機(jī)制。

一、界定公權(quán)力的疆域，確定公權(quán)力的范圍

政治文明的首要標(biāo)準(zhǔn)是公權(quán)力的合法性和正當(dāng)性。任何國(guó)家機(jī)關(guān)和其他公權(quán)力主體的權(quán)力必須為人民所合法授予。沒有人民通過其代表機(jī)關(guān)的授權(quán)，沒有憲法和法律的根據(jù)，公權(quán)力主體不得作出任何影響私人或私人組織權(quán)利和自由的行為。否則，即是對(duì)人民主權(quán)的侵奪。公權(quán)力主體如果可以不經(jīng)憲法和法律授權(quán)而任意行為，其濫權(quán)和侵權(quán)就不可避免，自然人的人權(quán)，法人的自主權(quán)、社會(huì)組織的自治權(quán)就無法得到保障。為此，必須健全和完善國(guó)家的各項(xiàng)組織法，如國(guó)務(wù)院組織法、中央軍委組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法以及國(guó)務(wù)院各部委和地方各級(jí)人民政府的組織法等（現(xiàn)在這些組織法大多闕如）。只有制定完善、嚴(yán)密的組織法，才能明確界定公權(quán)力的疆域，確定公權(quán)力的范圍。只有通過法律明確公權(quán)力只能做哪些事，不能做哪些事，哪些領(lǐng)域可以干預(yù)，哪些領(lǐng)域不得干預(yù)，才能使公權(quán)力主體的行為有所約束，不致憑熱情、激情、個(gè)人愛好任意所為，才能避免全能國(guó)家、全能政府的產(chǎn)生。

政治文明要求公權(quán)力必須以必要為限，公權(quán)力膨脹必然導(dǎo)致對(duì)私權(quán)利的侵犯，導(dǎo)致對(duì)社會(huì)公共利益的損害。但我們過去由于長(zhǎng)期以來受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其政府萬能觀念的影響，政府管了許多不該管、不必管，管而無效、管而有害的事。政府管事太多，導(dǎo)致政府規(guī)模越來越大，人民負(fù)擔(dān)越來越重，市場(chǎng)交易障礙越來越多，行政相對(duì)人自由越來越少。顯然，這種公權(quán)力機(jī)制必須改變。為此，應(yīng)通過立法大幅度減少政府規(guī)制（包括審批、許可、審查、檢查、處罰、強(qiáng)制等），政府的部分職能（如定價(jià)等）可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)取代，部分職能（如確認(rèn)資格、資質(zhì)等）可由非政府社會(huì)自治組織取代，部分職能（如公用事業(yè)、公共道路管理等）可承包給私人或私人組織。只有這樣，長(zhǎng)時(shí)期舊體制形成的全能政府才能真正轉(zhuǎn)變成有限政府。

二、確定公權(quán)力主體產(chǎn)生及權(quán)力轉(zhuǎn)移、交接和取得的程序

政治文明不僅取決于公權(quán)力來源、范圍的合法性、正當(dāng)性，而且取決于公權(quán)力主體產(chǎn)生及權(quán)力轉(zhuǎn)移、交接和取得程序的合法性、正當(dāng)性。為此，必須健全和完善各種選舉法及相關(guān)程序法，如人民代表機(jī)關(guān)選舉法、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選舉法、國(guó)家最高權(quán)力轉(zhuǎn)移、交接的程序法等。而且，這些選舉法和程序法必須體現(xiàn)現(xiàn)代民主和法治的要求。例如，要保證民主選舉真正反映選舉人的意志，就應(yīng)在選舉過程中對(duì)被選舉人的政治和政策主張進(jìn)行適當(dāng)?shù)男麄?，使選舉人對(duì)被選舉人的政治和政策主張有充分的了解。如果選舉人對(duì)被選舉人的政治和政策主張不了解，選舉就會(huì)成為形式，選舉人事后也無法對(duì)當(dāng)選者實(shí)施監(jiān)督。又如，現(xiàn)代民主要求選舉程序中候選人的確定應(yīng)經(jīng)過各方充分協(xié)商，協(xié)調(diào)和平衡各方利益。我國(guó)目前的實(shí)際做法即較好地體現(xiàn)了這種要求，但問題在于至今缺乏法律對(duì)這些做法加以規(guī)范化、制度化、程序法，從而給任意乃至恣意留下了空間。我們只有以法律確定公權(quán)力主體產(chǎn)生及權(quán)力轉(zhuǎn)移、交接和取得的民主程序，才能使國(guó)家政治長(zhǎng)期處于穩(wěn)定有序的狀態(tài)。三、確定和協(xié)調(diào)公權(quán)力主體相互之間的關(guān)系

政治文明不僅要求公權(quán)力主體與政治共同體成員（主要指國(guó)家與人民）的關(guān)系法律化、制度化，而且要求公權(quán)力主體之間的關(guān)系法律化、制度化。公權(quán)力主體首先是指國(guó)家機(jī)關(guān)，國(guó)家機(jī)關(guān)縱向面包括中央國(guó)家機(jī)關(guān)和地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，橫向面包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等。公權(quán)力主體除國(guó)家機(jī)關(guān)外，還包括社會(huì)自治組織，在我國(guó)，還特別包括執(zhí)政黨。因此，公權(quán)力主體之間的關(guān)系法律化、制度化即包括國(guó)家機(jī)關(guān)之間縱向和橫向關(guān)系的法律化、制度化以及國(guó)家機(jī)關(guān)與社會(huì)自治組織、與執(zhí)政黨關(guān)系的法律化、制度化。為此，有必要制定和完善一系列相關(guān)法律及采取相應(yīng)具體措施，在當(dāng)前，可考慮首先采取下述舉措：（一）建立違憲審查機(jī)制，在處理公權(quán)力主體相互關(guān)系中確保憲法的最高權(quán)威。憲政既是政治文明的重要內(nèi)容，又是政治文明的基本保障。在處理公權(quán)力主體相互關(guān)系中，應(yīng)以憲法為基本準(zhǔn)則，確保憲法的最高權(quán)威。人非圣賢，公權(quán)力的行使者亦非天使，憲法、憲政設(shè)計(jì)再好，總難免有人有意無意違反和破壞。如果沒有違憲審查和追究違憲責(zé)任的機(jī)制，憲法和憲政就會(huì)形同虛設(shè)，各公權(quán)力主體就會(huì)各行其是，從而導(dǎo)致政治不穩(wěn)定或?qū)Ｖ?。為此，有必要在全?guó)人大之下設(shè)立與人大常委會(huì)并行的憲法委員會(huì)，憲法委員會(huì)可由全國(guó)人大任命若干名法律專家、若干名大法官、若干名大檢察官組成，已卸任的原國(guó)家主席、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院總理可作為憲法委員會(huì)當(dāng)然成員，以提高違憲審查機(jī)構(gòu)的權(quán)威。（二）通過立法規(guī)范黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨的依法執(zhí)政。在現(xiàn)代社會(huì)，執(zhí)政黨是重要的公權(quán)力主體；在社會(huì)主義國(guó)家，在我國(guó)，作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨更是最重要的公權(quán)力主體。建設(shè)政治文明，以法律規(guī)范公權(quán)力運(yùn)作，如果把執(zhí)政黨置于法律之外，不以法律明確執(zhí)政黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、武裝力量的關(guān)系，依法執(zhí)政只能是一句空話，不可能實(shí)現(xiàn)。為此，有必要制定《執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系法》，以確定執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系的基本原則。（三）改革司法體制，消除地方對(duì)法院人、財(cái)、物的控制，克服司法地方保護(hù)主義?，F(xiàn)代政治文明的一個(gè)重要指標(biāo)是司法公正。要保證司法公正，就要保證司法獨(dú)立，保證法院不受任何機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人的干預(yù)。而在我國(guó)現(xiàn)行體制下，法院人、財(cái)、物均受制于地方政府，司法公正受到嚴(yán)重影響。為解決這個(gè)問題，有必要將法院建制與地方行政區(qū)劃脫鉤，即高級(jí)法院跨省建立，中級(jí)法院跨縣（區(qū)）建立，基層法院跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立，各級(jí)法院的人、財(cái)、物由中央司法行政部門統(tǒng)一管理。這樣，地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)就難以直接干預(yù)司法。

四、規(guī)范公權(quán)力行使的條件、基準(zhǔn)、方式和程序

公權(quán)力公正、合法行使與公權(quán)力取得應(yīng)正當(dāng)、合法一樣，同樣是政治文明的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。要保證公權(quán)力公正、合法行使，就必須以法律嚴(yán)格規(guī)范公權(quán)力行使的條件、基準(zhǔn)、方式和程序。在這方面，加強(qiáng)法律對(duì)行政權(quán)的規(guī)范尤顯重要和迫切，因?yàn)樵诟鞣N公權(quán)力中，行政權(quán)與公民權(quán)益有著最直接、最廣泛的聯(lián)系，行政權(quán)濫用，最容易給公民、法人和其他組織的權(quán)益造成損害；而行政權(quán)由于與各種利益直接相聯(lián)系，又最容易濫用，最容易產(chǎn)生權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。因此，建設(shè)政治文明，必須特別重視解決某些行政機(jī)關(guān)久治不愈的三項(xiàng)頑癥：腐敗、濫權(quán)、低效。根治這三項(xiàng)頑癥需要“中西醫(yī)”結(jié)合，多種藥方并用。其中實(shí)踐證明最有效的藥方是正當(dāng)法律程序、政務(wù)公開、透明，建立法治政府、透明政府，以法律明確規(guī)定各種行政行為（行政許可、行政征收、行政給付、行政處罰、行政強(qiáng)制等）的條件、基準(zhǔn)、方式和程序。立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快行政程序法和信息公開法的立法步伐，力爭(zhēng)在較短時(shí)間內(nèi)使這兩個(gè)重要法律和相應(yīng)單行法律（如行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政收費(fèi)法、行政征收征用法、行政裁決法等）出臺(tái)。

五、確定對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督、制約機(jī)制

公權(quán)力是人類共同體為應(yīng)付外部世界的挑戰(zhàn)和協(xié)調(diào)共同體內(nèi)部關(guān)系，以維系自己的生存和發(fā)展所必需。但是，公權(quán)力一經(jīng)產(chǎn)生，其又有膨脹、濫用、腐敗的趨勢(shì)，從而構(gòu)成對(duì)人類共同體自身的威脅。因此，人類不僅要設(shè)計(jì)公權(quán)力產(chǎn)生和公權(quán)力運(yùn)作的機(jī)制，還必須設(shè)計(jì)對(duì)公權(quán)力監(jiān)督、制約的機(jī)制。過去，我們對(duì)這個(gè)問題認(rèn)識(shí)不深。現(xiàn)在，由于歷史的教訓(xùn)，我們對(duì)這個(gè)問題有了越來越清醒的認(rèn)識(shí)。這次黨的“十六大”報(bào)告明確提出要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，而且這種制約和監(jiān)督應(yīng)及于從決策到執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，及于人、財(cái)、物管理和使用的各個(gè)方面。此前我們雖然也建立了各種監(jiān)督制度，如行政監(jiān)察、審計(jì)、受理申訴、控告職能的制度等，這些制度也發(fā)揮了一定的作用，但由于體制不順，監(jiān)督職能分散，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)均附屬于政府，受理申訴、控告職能的機(jī)構(gòu)附屬于各個(gè)不同的政府部門，從而監(jiān)督效能受到很大的影響。應(yīng)該說，監(jiān)控機(jī)制失靈是我們過去一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)腐敗現(xiàn)象蔓延和不能得到有效遏制的一個(gè)重要原因所在。因此，有必要對(duì)現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行重大改革：建立獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，直接對(duì)人民代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的，包括行使現(xiàn)行行政監(jiān)察、審計(jì)、受理申訴、控告職能的統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)。這種統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)能對(duì)整個(gè)國(guó)家公權(quán)力行使行為（包括執(zhí)政黨的行為）實(shí)施監(jiān)督，使整個(gè)國(guó)家公權(quán)力行使行為置于國(guó)家憲政和法治之下。為此，應(yīng)制定統(tǒng)一的監(jiān)督法，規(guī)范整個(gè)公權(quán)力的監(jiān)督、制約機(jī)制。

六、為公權(quán)力相對(duì)人提供權(quán)利保障、救濟(jì)機(jī)制

公權(quán)力是人類共同體自己創(chuàng)造的為共同體成員服務(wù)，保護(hù)共同體成員和為共同體成員謀利益的機(jī)制。但是這種機(jī)制在運(yùn)作過程中，由于內(nèi)在和外在、主觀和客觀等各方面的原因，不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同程度的異化，從而導(dǎo)致對(duì)相對(duì)人（人類共同體是公權(quán)力的創(chuàng)造者，共同體成員則是公權(quán)力的相對(duì)人）權(quán)益、自由的侵犯和損害。因此，在一個(gè)政治文明的社會(huì)里，國(guó)家必須建立完善、有效的權(quán)利保障、救濟(jì)機(jī)制，隨時(shí)對(duì)因公權(quán)力運(yùn)作而使其權(quán)益受到損害的相對(duì)人提供公正、合理的救濟(jì)。在現(xiàn)代社會(huì)，權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制通常包括行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償、申訴、請(qǐng)?jiān)傅戎贫?。目前，這些制度在我國(guó)大多已經(jīng)建立，并正在發(fā)揮著積極的作用，但問題仍然存在：這些制度有的還很不完善，有的制度因立法設(shè)計(jì)不合理或制度運(yùn)作內(nèi)外環(huán)境不良而運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，實(shí)施效果不佳。例如，行政復(fù)議、行政訴訟范圍受限過多，抽象行政行為在法律上排除司法審查，國(guó)家賠償范圍過窄、賠償標(biāo)準(zhǔn)過低，對(duì)相對(duì)人申訴的受理、審查無嚴(yán)格程序規(guī)范，效率極低，請(qǐng)?jiān)钢贫葎t還尚未建立，實(shí)踐中請(qǐng)?jiān)鸽m常有發(fā)生，政府也積累了處理相對(duì)人這類行為的較豐富的經(jīng)驗(yàn)，但立法尚未對(duì)這類行為加以規(guī)范，故未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能和盡可能避免其消極作用。據(jù)此，我們應(yīng)對(duì)現(xiàn)行整個(gè)權(quán)利保障、救濟(jì)機(jī)制進(jìn)行整體反思，根據(jù)現(xiàn)代政治文明的要求，對(duì)這一機(jī)制進(jìn)行全面改進(jìn)和完善，并為此修改相關(guān)法律（如《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》等）和進(jìn)一步制定相關(guān)法律（如《申訴法》、《請(qǐng)?jiān)阜ā返龋?，以使這一機(jī)制充分地和有效地發(fā)揮作用。

綜上可見，公法與政治文明二者有著不可分割的密切的聯(lián)系。要建設(shè)政治文明，必須健全和完善公法，而公法的健全、完善，乃是政治文明的必要和重要標(biāo)志。注釋:

1［英］戴維．M．沃克編，鄧正來等譯：《牛津法律大辭典》，光明日?qǐng)?bào)出版社1988年中文版，第733頁(yè)。

2張友漁等編：《中國(guó)大百科全書．法學(xué)卷》，中國(guó)大百科全書出版社1984年版，第80頁(yè)。

3所謂“人非圣賢”、“人非天使”，就是這個(gè)意思。張友漁等編：《中國(guó)大百科全書．法學(xué)卷》，中國(guó)大百科全書出版社1984年版，第80頁(yè)。

4根據(jù)《牛津法律大辭典》對(duì)公法范圍的界定，“公法通常包括憲法、行政法、行政訴訟法、地方政府法、社會(huì)保障法、稅收法、教會(huì)法和軍事法。刑法和刑事訴訟法有時(shí)也被包括在公法之中，至少它們與公法的聯(lián)系較私法更緊密一些，但有時(shí)也獨(dú)立于公法、私法之外”（《牛津法律大辭典》，第733頁(yè)）。

5［英］戴維．M．沃克編，鄧正來等譯：《牛津法律大辭典》，光明日?qǐng)?bào)出版社1988年中文版，第720頁(yè)。

6張友漁等編：《中國(guó)大百科全書．法學(xué)卷》，中國(guó)大百科全書出版社1984年版，第80頁(yè)。

7關(guān)于政治文明，自同志2002年“5．31講話”后，學(xué)者們對(duì)之有許多不同的定義或描述，有謂之為“人們改造社會(huì)所獲得的政治成果的總和”（王惠巖：《建設(shè)社會(huì)主義政治文明的政治意義》，載《政治學(xué)研究》2002年第3期）；有謂之“人們?cè)讷@取、運(yùn)用、影響公共權(quán)力以分配利益的政治過程中的文明狀態(tài)”（黃衛(wèi)平：《社會(huì)主義政治文明與中國(guó)政治現(xiàn)代化》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2002年第4期）；有謂之“在政治生活方面人們行為的合理性”（李景鵬：《政治發(fā)展與政治文明》，載2002年10月18日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》）。

8鄭慧：《政治文明：涵義、特征與戰(zhàn)略目標(biāo)》，載《政治學(xué)研究》2002年第3期。

9黃衛(wèi)平：《社會(huì)主義政治文明與中國(guó)政治現(xiàn)代化》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2002年第4期。

10很多學(xué)者提出了“制度文明”的概念。例如，黃衛(wèi)平在《社會(huì)主義政治文明與中國(guó)政治現(xiàn)代化》一文中將制度文明與物質(zhì)文明、精神文明并列，指出，“現(xiàn)代化是一個(gè)全面、完整的系統(tǒng)工程，不僅包括物質(zhì)文明、精神文明，也包括制度文明，不僅包括經(jīng)濟(jì)的制度文明，也包括政治的制度文明”（該文載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2002年第4期）。

11李景鵬：《政治發(fā)展與政治文明》，載2002年10月18日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》。

12當(dāng)然，這些標(biāo)準(zhǔn)只是初步的。要科學(xué)地設(shè)計(jì)現(xiàn)代政治文明的標(biāo)準(zhǔn)，需要對(duì)現(xiàn)代各國(guó)政治文明做深入地研究，對(duì)反映現(xiàn)代各國(guó)政治文明的公法制度進(jìn)行全面、系統(tǒng)地比較分析。這種研究和分析我們現(xiàn)在顯然還做得不夠。

13參見［法］孟德斯鳩著，張雁深譯：《論法的精神》，商務(wù)印書館1997年中文版，第153－166頁(yè)。