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論文關(guān)鍵詞:美國高級文官制度政治行政關(guān)系研究綜述

論文內(nèi)容提要:政治任命文官與常任高級文官關(guān)系的研究，本質(zhì)上是政治與行政關(guān)系問題在公共人事行政領(lǐng)域的集中反映。美國學者從不同角度對這一問題進行T深入和細致的研究。本文擬對當前美國行政學界關(guān)于這一問題的研究現(xiàn)狀進行簡單綜述，以加深對美國公共人事行政領(lǐng)域內(nèi)政治與行政關(guān)系的認識與理解。

高級文官制度(SeniorExecutiveService，簡稱SES)是繼“功績制”之后美國公共人事行政對政治行政關(guān)系的又一次重大調(diào)整。從歷史的角度看，對政治行政關(guān)系的調(diào)整，從最初政治行政不分的政黨分贓制，到提倡政治中立的功績制，再到重建政治回應性的高級文官制度，貫穿于美國公共人事行政改革的整個過程。高級文官制度摒棄了政治中立，要求在提高公共行政效率的同時，建立一個更具回應性的政府。它取消了職位分類，確立了職務隨人原則，設(shè)立了政治任命高級文官和常任高級文官兩類職位，并允許高級文官在部門內(nèi)部以及部門之間自由流動。羅森布魯姆(Rosenbloom)和克拉夫丘克(Kravchuk)指出，高級文官制度背后隱含的邏輯是試圖結(jié)合公共行政中的政治和管理這兩種途徑。換言之，政治體系既希望公務員更具回應性、責任感和代表性，同時又免受政黨政治的干預而保持中立。

本文擬對美國高級文官制度中政治行政關(guān)系(Political-CareerRelationship)的研究狀況進行簡單介紹，以加深對美國公共人事行政領(lǐng)域內(nèi)政治與行政關(guān)系的理解。

一、研究現(xiàn)狀

美國高級文官是指政務官之下、普通文官之上的高級行政人員，在1978年之前主要由文官通用序列GS-16,GS-17和GS-18級以及執(zhí)行級的第四、五級構(gòu)成，在1978年公務員改革以后，指由上述兩類轉(zhuǎn)化而成的高級執(zhí)行官(SeniorExecutiveService)。在高級文官中，存在兩類主要的任命方式，一類主要根據(jù)政治意識形態(tài)的一致與否進行直接任命，另一類通過競爭性程序比如考試、差額選拔等獲得任命，也就是本文所指的政治任命高級文官和常任高級文官。當前美國行政學界的研究主要有以下幾個角度。

1.從三權(quán)分立的宏觀背景分析高級文官的政治行政關(guān)系產(chǎn)生的根源。政治任命文官與常任高級文官關(guān)系的研究，本質(zhì)上是政治與行政關(guān)系問題在公共人事行政領(lǐng)域的反映，而政治與行政關(guān)系問題又根源于公共行政與美國三權(quán)分立憲政體制。美國是典型的三權(quán)分立制國家，但在現(xiàn)實中，國會的立法權(quán)、法院的司法權(quán)以及總統(tǒng)的行政權(quán)共同作用于行政機關(guān)，導致了三種分立的權(quán)力在官僚機構(gòu)中的不斷碰撞和融合，造成了官僚機構(gòu)成為繼立法、司法和行政之后的“第四部門”，這對傳統(tǒng)的政治行政二分理論產(chǎn)生沖擊。因此，研究政治任命官員與常任高級文官關(guān)系，必須考察美國三權(quán)分立這一根本憲政體制。這方面的文獻可以參見羅森布魯姆(Rosenbloom)的《公共行政理論與權(quán)力分立》、阿伯柏氏(Aberbach)的《分享不容易:當分立的機構(gòu)發(fā)生碰撞》等。

2.研究政治任命文官和常任高級文官的角色和行為。政治任命文官與常任高級文官的角色和職責是二者關(guān)系形成的基礎(chǔ)。角色是指與人們的某種社會地位、身份相一致的一整套權(quán)利、義務的規(guī)范與行為模式，它是對具有特定身份的人的行為期望，它構(gòu)成社會群體或組織的基礎(chǔ)。一般而言，政治人物身處高度敏感的政治環(huán)境，其角色通常有制定政策、確定優(yōu)先權(quán)重、建立關(guān)系網(wǎng)絡、解決組織內(nèi)外的沖突等，而官僚的角色除了在政治人物的領(lǐng)導下維持組織的日常運轉(zhuǎn)外，還對決策中的科學性和效率負責。學者們對高級文官所做的實證研究證明了溶點·朵蘭(Dolan)在《影響聯(lián)邦政府決策:對比常任文官和政治性任命文官》一文中，通過對100()名高級文官進行問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政治任命文官與常任高級文官的工作職責都非常廣泛，但二者存在一定的差異，政治任命文官更多的參加政治性聯(lián)絡任務，常任文官比政治任命文官有更多的技術(shù)性的人事職責。此外，常任高級文官并不是完全被排除在決策過程之外的，政治任命文官和常任高級文官共同參與決策，后者更加注重決策的科學可行與效率，前者比后者的參與程度更加廣泛和深人。

3.研究政治任命文官與常任高級文官之間的沖突與緊張。由于政治任命文官受到上層的政治壓力和以及本人任期的壓力，其流動性大，要求變革的欲望強烈，決策通常從政治角度出發(fā)，追求短期效益;常任高級文官在聯(lián)邦政府中的任職時間較長，以價值中立為原則，為決策提供事實和專業(yè)知識并追求決策的可行性和科學性，是聯(lián)邦政府保持穩(wěn)定性和連續(xù)性的基礎(chǔ)。兩種不同的價值觀導致了二者的緊張和沖突。哈德爾遜(Huddleston)在《高級文官報告》對此進行了詳細論述。漢森(Hansen)等從政治與行政分立的角度，指出由于受不同的行動邏輯驅(qū)使，前者受誘導性的行動邏輯驅(qū)使，而后者受推論性的行動邏輯驅(qū)使，因此導致了二者的不和諧。

在如何解決政治任命文官和常任高級文官的緊張和沖突方面，比較有代表性的是由美國行政學會在內(nèi)的四個專業(yè)團體于1984年提出的對策。它們認為，解決緊張和沖突需要政治任命文官和常任高級文官雙方的共同努力，二者良好的工作關(guān)系是建立在相互理解和支持基礎(chǔ)上的，這種支持能夠促使政治任命文官在決策中更好的聽取常任高級文官的意見，同時常任高級文官也能更尊重政治任命文官并幫助他們完善決策。在此基礎(chǔ)上提出了改善政治任命文官和常任文官關(guān)系的對策，即加強相互理解、分享共同價值和愿景、加強信任、重視交流與溝通、培訓。勞仁特曾(Lorentzen)在《政治任命官員和行政任命官員的緊張關(guān)系》一文中對此進行了評述。

此外，有學者從政治任命文官與常任高級文官的合作出發(fā)，指出在一些因素具備的情況下，二者越傾向于合作，而不是產(chǎn)生沖突。杜拉特(Durant)認為，當政治任命官員與常任高級文官二者的目標一致程度越高，合作的幾率也越大。他認為，政治任命官員與常任文官合作或者對抗的程度，取決于以下幾個因素，一是常任高級文官在多大程度上認同機構(gòu)或項目的使命、宗旨，二是政治性同盟的影響，三是他們擁有的專業(yè)知識和技能是否被政治任命官員肯定，四是常任高級文官在政治上的影響力。

4.研究高級文官的政治回應性。增強政治回應是建立高級文官制度的一個重要目標。這類研究主要集中于高級文官中的政治任命文官方面。政治任命文官不需要通過競爭性考試，由總統(tǒng)或者是聯(lián)邦機構(gòu)長官任命。在高級文官是否增強了政治回應性上，存在著兩種相左觀點。第一種觀點認為，政治任命文官對政治具有相當?shù)拿舾行?，在政策過程中設(shè)定政策方向和優(yōu)先權(quán)重，加強了官僚對總統(tǒng)的政治回應性。艾伯柏氏(Aberbach)在《變革時代的美國聯(lián)邦執(zhí)行官》一文中通過數(shù)據(jù)對此進行了論證，并指出常任高級文官和政治任命文官日益與其角色要求相合，而更少的為特殊利益團體服務。凡德里克(Vandlik)等人在《政治責任和林業(yè)局的新首腦》一文中指出，美國林業(yè)局一直以來都處于常任高級文官領(lǐng)導下，這導致了總統(tǒng)的政策很難在林業(yè)部內(nèi)得到回應。然而，在克林頓執(zhí)政時期，林業(yè)局首任政治性任命文官托馬斯的出現(xiàn)改變了這一狀況，與其前輩相比，他在一定程度上提高了林業(yè)局的政治回應性，但這一點也使林業(yè)局遭到了廣泛的批評。

第二種觀點認為，政治任命文官并沒有加強政治回應性，原因是政治任命文官人數(shù)的增加帶來了信息的流失、協(xié)調(diào)成本的上升等，造成對官僚的控制變得更加困難。普費弗勒(Pf`}ner)在(政治任命官員和常任文官:第三世紀的民主一官僚關(guān)系》一文中，通過對政治性任命高級文官和由總統(tǒng)任命國會批準的政務官這兩類的分析，指出政治任命官員數(shù)量的增加并不總是意味著政治回應性的加強。近代以來總統(tǒng)對官僚總是抱有一種敵意和不信任，并且通過不斷增加政治任命官員和白宮對任命官員的控制以期解決這一問題。事實上，這一不信任被過分夸大了，并且每屆政府都經(jīng)歷了一個與官僚“適應的周期”。他指出，政治任命官員是一種加強總統(tǒng)控制的手段，但應當注意減少政治性任命官員的人數(shù)。英格拉漢姆(Ingraham)在《建設(shè)抑或破壞—總統(tǒng)、政治性任命文官和官僚》一文中，通過分析SES中政治性任命文官的特點和對常任文官的權(quán)威，指出政治性任命文官由于任職時間短暫，并且普遍缺乏對擔任職位所需的管理才能，造成了總統(tǒng)仍然無法控制官僚、公共管理質(zhì)量低下的局面。

值得注意的是，在政治任命文官的回應性方面，不少學者采用階段分析法，以各個總統(tǒng)任期為階段進行研究，尤其是對里根執(zhí)政時期進行研究。這是因為，里根在任用官員時牢牢把握意識形態(tài)標準。里根政府的一位內(nèi)閣成員薩瓦托瑞(Salvatori)評價到:，’(里根挑選‘自己人’的)三大標準是，第一，他是里根的人嗎?第二，他是共和黨人嗎?第三，他是保守派的嗎?”斯特爾(Stehr)在《高層官僚和里根政府中影響力的分布情況》一文中指出，里根執(zhí)政時期的政治性任命官員在機構(gòu)中影響力最強。若克(Rourke)指出，與其他政府相比，里根政府高度強調(diào)了政治性任命官員對政策目標的回應性，以意識形態(tài)的一致與否為任命標準，但同時不得不承認，在這一時期官僚對總統(tǒng)政策的回應確實得到了加強。此外，英格拉漢姆(Ingraham)、湯普森(Thompson)和艾森伯格(Eisenberg)在《政治化的管理和政治行政關(guān)系》一文中，比較分析了卡特政府、里根政府、布什政府以及克林頓政府關(guān)于政治任命官員的策略，指出了政治官員的任職變化趨勢。

5.研究高級文官是否提高了管理績效。高級文官制度不僅要求增強官僚體系的回應性，同時還要求提供一個高效的公共行政。一些學者認為，高級文官在提高管理績效方面作用明顯。吉爾摩(Gilmour)和路易斯(Lewis)在《政治任命官員和聯(lián)邦項目管理的能力》一文中，分析了布什政府實施的234個聯(lián)邦項目，通過對比政務官和政治任命文官在領(lǐng)導聯(lián)邦項目上的差異，指出SES中的政治性任命官員所領(lǐng)導的聯(lián)邦項目在績效評估中，評分普遍要比政務官所領(lǐng)導的要高。皮瑞(Perry)和米勒(Miller)在《高級文官(SES)是否改善了管理績效》中指出，招募、培訓以及建立績效評估基礎(chǔ)上的工資報酬制度是以改善管理績效為目標的，大量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，公共行政的管理績效確實得到了提高。但是，也有學者認為高級文官并沒有從整體上提高管理績效。若克(Rourke)在《美國官僚制的回應性與中立價值》一文中指出，白宮和國會對官僚機構(gòu)有著加強政治回應的要求，同時由于可獲取的來自政府外部的專業(yè)知識的增多，官僚的中立價值不斷受到威脅，不可避免的將在一定程度上損害管理績效。

6.研究并構(gòu)建政治行政的關(guān)系模型。在構(gòu)建公共人事行政領(lǐng)域內(nèi)的政治行政關(guān)系模型上，學者一般從整個公共行政人事體系來考察，即政務官和事務官(官僚)的關(guān)系。韋伯早就指出，政府中存在著兩大對立的團體，即政務官和事務官，它們處在一個連續(xù)譜線的兩端，二者有不同的職責和偏好。在美國聯(lián)邦公共行政人事體系中，高級文官充當了連接政務官和事務官的橋梁。柏瑞·哈蒙德(BarryR.Hammond)在其博士論文中(1991年)對美國政府中政治任命文官和常任文官的三種關(guān)系模型進行了研究。通過對140個常任文官的調(diào)查，他指出，就高級文官而言，皮特斯(Peters)和阿伯柏氏(Aberbach)等人提出的模型并不是絕對的，事實上并不存在一種主導的關(guān)系模型。在某種情況下，高級文官可能更符合這種關(guān)系模型，但在其他情況下，又符合另一種關(guān)系模型。比如將高級文官定位為專家這一看法受到了最強烈的支持，但認為高級文官是一群吹毛求疵者卻受到了最廣泛的支持。

皮特斯提出了政務官和事務官的五種關(guān)系模型:鄉(xiāng)村生活模型(TheVillageLifeModel)、規(guī)范/法律模型(TheFornial/LegalModel)、行政國模型(TheAdministrativeStateModel)、對抗模型(TheAdversarialModel)和功能模型(TheFunctionalModel)。鄉(xiāng)村生活模型認為，由于高級事務官和政務官都是政府的高級職位，因此能夠在維持行政機構(gòu)良好運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，分享共同的價值觀和利益。規(guī)范l法律模型是典型的教科書式的描述，政務官握有完全的決策權(quán)，事務官具有一定的功能性職責，為決策提供建議并且執(zhí)行政務官的決定。然而從美國憲政體制的現(xiàn)實來看，這兩種模型比較理性化，其操作性較差。行政國模型認為，政務官掌握政治方向，并允許事務官在不偏離政治方向的大前提下設(shè)置議程和控制組織的決策過程。皮特斯認為功能模型是從鄉(xiāng)村生活模型中衍生的，并結(jié)合了對抗模型和行政國模型。對抗模型認為政務官和事務官在眾多層面存在著沖突，最突出的表現(xiàn)就是在政策中雙方具有明顯不同的考量和偏好—通常政務官更傾向于從政治的角度來權(quán)衡決策，而事務官則傾向于從技術(shù)的角度比如可行性和成本收益等方面來考慮。功能模型認為當面對外來的壓力和干預時，政務官和事務官通常能夠團結(jié)起來一致對外，而在組織內(nèi)部，政務官和事務官則在許多方面存在著沖突，比如對組織資源分配的分歧、對決策衡量因素賦予權(quán)重的分歧等等。

阿伯柏氏、羅伯特·普特南(RobertPutnam)和伯特·洛克曼(BertRockman)通過對七個國家政治行政精英人士的訪談，提出了政治家和官僚關(guān)系的四種可能模式。第一種是政治一行政模式(Policy/Administration)，即政治家制定政策，官僚執(zhí)行政策。第二種是事實一價值模式(Facts/Interests)，即政治家和官僚共同參與政策的制定，政治家為決策提供價值和方向，官僚提供事實和專業(yè)知識技術(shù)。第三種是能量一均衡模式(Energy/Equilibrium)，即政治家和官僚共同參與政策制定，并且雙方都涉及政治;二者的區(qū)別在于政治家表達廣義的、未被組織起來的個體的分散利益，而官僚規(guī)范調(diào)節(jié)狹隘的、組織化的客戶的集中利益。第四種是混血兒模式(ThePureHybrid)，即政治家和官僚的角色區(qū)分實際上在逐漸消失，取而代之的是政治家和官僚兩種角色的融合，這是20世紀以來政治官僚化和官僚政治化不斷發(fā)展的結(jié)果。其中，前兩種模式更適合于政府的較低層次，后兩種模式更適于政府的較高層次。

二、評價與啟示

高級文官政治行政關(guān)系是美國公共人事行政領(lǐng)域內(nèi)的一個重要問題。美國學者從不同角度，對這一問題進行了相當深人、細致的研究。從已有成果來看，這類研究普遍重視實證分析，從理論角度進行研究的不多。無論是在高級文官的角色方面，還是在高級文官是否提高了政治回應性與管理績效方面，以及在政治任命文官與常任高級文官的緊張與沖突上，學者都注重通過問卷調(diào)查廣泛搜集數(shù)據(jù)進行加工分析。這有一定的客觀原因。政治行政關(guān)系是一個宏觀和抽象的理論問題，但在實踐中又轉(zhuǎn)換為很現(xiàn)實的具體問題，比如政務官和事務官的關(guān)系等。皮特斯(Peters)就認為，在政務官和事務官之間關(guān)系這個問題上，幾乎不存在什么理論基礎(chǔ)。但同時，對這一問題的研究也存在一些不足。首先，從角色方面人手研究高級文官政治行政關(guān)系，很少有從政治回應中的領(lǐng)導角色、技術(shù)回應中的管理角色以及制度回應中的聯(lián)絡員角色進行研究。其次，學界重視研究政治性任命文官與常任高級文官的沖突關(guān)系，但對其合作關(guān)系的研究不足，即使是研究合作，通常也是置于沖突這一前提下。此外，政治行政關(guān)系模型主要是以政務官和事務官(政治家與官僚)關(guān)系為框架，從中再次引申政治性任命文官與常任高級文官的關(guān)系，缺乏對高級文官模型的直接概括和抽象。

無疑，美國公共人事行政的改革經(jīng)驗不可能為我們照抄照搬，但是其政治行政關(guān)系在公共人事行政上的實踐，是值得我們深思的，那就是—為什么一個強調(diào)價值中立的國家仍然要從政治的高度來推行高級文官制度改革(強調(diào)政治回應性)?這一問題為反思我國公共人事行政中的政治行政關(guān)系提供一個比較的視野。我國的公務員制度是黨的干部制度的重要組成部分，堅持黨管干部的原則，所有的公務員在政治上要與黨中央保持一致。由于我國不實行西方的多黨制和“政治中立”原則，因此，在當代中國語境下理解公共人事行政和進行改革，就不能離開政治角度。這并不意味著行政與政治應當混沌不分，更不意味著不能有嚴格意義上的行政，而是說對于我國公共人事行政的理解必須首先基于政治的高度，必須在政治的廣義景下推進我國公務員制度改革。超級秘書網(wǎng)：