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本文作者：楊俊作者單位：華東政法大學(xué)

多元主體

任何社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)行都應(yīng)遵循一定的模式，即一個(gè)系統(tǒng)要有效地運(yùn)行，必須能夠從外部環(huán)境獲取資源，以一定的行為規(guī)范和準(zhǔn)則，把系統(tǒng)的各子系統(tǒng)匯集成一股統(tǒng)一協(xié)調(diào)的力量，來實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的目標(biāo)[8]。社會(huì)治安防控體系作為整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中的重要組成部分也不例外，亦有其自身的運(yùn)行模式，即面對(duì)各種具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和綜合性的違法犯罪現(xiàn)象，必然要求開展社會(huì)治安的綜合治理。從一定意義上說，社會(huì)治安防控體系正是在貫徹綜合治理方針的過程中產(chǎn)生并為之服務(wù)。因此，社會(huì)治安防控體系的運(yùn)行也需要注重遵循社會(huì)治安綜合治理的總體要求“。在防控體系中，防控主體不是各種防控力量機(jī)械地簡(jiǎn)單疊加，而是公安機(jī)關(guān)各警種之間，公安機(jī)關(guān)與群防群治力量以及社會(huì)公眾之間，按照一定關(guān)系和一定規(guī)則有機(jī)地結(jié)合起來，構(gòu)成相互聯(lián)系、相互制約的有機(jī)整體，是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部警力資源和社會(huì)治安資源的整合與重組?！盵9]由此可見，就社會(huì)治安防控的主體而言，公安機(jī)關(guān)是不可缺少的專門力量。首先，公安機(jī)關(guān)必須嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪活動(dòng)，這是控制社會(huì)治安局面的首要措施。要求公安機(jī)關(guān)主動(dòng)掌握犯罪動(dòng)態(tài)，正確判斷治安形勢(shì)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)“兩搶一盜”、嚴(yán)重暴力性犯罪、嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪等的預(yù)防和懲治。其次，公安機(jī)關(guān)還需要加強(qiáng)基礎(chǔ)管理工作，即整合公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各警種、各部門的力量，重點(diǎn)通過對(duì)公共場(chǎng)所、特種行業(yè)、大型活動(dòng)、集會(huì)游行示威等實(shí)施監(jiān)督、控制、檢查、教育、處罰等手段和措施進(jìn)行治安管理，預(yù)防和發(fā)現(xiàn)各種違法犯罪活動(dòng)并進(jìn)行處理，維護(hù)良好的社會(huì)秩序。最后，發(fā)展社區(qū)警務(wù)是公安機(jī)關(guān)開展治安管理工作的重要支撐。因?yàn)楝F(xiàn)代社區(qū)是整個(gè)社會(huì)的基本單元，也是社會(huì)治安的基本單元，同時(shí)社區(qū)正日益成為社會(huì)公眾聚居的生活共同體，所以社區(qū)治安狀況如何直接關(guān)系到社會(huì)的安定與和諧。因此，發(fā)展社區(qū)警務(wù)就要求公安機(jī)關(guān)立足于社區(qū)，面向公眾，通過密切警民關(guān)系，加強(qiáng)警民合作，共同發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)治安問題。具體而言，社區(qū)警務(wù)強(qiáng)調(diào)的是綜合考慮社區(qū)規(guī)模、人口因素和治安狀況等，有效配置警力，因地制宜采用一區(qū)一警、一區(qū)兩警和一區(qū)多警等模式；還可通過相鄰警務(wù)區(qū)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)的形式，加強(qiáng)多個(gè)警種的密切配合，建立社區(qū)警務(wù)的協(xié)作機(jī)制，做到充分運(yùn)用社區(qū)的人力、物力和財(cái)力等資源，開展鄰里守望、護(hù)廠護(hù)校、網(wǎng)絡(luò)化巡邏和堵卡等群防群治工作，及時(shí)排查和消除治安隱患，鞏固社區(qū)的文明和安全；還要加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)的人口管理，針對(duì)社區(qū)內(nèi)人口流動(dòng)量大，容易引發(fā)頻繁的治安問題，重點(diǎn)管理暫住人口和重點(diǎn)人口，及時(shí)掌握有違法犯罪嫌疑的人的動(dòng)向，預(yù)防違法犯罪的發(fā)生。此外，社區(qū)警務(wù)工作中很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)內(nèi)的公共復(fù)雜場(chǎng)所和地段、特種行業(yè)、企事業(yè)單位要害部門等的治安管理。必須以日常安全檢查和集中專項(xiàng)整治相結(jié)合，減少違法犯罪可資利用的條件，重點(diǎn)防控嚴(yán)重威脅公民人身財(cái)產(chǎn)安全的治安災(zāi)害事故。如果說公安機(jī)關(guān)的打擊職能主要針對(duì)的是已然的違法犯罪的話，那么發(fā)展社區(qū)警務(wù)無疑是側(cè)重于防范尚未發(fā)生的治安事件，做到防患于未然。應(yīng)當(dāng)肯定，這樣的治安防控效果更為明顯。當(dāng)然，發(fā)展社區(qū)警務(wù)還面臨著一個(gè)理念轉(zhuǎn)換的問題，即由過去的偏重于治安管理的警務(wù)模式逐步向以全方位的警務(wù)服務(wù)為先導(dǎo)轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)為社區(qū)公眾服務(wù)改善警民關(guān)系。隨著社會(huì)利益格局調(diào)整，社會(huì)矛盾日趨復(fù)雜和外化，容易成為引發(fā)治安事件的導(dǎo)火索。因此，公安機(jī)關(guān)在推行警務(wù)服務(wù)過程中，一定要做好居間仲裁和調(diào)解工作，及時(shí)了解矛盾糾紛產(chǎn)生的原因和性質(zhì)，正確處理好公眾正當(dāng)、合法、理性的利益訴求，避免矛盾激化與事態(tài)惡化。可以說，通過公安機(jī)關(guān)仲裁、調(diào)解工作的有效疏導(dǎo)，將能夠在一定程度上化解嚴(yán)重的治安災(zāi)害事件，促進(jìn)社會(huì)和諧。①綜上可見，在發(fā)展社區(qū)警務(wù)過程中，更新警務(wù)理念，寓服務(wù)于管理之中，必將使得社會(huì)治安防控工作取得最佳成效。公安機(jī)關(guān)固然是維護(hù)社會(huì)治安秩序的主力軍，但僅僅依靠公安機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮尚不足以構(gòu)建起完善的社會(huì)治安防控體系。因?yàn)橹伟矄栴}的形成，不只是公安工作的一方管理失控造成的，它涉及到社會(huì)各個(gè)方面、各條戰(zhàn)線、各個(gè)部門的管理及其功能是否得到了正常發(fā)揮[10]。須知，社會(huì)治安防控體系是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化、自然條件等實(shí)際情況，按照社會(huì)治安問題的規(guī)律和特點(diǎn)，整合社會(huì)治安防控力量，科學(xué)配置，才能確保該體系的有效運(yùn)行。這就意味著社會(huì)治安防控體系應(yīng)當(dāng)是由多元的防控主體來構(gòu)成。僅靠公安機(jī)關(guān)有限的警力，防控的覆蓋面必然有限，所以必須進(jìn)一步拓寬社會(huì)治安防控的主體范圍。②有學(xué)者指出構(gòu)成中國(guó)社會(huì)治安防控的主體有四種力量，即各級(jí)黨的組織與國(guó)家政權(quán)，公安司法機(jī)關(guān)，各職能組織、社團(tuán)群體、基層單位，公眾個(gè)體[11]。這就全面地界定了社會(huì)治安防控的多元主體范圍。同時(shí)，由多元主體開展社會(huì)治安的防控也契合于社會(huì)治安綜合治理的內(nèi)在要求。因?yàn)樯鐣?huì)治安綜合治理之所以成為新形勢(shì)下維護(hù)社會(huì)治安戰(zhàn)略方針及宏大的實(shí)踐活動(dòng)，原因之一在于它有效地將維護(hù)治安由傳統(tǒng)的政府行為、部門行為，變?yōu)檎袨?、部門行為、各種社會(huì)組織行為和廣大公眾行為合一的廣泛社會(huì)行為，能最大限度地組織發(fā)動(dòng)廣大人民群眾廣泛地參與，使之成為維護(hù)社會(huì)治安的主體[12]。社會(huì)治安防控體系的構(gòu)建正是為了貫徹落實(shí)社會(huì)治安綜合治理這一總體方針，所以社會(huì)治安防控體系是社會(huì)治安綜合治理的子系統(tǒng)，社會(huì)治安防控體系與社會(huì)治安綜合治理是一種從屬關(guān)系[13]。既然如此，兩者在主體要求上應(yīng)當(dāng)是一致的，也即社會(huì)治安防控體系的運(yùn)行既要發(fā)揮公安司法機(jī)關(guān)的骨干主導(dǎo)作用，更需要各部門、各團(tuán)體、各種社會(huì)組織以及廣大社會(huì)公眾的積極參與和通力協(xié)作。

總體目標(biāo)

順應(yīng)社會(huì)治安綜合治理的基本思路和要求，需進(jìn)一步探索該體系運(yùn)行模式的總體目標(biāo)。社會(huì)治安綜合治理的主要目標(biāo)是社會(huì)穩(wěn)定，重大惡性案件和多發(fā)性案件得到控制并逐步有所下降，社會(huì)丑惡現(xiàn)象大大減少，治安混亂的地區(qū)和單位的面貌徹底改觀，治安秩序良好，群眾有安全感。③應(yīng)當(dāng)說，社會(huì)治安綜合治理是一個(gè)復(fù)雜的多因素、多變量的社會(huì)系統(tǒng)工程，必須綜合考慮社會(huì)治安工作的客觀規(guī)律、國(guó)家與社會(huì)對(duì)社會(huì)的防治能力等因素，認(rèn)真分析治安形勢(shì)及治安問題的成因，經(jīng)過通盤考慮后，實(shí)事求是地確定這一目標(biāo)的。因此，從總體目標(biāo)而言，社會(huì)治安防控體系既要有著眼未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，又要有立足當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)意味著違法犯罪現(xiàn)象被有效防控，社會(huì)治安秩序出現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，人民群眾的生活具有高度的安全感。然而也應(yīng)當(dāng)看到，社會(huì)總是處于不斷發(fā)展變化之中的，而社會(huì)治安狀況是一種復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，也會(huì)相應(yīng)地出現(xiàn)各種發(fā)展變化。所以希望通過構(gòu)建社會(huì)治安防控體系消除所有的違法犯罪現(xiàn)象，以求一勞永逸地使得社會(huì)治安秩序根本好轉(zhuǎn)，顯然是不切實(shí)際的。因此，現(xiàn)階段社會(huì)治安防控體系的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)應(yīng)定位于滿足社會(huì)公眾基本的安全需求，即依托現(xiàn)有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)背景，準(zhǔn)確把握當(dāng)前違法犯罪現(xiàn)象發(fā)展變化的規(guī)律和趨勢(shì)，因時(shí)因地制宜，分重點(diǎn)、分階段地實(shí)施防控。一方面繼續(xù)依法從嚴(yán)打擊刑事犯罪活動(dòng)；另一方面要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)違法犯罪的控制和預(yù)防工作。同時(shí)各級(jí)地方政府還要加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的基層基礎(chǔ)工作，才能降低違法犯罪現(xiàn)象大幅度上升的趨勢(shì)，使人民群眾對(duì)社會(huì)治安狀況有相當(dāng)?shù)臐M意度，保持社會(huì)治安秩序的基本穩(wěn)定。只有做到長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，才能確保社會(huì)治安防控體系的順暢運(yùn)行。

防控措施

為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安防控體系所承載的上述目標(biāo)，采用各種行之有效的防控措施是非常必要的，這也正是社會(huì)治安綜合治理本身所具有的整體性、系統(tǒng)性和綜合性特征所決定的。社會(huì)治安防控體系運(yùn)行模式中所要求的防控措施可以概括為以下幾個(gè)方面。

1．刑罰措施

刑罰措施，是應(yīng)對(duì)犯罪行為最嚴(yán)厲的強(qiáng)制性手段。刑事犯罪是導(dǎo)致社會(huì)秩序最大的“發(fā)生源”，因此，要維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定就必須重點(diǎn)治理刑事犯罪。當(dāng)犯罪行為發(fā)生后，運(yùn)用刑罰措施無疑是最有效的辦法?！皼]有區(qū)別于其他制裁手段的刑罰，犯罪則將完全混同于其他違法行為而最終失去自身的存在?！盵14]運(yùn)用刑罰措施一定要注重打防結(jié)合，即不僅要對(duì)當(dāng)前違法犯罪的客觀形勢(shì)作出判斷，針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的或正在發(fā)生的犯罪適用刑罰，始終保持對(duì)犯罪的高壓態(tài)勢(shì)，而且要側(cè)重于“以防為本”，即通過刑罰適用起到警戒和威懾的作用，最大程度地追求預(yù)防前置的效果，將可能引發(fā)犯罪的問題消滅在犯罪之前?？傊?，在社會(huì)治安防控體系中，刑罰措施是不可或缺的。

2．行政和經(jīng)濟(jì)措施

行政和經(jīng)濟(jì)措施，是維護(hù)社會(huì)治安過程中普遍采用且行之有效的防控措施。首先，維護(hù)社會(huì)治安的行政措施主要是指治安行政管理，治安行政管理是國(guó)家對(duì)社會(huì)治安最專門、最直接、最廣泛的行政管理，所涉范圍和領(lǐng)域相當(dāng)廣泛。包含公共場(chǎng)所管理、特種行業(yè)管理、大型群眾性活動(dòng)的安全管理、特殊區(qū)域治安秩序管理、嚴(yán)重妨害治安秩序的查禁、集會(huì)游行示威管理、群體性事件的預(yù)防和處置以及與治安秩序關(guān)系密切的其他社會(huì)管理等諸多內(nèi)容[15]。當(dāng)然，要完成上述管理，在治安行政管理中還有一項(xiàng)重要的環(huán)節(jié)不可忽視，即治安管理處罰?？梢哉f，治安管理處罰是中國(guó)行政處罰中的重要內(nèi)容，也是公安機(jī)關(guān)行使的重要管理職能之一。由于其強(qiáng)調(diào)的是懲治違反治安管理行為與保障人權(quán)并重，并對(duì)警察權(quán)的行使予以了保障和規(guī)范，所以治安管理處罰必須被納入法制化的軌道。嚴(yán)格地講，必須依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《治安管理處罰法》）的立法內(nèi)容予以實(shí)施。《治安管理處罰法》對(duì)處罰程序、執(zhí)法監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)等作出詳細(xì)規(guī)定，意在合理地規(guī)范治安管理處罰權(quán)的行使；同時(shí)又從維護(hù)社會(huì)秩序、保障公民合法權(quán)益的角度，細(xì)化規(guī)定了應(yīng)予處罰的違反治安管理的行為；還根據(jù)“過罰相當(dāng)”的原則，規(guī)定了相應(yīng)的處罰種類和幅度。如此一來，《治安管理處罰法》增加了對(duì)違反治安管理行為的涵蓋面，建立了嚴(yán)密的法網(wǎng)，在社會(huì)治安防控方面取得了良好的效果。所以，有學(xué)者指出，《治安管理處罰法》將有效控制違法行為與切實(shí)保障公民的合法權(quán)益雙重價(jià)值取向統(tǒng)一起來，因而它不僅是一部加強(qiáng)對(duì)違反治安管理行為的處罰法，也是一部對(duì)治安管理處罰權(quán)力加以嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)督法[16]。但要特別指出的是，由于《治安管理處罰法》規(guī)定的大部分是比較輕微的違反治安管理的行為，它區(qū)別于危害國(guó)家安全的犯罪和嚴(yán)重的刑事犯罪。因此，對(duì)《治安管理處罰法》的適用尤其需要和刑法所規(guī)定的刑罰措施保持相應(yīng)的銜接與協(xié)調(diào)，即在同時(shí)適用兩法的過程中，遇有兩法沖突的條款，就需要明確罪與非罪的界限，正確區(qū)分行政責(zé)任與刑事責(zé)任。當(dāng)然，對(duì)于那些已經(jīng)確立為犯罪的行為類型，如果在司法實(shí)踐中出現(xiàn)情節(jié)非常輕微的案件，司法人員完全可以按照刑法第十三條的規(guī)定做出犯罪的實(shí)質(zhì)解釋[17]。其次，就維護(hù)社會(huì)治安的經(jīng)濟(jì)措施而言，主要是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須充分重視“經(jīng)濟(jì)杠桿”在調(diào)節(jié)物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)、加速社會(huì)機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)方面所起的重要作用。社會(huì)治安的防控亦不例外，所以《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》對(duì)如何運(yùn)用經(jīng)濟(jì)措施來維護(hù)社會(huì)治安秩序的穩(wěn)定也作出了具體規(guī)定。如采取強(qiáng)化社會(huì)保障以減少不穩(wěn)定因素，把化解利益需求引發(fā)的矛盾的切入點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)上，加大財(cái)政對(duì)社會(huì)治安綜合治理工作經(jīng)費(fèi)的保障力度以及為拓寬群防群治經(jīng)費(fèi)保障渠道提供政策支持等，同時(shí)還通過獎(jiǎng)勵(lì)和表彰見義勇為公民的舉措來調(diào)動(dòng)人們與違法犯罪作斗爭(zhēng)、自覺維護(hù)社會(huì)治安秩序的積極性。實(shí)踐表明，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)措施可以確保社會(huì)治安綜合治理工作向縱深發(fā)展。

3．教育措施

教育措施可以說是社會(huì)治安防控中適用對(duì)象最廣泛的措施，可以普遍運(yùn)用。雖然教育措施看似只是社會(huì)治安防控尤其是違法犯罪防控的間接措施，但不可否認(rèn)，它卻是社會(huì)治安綜合治理最基本的措施。其作用可表現(xiàn)為激勵(lì)人們積極向上、引導(dǎo)和規(guī)范人們的行為、調(diào)整人與人之間的利益關(guān)系[18]。教育措施的積極作用不容小視，因?yàn)樯鐣?huì)上之所以出現(xiàn)如此眾多的違法犯罪以及其他嚴(yán)重的治安問題，原因之一就在于文化頹廢、教育萎縮，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治體制改革很不相稱[19]。所以通過教育措施給人以文化知識(shí)、道德倫理觀念和高尚的生活理想，可以從根本上對(duì)人產(chǎn)生影響和感化作用。從這個(gè)意義上說，教育措施比之其他手段的效果更為牢固和巨大。尤其是目前青少年違法犯罪現(xiàn)象屢見不鮮，業(yè)已成為危及社會(huì)治安的重要隱患之一。之所以如此，其實(shí)是和青少年尚未形成成熟的人生觀和世界觀，沒有樹立正確的是非觀念和道德觀念有很大關(guān)聯(lián)。同時(shí)青少年又有較強(qiáng)的可塑性，因此教育措施對(duì)他們至關(guān)重要。具體而言，可以通過學(xué)校教育、社會(huì)教育、家庭教育等多種教育渠道，凈化、優(yōu)化青少年成長(zhǎng)的環(huán)境，提升青少年的文化素質(zhì)和道德品質(zhì)，有助于預(yù)防和減少青少年違法犯罪，更可避免潛在的社會(huì)治安問題的產(chǎn)生。