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本文作者：王慧軍作者單位：中共天津市委黨校

政府作為“經(jīng)濟(jì)人”的自利性與功利主義目標(biāo)引發(fā)的政策時(shí)滯效應(yīng)

公共政策是對社會(huì)利益做有權(quán)威的分配，公共政策通過調(diào)控社會(huì)利益關(guān)系來平衡各種利益矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，每一項(xiàng)公共政策都會(huì)涉及社會(huì)不同階層和政府主體的利益，“但是公共政策作為一種人的行為的產(chǎn)物，既和政策制定者的認(rèn)識能力密切相關(guān)，也不可避免地、或多或少地滲入了政府決策者的主觀偏好。”［7］從規(guī)范的角度來說，政府應(yīng)該站在公正的立場上，服從政府的整體目標(biāo)需要，用政策來調(diào)整現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系，但從實(shí)證的角度看，政府在制定政策時(shí)往往會(huì)因?yàn)榉N種現(xiàn)實(shí)的原因違背公正原則，在通過公共政策進(jìn)行的利益分配上表現(xiàn)出極大的不公平，這便產(chǎn)生了公共政策之“公共”原則的缺失現(xiàn)象。公共政策問題、公共目標(biāo)和公共利益是公共政策的三大要素，公共政策的本質(zhì)特征之一是它的“公共性”。但是，“政府的公共政策在決策理念、決策過程等環(huán)節(jié)上均有現(xiàn)實(shí)局限，常常偏離甚至違背公共原則，難以公正而有效地促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。”［8］違背公共原則的公共政策產(chǎn)生的效果是片面的，其負(fù)面效應(yīng)的時(shí)滯性必將隨著公共問題的不斷深化而逐漸顯現(xiàn)出來。作為政策主體的政府在維護(hù)自身利益上有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，公共政策在對社會(huì)利益分配時(shí)，總的來說要服從政府對利益的追求?，F(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府在很大程度上也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人，也會(huì)追求自身利益的最大化，即政府本身存在自利性。對此，公共選擇學(xué)派曾進(jìn)行過詳細(xì)的考量和分析。他們認(rèn)為，政府一旦形成其內(nèi)部的官僚集團(tuán)就會(huì)有自己的利益，就會(huì)追求自身利益的最大化，由此導(dǎo)致政府的變異，如滋生大量尋租與腐敗現(xiàn)象。政府變異狀態(tài)下的政策效應(yīng)更多帶有政府主觀意志的色彩，這種主觀意志又是以犧牲社會(huì)公共利益為前提的，因此政策效果的負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)會(huì)隨著社會(huì)公眾對政府的不滿意引發(fā)出來。由于公共政策受政府決策者的偏好和其注意力的影響，政府決策者的價(jià)值觀會(huì)影響他對問題的看法和態(tài)度，如果政府決策者偏好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)富增加，那么政策安排可能更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)、效率，而對于公平、正義等方面會(huì)出現(xiàn)政策供給不足，或者政策滯后的現(xiàn)象。當(dāng)政府決策者的注意力集中在政策或者某個(gè)特定政策區(qū)域時(shí)，政策就可能發(fā)生變遷?！皩δ硞€(gè)區(qū)域或某時(shí)期規(guī)則制定的關(guān)注會(huì)影響其他區(qū)域和其它時(shí)期的注意力”［9］。現(xiàn)實(shí)的公共政策實(shí)踐告訴我們，公共政策經(jīng)常會(huì)被功利主義的目標(biāo)取向所困擾，這一困擾使得公共政策在目標(biāo)取向上陷入了誤區(qū)。陷入功利主義目標(biāo)取向的政策效果必將帶有功利的色彩，因此其存在的負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)是毋庸質(zhì)疑的。首先，效率標(biāo)準(zhǔn)是公共政策的重要目標(biāo)之一，也是政府進(jìn)行決策的主要依據(jù)。但是，從可持續(xù)發(fā)展的視野來看，公共政策的效率標(biāo)準(zhǔn)存在著很大的局限性。一是在實(shí)際的政策實(shí)踐中，以效率為目標(biāo)的政策價(jià)值取向潛伏著浪費(fèi)成本的現(xiàn)實(shí)可能。二是效率標(biāo)準(zhǔn)“所關(guān)注的核心內(nèi)容是一項(xiàng)是否以最小的投入得到最有效的產(chǎn)出，而不是關(guān)心如何有效地執(zhí)行政策，完成政策目標(biāo)”，“一個(gè)有效率的政策執(zhí)行途徑，不一定就能獲得更高成就的政策效益;反之，一個(gè)效益很高的政策，也未必能達(dá)到效率的高水準(zhǔn)”［10］。而這兩種情況下都會(huì)產(chǎn)生政策效果的負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)。其次，現(xiàn)有公平目標(biāo)的局限。公平是代內(nèi)和代際公平的統(tǒng)一，但功利主義的價(jià)值取向使公共政策的公平目標(biāo)存在著嚴(yán)重局限，難以克服代內(nèi)公平的目標(biāo)偏好。在功利主義的驅(qū)使下，當(dāng)政府面對解決代內(nèi)公平的政策問題的現(xiàn)實(shí)壓力的情況下，忽視代際公平，偏于代內(nèi)公平，偏離了“人類對自然資源的耗竭速率應(yīng)考慮資源的臨界性”的原則。政府的政策如果不能對超越資源與環(huán)境的承載能力、盲目追求當(dāng)代人效益的要求進(jìn)行有效限制，將斷送未來人發(fā)展的條件，也不可能實(shí)現(xiàn)發(fā)展的持續(xù)性，不能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的政策效果的負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)將對政策過程產(chǎn)生不良影響，中國當(dāng)前發(fā)展中面臨的諸多社會(huì)問題就充分說明了這一點(diǎn)。

現(xiàn)行政策效果評估中存在的缺陷掩蓋了政策的時(shí)滯效應(yīng)

公共政策評估從本質(zhì)上看是一種價(jià)值判斷，然而判斷必須建立在客觀事實(shí)的基礎(chǔ)上，所以事實(shí)判斷是必不可少的。公共政策評估要堅(jiān)持價(jià)值與事實(shí)的有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)持客觀、公正、全面的評估標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能正確分析和認(rèn)識政策效果的負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)，采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防和補(bǔ)救措施，但在中國的政策實(shí)踐中由于常常出現(xiàn)價(jià)值判斷與事實(shí)分離的狀況，體現(xiàn)為以價(jià)值判斷取代事實(shí)分析人為夸大和渲染政策效果，或者以片面地、功利的事實(shí)分析忽略價(jià)值判斷，所以在政策效果評估過程中存在著一些缺陷，這些缺陷的存在使得政策效果的負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)常常被人為地掩蓋了?，F(xiàn)行政策效果評估體系主要以上級滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，忽視了政策目標(biāo)群體對于政策效果的滿意程度，這無疑助長了政策主體的造假行為，以評估作為沽名釣譽(yù)的手段，對政策評估只是在于證明其正面效果，而對公共政策的負(fù)效應(yīng)和負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)避而不提也不做應(yīng)有的預(yù)測和分析，主要表現(xiàn)為政策效果的指標(biāo)數(shù)據(jù)缺乏真實(shí)性。有些政策效果評估過于依賴定量標(biāo)準(zhǔn)，忽視了更重要的公眾滿意度等定性指標(biāo)，加之評估結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人仕途之間的緊密聯(lián)系，導(dǎo)致了大量的“數(shù)字政績”現(xiàn)象。一方面，下級政府受到上級政府下達(dá)任務(wù)的壓力，在無法完成指標(biāo)任務(wù)的狀況下，不得已而虛報(bào)政績;或者是政府官員為了個(gè)人利益的最大化，追求個(gè)人權(quán)力的擴(kuò)張、職位的升遷、或者僅僅是良好的聲譽(yù)，故意夸大政績。另一方面，現(xiàn)有的評估體系存在缺陷，用于評估的數(shù)據(jù)是由各級政府層層上報(bào)的，事實(shí)上造成了自己匯報(bào)自己成績的狀況，這就不可避免地出現(xiàn)夸大其詞的現(xiàn)象，導(dǎo)致政策評估的數(shù)據(jù)缺乏真實(shí)性?，F(xiàn)行政策效果評估內(nèi)容泛經(jīng)濟(jì)化，扭曲評估方向。片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展等同于社會(huì)發(fā)展，政策效果的負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)影響社會(huì)的長期發(fā)展。GDP作為一個(gè)地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)的最終產(chǎn)品和提供勞務(wù)總量的貨幣價(jià)值，體現(xiàn)著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。然而，GDP的增加并不完全意味著社會(huì)財(cái)富和社會(huì)福利的增加。過于偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，不評估社會(huì)效益、環(huán)境效益的考核標(biāo)準(zhǔn)與辦法，人為地掩蓋了政策效果的負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)。評估信息不完備，政策效果負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)缺少應(yīng)有的評估和預(yù)測。政策評估有賴于充分的信息和各種數(shù)據(jù)，換言之，公共政策評估若無公共政策信息或者缺乏公共政策信息，公共政策評估就成了無本之木和無源之水。在中國，由于政務(wù)沒有完全公開，信息分割和信息遺漏現(xiàn)象非常嚴(yán)重。要想對政策效果進(jìn)行測評，不獲取必要的信息數(shù)據(jù)是難以實(shí)現(xiàn)的。不以完備充分的信息為基礎(chǔ)而得到的測評結(jié)果，其科學(xué)性、可靠性也難以得到充分保證。另外，在政策實(shí)踐中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)人為制造信息障礙的現(xiàn)象。有些機(jī)構(gòu)或者個(gè)人對評估有時(shí)會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒，常常會(huì)故意隱瞞必要的信息，甚至提供虛假信息。當(dāng)發(fā)現(xiàn)評估結(jié)果與其愿望不一致時(shí)，或是隱瞞評估結(jié)果不讓公眾知道，或是通過各種形式否定評估結(jié)果。政府政策評估主體缺失。政府在政策評估中缺乏應(yīng)有的政策評估機(jī)構(gòu)，使得政府政策評估主體比較單一，單一的評估機(jī)構(gòu)難以反映政策效果的全面結(jié)果。公共政策的評估主體多以官方為主，多是上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行評估，缺乏社會(huì)組織和公眾的廣泛參與。而自我評估會(huì)形成以下五個(gè)弊端:一是撇開政府的相對人公民與社會(huì)組織的參與;二是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)壟斷評估權(quán)力;三是個(gè)人觀點(diǎn)、個(gè)人意志左右評估過程和評估結(jié)果;四是上級組織控制評估權(quán)力，其他組織與人員無權(quán)參與評估;五是評估組織暗箱操作，社會(huì)成員極少有參與評估的機(jī)會(huì)。政策評估主體機(jī)制不健全還表現(xiàn)在:本來應(yīng)是由內(nèi)部主體與外部主體共同作用的結(jié)果，但內(nèi)部主體考慮到自身的利益，很難作出公正的評定，不公正的評估容易忽略政策效果的時(shí)滯效應(yīng)。

中國公共政策實(shí)踐必須重視政策的時(shí)滯效應(yīng)

首先，充分認(rèn)識政策效果負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)存在的客觀性，對其采取一種高度警覺的態(tài)度。如前所述，公共政策自身的特性使得政策效果負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)產(chǎn)生在所難免，在政策過程中，政策主體都希望在公共政策行動(dòng)與實(shí)際社會(huì)情況的改變之間建立一種因果關(guān)系，即實(shí)際社會(huì)情況的改變受到公共政策行動(dòng)的影響，但在兩者之間確切建立一種因果關(guān)系并非易事，社會(huì)實(shí)際情況的改變，往往受公共政策行動(dòng)以外其他因素的影響，更何況每項(xiàng)公共政策自身的合理性也只是一種時(shí)空范疇的合理性，因此政策主體必須承認(rèn)政策效果的負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)的客觀存在，只有承認(rèn)它，并且把它看做是一種不可避免的現(xiàn)象，才能在主觀意識中對其充分重視，才能不被政策效果的一時(shí)效應(yīng)沖昏頭腦，才能事先制訂一些預(yù)防和控制措施。這是考驗(yàn)政策主體執(zhí)政能力的一個(gè)關(guān)鍵因素，也是對當(dāng)前瞬息萬變的社會(huì)的一種有效管理手段。其次，在公共政策過程中，政府要擺脫“經(jīng)濟(jì)人”身份的困擾，遵循“公共”原則，樹立“顧客意識”，使政策真正為社會(huì)公眾服務(wù)。決策主體必須遵循“公共”原則。在公共政策過程中，受到主觀利益及其他利益團(tuán)體、精英人物或者文化價(jià)值觀的影響，政府作為決策主體，常常不免自覺或者被迫背離“公共性”原則。因此，政府能否滿足政策制定過程中所涉及的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)的各因素、各環(huán)境的利益要求，遵循“公共性”原則，不僅會(huì)影響其自身的合法性，而且由于資源配置效率的降低，造成人們對資源的種種不合理占用，從而影響協(xié)調(diào)發(fā)展所需要的人與自然關(guān)系的協(xié)調(diào)。因此，政府應(yīng)該不徇私利，力戒價(jià)值偏好，不因各種干擾而背離公共原則。政府部門還應(yīng)樹立牢固的“顧客意識”，受傳統(tǒng)官本位思想的影響，中國政府官員更注意自己的“官員”身份而非“公仆”身份。他們正如美國學(xué)者戴維•奧斯本所指出的那樣，“大多數(shù)美國政府都是顧客盲”。不知自己的行政顧客是誰，缺乏現(xiàn)代政府所具備的“顧客意識”，不明白自己的服務(wù)對象，從而也無法主動(dòng)尋求作為服務(wù)對象的公眾來監(jiān)督自己。在公共政策過程中，政府部門更多的是自上而下地對公眾發(fā)號施令，公眾只能被動(dòng)地接受，而無法根據(jù)自身利益提出相應(yīng)的要求，更不能對政府的政策提出意見，對政策效果進(jìn)行評估。因此，在政策實(shí)踐中必須對此加以改進(jìn)，只有這樣才能盡量避免或者減少公共政策效果的負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)。最后，完善政策效果評估制度，對政策效果進(jìn)行全面評估，力爭做到對政策效果的負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)有良好的預(yù)防和控制措施。必須對現(xiàn)行的政策效果評估制度予以調(diào)整和修正，不僅要考慮政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)效益，更應(yīng)注重政策執(zhí)行的社會(huì)效益，尤其在當(dāng)前社會(huì)公平嚴(yán)重缺失的社會(huì)背景下，必須改變經(jīng)濟(jì)效益至上的考核指標(biāo)，將環(huán)境指標(biāo)、社會(huì)公平指標(biāo)、政策目標(biāo)群體的滿意度等納入政策效果考評體系，在全面考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上，具體分析政策效果負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)產(chǎn)生的可能性，以增強(qiáng)政策效果考評指標(biāo)的系統(tǒng)性、完整性和公正性。只有這樣才能在政策評估中對其負(fù)面時(shí)滯效應(yīng)有一個(gè)良好的預(yù)測，并在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)備相應(yīng)的措施。