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摘要：我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障制度存在形式單一、覆蓋面窄、社會(huì)化程度低、保障能力差、缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源及保障法制不健全等不足。政府應(yīng)加大政策扶持力度，建立新型農(nóng)村社會(huì)保障資金支撐體系，健全農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)容，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障相關(guān)法律制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會(huì)保障；制度；養(yǎng)老保險(xiǎn)

一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀

隨著改革的深入，農(nóng)民的養(yǎng)老觀念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)功能削弱。近年來(lái)，農(nóng)民的承包地被大量征用，代價(jià)是極少的土地補(bǔ)償費(fèi)。由于農(nóng)村土地生產(chǎn)資料的功能削弱，所以完全依靠土地來(lái)養(yǎng)老的選擇是不可行的。目前，我國(guó)農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)主要有合作醫(yī)療、醫(yī)療保險(xiǎn)、統(tǒng)籌解決住院費(fèi)及預(yù)防保健合同等多種形式，其中合作醫(yī)療最普遍。農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府支持、農(nóng)民群眾與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織共同籌資、在醫(yī)療上實(shí)行互助互濟(jì)的一種有醫(yī)療保險(xiǎn)性質(zhì)的農(nóng)村健康保障制度。從2006年起，中央和地方財(cái)政不斷增加投入，加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為重點(diǎn)的農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療救助體系。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助領(lǐng)域，現(xiàn)行的政策措施有五保供養(yǎng)、特困戶救濟(jì)、臨時(shí)救濟(jì)、災(zāi)害救助、最低生活保障和扶貧政策等。以上各項(xiàng)政策在不同時(shí)期不同程度上都發(fā)揮了各自的功用，但由于各項(xiàng)政策出發(fā)點(diǎn)、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)都有很大差別，并沒(méi)有合成為一個(gè)完整統(tǒng)一的社會(huì)救助政策，各項(xiàng)制度在面對(duì)貧困這一課題時(shí)既有重疊交叉也有覆蓋不全，導(dǎo)致資源浪費(fèi)、政策效果不明顯，不應(yīng)保而保、應(yīng)保卻未保的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。除傳統(tǒng)的五保制度、救災(zāi)救濟(jì)制度得以延續(xù)外，隨著農(nóng)村低保工作和新型合作醫(yī)療制度試點(diǎn)的展開(kāi)和逐步推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)保障已經(jīng)初步具有向城市社會(huì)保障體系對(duì)接的趨勢(shì)。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)代，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)我國(guó)工業(yè)化的歷史貢獻(xiàn)已經(jīng)完成，無(wú)論從政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是從國(guó)民待遇的公平等各個(gè)角度，都需要我們認(rèn)真考慮農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題。

二、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題

(一)農(nóng)村社會(huì)保障的形式單一、覆蓋面窄

目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系很不健全，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫、“五?！笔潜Ｕ系闹饕问?，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療保險(xiǎn)沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)展，全國(guó)僅有少數(shù)地區(qū)實(shí)行“新農(nóng)?！薄＿@些形式較為單一的保障措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的需求，并且農(nóng)村社會(huì)保障的對(duì)象基本上是貧困人口、有特殊貢獻(xiàn)的人和富裕的人，而占農(nóng)村大多數(shù)人口的普通家庭還無(wú)法享受到社會(huì)保障。保障覆蓋面過(guò)窄，也是其突出表現(xiàn)之一。我國(guó)80％以上的人口分布在廣大的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民有權(quán)平等的享受到社會(huì)保障帶來(lái)的福利待遇，但實(shí)際情況并非如期望，目前真正享受到國(guó)家社會(huì)保障的農(nóng)村居民并不普遍。農(nóng)村社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)覆蓋率僅比20年前提高不到40％，同時(shí)，目前建立的農(nóng)村社會(huì)保障基金會(huì)的村委會(huì)還不到村民委員會(huì)的30％，這表明全國(guó)目前還有40％以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒(méi)有將農(nóng)村社會(huì)保障工作提上議事日程，農(nóng)村社會(huì)保障還處于區(qū)域發(fā)展之中。隨著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，農(nóng)村合作醫(yī)療保障大部分已經(jīng)解體，實(shí)際完好的醫(yī)療保障地區(qū)已經(jīng)少之又少了。此外，在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，一部分農(nóng)民處于社會(huì)保障的“真空地帶”。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村大量的剩余勞動(dòng)力紛紛涌向城市，對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)。但他們卻被排斥在城市的社會(huì)保障體系之外，可以說(shuō)，他們沒(méi)有任何保障可言。

(二)農(nóng)村社會(huì)保障社會(huì)化程度低、保障能力差

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)農(nóng)村的社會(huì)保障問(wèn)題高度重視，積極采取各種措施，緩解了一些矛盾，但從整體上看，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障無(wú)論是在農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)，如養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和計(jì)劃生育方面，還是在農(nóng)村社會(huì)福利，如農(nóng)村社會(huì)福利設(shè)施、社會(huì)公益事業(yè)、農(nóng)村最低生活保障等方面，保障能力仍然比較差，社會(huì)化程度仍然比較低。城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度相對(duì)完善，國(guó)家重視度較高。而農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障起步較慢，發(fā)展相對(duì)滯后，雖然近幾年國(guó)家的重視程度有所提高，但基于我國(guó)國(guó)情，二元化的發(fā)展使其發(fā)展差距相差過(guò)大，嚴(yán)重失調(diào)。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，占人口20％的城鎮(zhèn)居民享受89％的社會(huì)保障，占人口80％的農(nóng)村居民，僅享受社會(huì)保障的11％，農(nóng)村與城市人口享受的社會(huì)保障待遇存在著極大的不平衡。

(三)農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，農(nóng)民收入不高，因此，建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)鍵是資金從哪里來(lái)。由于激勵(lì)機(jī)制不完善，大多數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)雖然也會(huì)考慮“為官一任，造福一方”，但考慮更多的是得到上級(jí)認(rèn)可。從干部考核的內(nèi)容看，社會(huì)保障不是主要目標(biāo)，所以農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題很難得到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視。地方政府缺乏建立農(nóng)村社會(huì)保障的積極性，所以農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目的主管部門(mén)所設(shè)計(jì)的方案都堅(jiān)持主要由農(nóng)民和村集體籌集資金。國(guó)家雖然加大投入力度，但遠(yuǎn)不及農(nóng)民對(duì)社保資金的需要，社保資金增加的幅度低于物價(jià)的上漲速度。社保資金來(lái)源單一、有限，主要堅(jiān)持“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持”的原則，大多數(shù)集體無(wú)力或不愿承擔(dān)，國(guó)家政策很難落實(shí)到位，單純依靠農(nóng)民自己繳納又受農(nóng)民收入水平的限制。這樣，社保資金就缺乏穩(wěn)定性與持久性。

(四)農(nóng)村社會(huì)保障法制不健全

社會(huì)保障制度作為一種公共產(chǎn)品，其建立和完善依靠國(guó)家法律法規(guī)的支持。我國(guó)1998年設(shè)立勞動(dòng)和社會(huì)保障部，但迄今還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村社會(huì)保障制度的法律，在已制定的條例中也極少有規(guī)范社會(huì)保障制度的法規(guī)，許多規(guī)定和具體實(shí)施辦法，很多是通過(guò)各種行政性文件的，這些文件缺乏法律權(quán)威與制度剛性，具有很大的隨意性，很容易造成有令不行，違規(guī)難禁的事情經(jīng)常發(fā)生。如農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，在一些地方只能持續(xù)幾年時(shí)間，有些受表?yè)P(yáng)的典型，時(shí)隔不久卻已經(jīng)解體了。沒(méi)有人把它當(dāng)作一種法律制度去嚴(yán)肅地執(zhí)行，當(dāng)作一種責(zé)任去對(duì)待。我國(guó)至今沒(méi)有一部社會(huì)保障方面的專(zhuān)門(mén)性法律，只是純理論性的約束，部分社保條款也只是散落在相關(guān)法律之中，沒(méi)能形成健全的體系，且不具備較強(qiáng)的操作性。三、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的對(duì)策

(一)政府應(yīng)給予高度重視，加大政策扶持力度

農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的長(zhǎng)期滯后，主要源于歷史原因。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期里，政府的工作重點(diǎn)主要放在了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。對(duì)社會(huì)保障的關(guān)心支持不夠，尤其對(duì)農(nóng)村的社會(huì)保障投入的人力、物力太少，以致形成了今天這個(gè)局面。建立與健全完善的農(nóng)村社會(huì)保障體制，不僅可以緩和當(dāng)前日益加劇的貧富差距問(wèn)題，而且對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定也起著非常重要的作用。目前中國(guó)傳統(tǒng)的依靠農(nóng)村家庭和土地的保障體系已經(jīng)不適應(yīng)今天的現(xiàn)狀，農(nóng)村社會(huì)保障要以政府特別是中央政府為主建立。政府在當(dāng)前時(shí)期，應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障給予適當(dāng)?shù)闹匾?，通過(guò)適當(dāng)?shù)恼邇A斜，加快農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展。

(二)建立新型農(nóng)村社會(huì)保障資金支撐體系

建立廣泛的農(nóng)村社會(huì)保障體系，必然要求以雄厚的資金作為基礎(chǔ)。如何籌措資金是農(nóng)村社會(huì)保障體系建立成功與否的關(guān)鍵。除農(nóng)民個(gè)人應(yīng)繳部分外，還要廣辟融資渠道，多種形式籌措農(nóng)村社保資金。一是中央、地方財(cái)政都要提高社保資金支出比例，加大對(duì)農(nóng)村社保資金的投入。同時(shí)，中央、地方財(cái)政要明確各自責(zé)任和投資分配比例。二是借鑒福利彩票、體育彩票的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)行社會(huì)保障彩票，廣泛募集社會(huì)資金。還可建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，將三種彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)合并，縮小管理成本。三是開(kāi)征社會(huì)保障稅。稅制法定，一般具有穩(wěn)定性、規(guī)范性、強(qiáng)制性等特征，是相對(duì)比較固定的籌資渠道。社會(huì)保障稅作為附加稅，由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收，一方面可以減少征收成本，另一方面富者多繳，窮者少繳，起到“抑富濟(jì)貧”的作用，有利于促進(jìn)社會(huì)公平。社會(huì)保障稅應(yīng)成為社保資金的主要籌集方式，這也可大大減輕政府面臨的財(cái)政壓力。征收社會(huì)保障稅是發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，目前世界上已有80多個(gè)國(guó)家開(kāi)征了社會(huì)保障稅，且這種稅已成為僅次于所得稅的第二大稅類(lèi)，在籌集社會(huì)保障基金方面發(fā)揮著獨(dú)特的作用。開(kāi)征社會(huì)保障稅也是必要和可行的。四是整合部門(mén)資源。目前，在農(nóng)村社會(huì)保障領(lǐng)域，民政、勞動(dòng)、衛(wèi)生、計(jì)生、扶貧等部門(mén)多頭管理，各自為政。可以考慮整合現(xiàn)有各部門(mén)社保資源，成立一個(gè)統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一管理，提高社保資源使用效率，使農(nóng)村社保工作規(guī)范化、系統(tǒng)化。

(三)健全農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)容體系

健全農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)容體系，應(yīng)當(dāng)明確實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障的宗旨與目的，明確農(nóng)村社會(huì)保障的公平價(jià)值取向和保障民生、增進(jìn)國(guó)民福利的建設(shè)理念。在此基礎(chǔ)上，第一，加大實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度的力度。農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會(huì)救濟(jì)制度，是社會(huì)保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”，是建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)鍵所在，因此，建立農(nóng)村最低生活保障制度是重中之重。第二，加快構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方向，建立社會(huì)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保障制度框架，構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支出制度。第三，全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助供給制度。第四，全面實(shí)施農(nóng)村教育扶持計(jì)劃。政府對(duì)貧困農(nóng)民的救助應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)移到教育扶持上來(lái)，加大教育投入將成為政府加大農(nóng)村投入項(xiàng)目中“收益率”最高的項(xiàng)目。

(四)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障相關(guān)法律制度建設(shè)

農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)需要政府依法推進(jìn)。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律法規(guī)不健全是造成城鄉(xiāng)社會(huì)保障雙重體制、農(nóng)民合法權(quán)益得不到應(yīng)有保障的重要原因，必須要加快政策調(diào)整、制度創(chuàng)新，完善社會(huì)保障法律法規(guī)建設(shè)。建立健全農(nóng)村社會(huì)保障法律制度體系，應(yīng)通過(guò)社會(huì)保障制度立法，大力推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，明確農(nóng)村社會(huì)保障的地位、對(duì)象、資金來(lái)源和保障水平，使農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)有法可依。并通過(guò)立法來(lái)規(guī)范和強(qiáng)制政府、企業(yè)和個(gè)人應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，強(qiáng)制各類(lèi)企事業(yè)單位為農(nóng)民工建立社會(huì)保險(xiǎn)，以推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)和實(shí)施。