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作者：曹建平嚴(yán)韌程森唐宇陸繼鋒單位：上海煙草集團(tuán)有限責(zé)任公司

農(nóng)業(yè)保險是管理農(nóng)業(yè)風(fēng)險的一種有效手段，在現(xiàn)代保險中占有極為重要的地位。煙葉種植者經(jīng)濟(jì)承受力較弱，一旦遭遇旱災(zāi)、洪災(zāi)、雹災(zāi)、蟲災(zāi)等人類難以駕馭的自然災(zāi)害，經(jīng)濟(jì)損失巨大，農(nóng)民種植積極性嚴(yán)重受挫。因此，借鑒外國農(nóng)業(yè)保險的成功經(jīng)驗，構(gòu)建科學(xué)的中國煙葉保險框架，對于防范煙葉種植風(fēng)險，降低災(zāi)害損失，確保煙葉基地生產(chǎn)的穩(wěn)定和煙草經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展以及煙葉種植者生活的安定具有重要的意義。

1中國農(nóng)業(yè)保險

1.1農(nóng)業(yè)保險發(fā)展概況

國務(wù)院發(fā)展研究金融所的張玉臺等[1]調(diào)查研究顯示，我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)恢復(fù)試辦始于20世紀(jì)80年代初期。政策支持的乏力和體制配套的欠缺，導(dǎo)致在其后的近20年中，除有2年實現(xiàn)微利外，其余18年均為虧損，平均綜合賠付率達(dá)到120%，保險公司不得不黯然退出，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)歸于沉寂。2004年，“三農(nóng)”問題得到重視，政策性農(nóng)業(yè)保險與商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險均得到發(fā)展。農(nóng)房保險、農(nóng)作物大棚保險、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施保險等農(nóng)民財產(chǎn)保險方興未艾，農(nóng)民工意外傷害保險、農(nóng)村主要勞動力意外傷害保險、農(nóng)村學(xué)生平安保險等產(chǎn)品悄然推廣[1]。據(jù)瑞士再保險公司統(tǒng)計，2008年底我國農(nóng)業(yè)保險保費收入16億美元，約占全球農(nóng)險保費收入的10%，規(guī)模排名全球第2位，亞洲第1位[1]。2010年，中國農(nóng)業(yè)保險保費收入135.7億元，農(nóng)業(yè)保險提供風(fēng)險保障3943億元，覆蓋農(nóng)戶1.4億戶次，同比增長5%，為2066萬戶次的受災(zāi)農(nóng)戶支付賠款100.69億元[2]。

1.2農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后的原因

農(nóng)業(yè)保險蓬勃發(fā)展的同時也暴露了一些問題：享有財政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)保費收入為131.73億元，占總保費收入的97.09%[2]。而沒有財政補(bǔ)貼的保費在總保費中所占比例僅有2.91%，由于國家補(bǔ)貼的項目范圍有限，真正受惠于農(nóng)業(yè)保險的項目少之又少。我國對農(nóng)業(yè)災(zāi)害的損失補(bǔ)償水平明顯過低，其主要表現(xiàn)為：補(bǔ)償手段單一；農(nóng)業(yè)保險覆蓋面不高；農(nóng)業(yè)保險的連年虧損使農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展明顯滯后[2]。中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后，朱敏[3]歸納認(rèn)為主要原因有以下幾點：一是保險制度不健全，缺乏立法支持。我國法律尚未明確規(guī)定政府在農(nóng)業(yè)保險中的職能和作用，造成了我國農(nóng)業(yè)保險的隨意性，農(nóng)保處于自主經(jīng)營狀態(tài)。二是缺乏高效運營農(nóng)保的商業(yè)保險公司。農(nóng)業(yè)保險的嚴(yán)重虧損和農(nóng)業(yè)風(fēng)險分散機(jī)制缺位導(dǎo)致保險公司經(jīng)營風(fēng)險日趨增大，倘若沒有政府扶持，商業(yè)保險公司不愿意涉足農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。歐美的做法是通過再保險或農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金等形式來分散農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者的風(fēng)險。但至目前為止，在我國基本沒有農(nóng)業(yè)保險再保險制度與相應(yīng)的再保險機(jī)構(gòu)。三是農(nóng)民投保的意愿低。保險市場的成熟程度隨各地農(nóng)業(yè)發(fā)展的不平衡而變化。在自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，如沿海、臨河和荒漠等，農(nóng)戶投保者相對較多；而自然災(zāi)害風(fēng)險較低的地區(qū)，如中原地帶，農(nóng)戶預(yù)期損失概率小于投保費率，因而投保意愿很低。四是輕視賠付，重視承保[4]。保險條款規(guī)定了賠付方案的唯一性，而行政干預(yù)卻制定了幾套賠付方案，且需要層層審批，手續(xù)繁雜，影響投保戶的利益。

2外國農(nóng)業(yè)保險

農(nóng)業(yè)保險起源于歐、美、日等發(fā)達(dá)國家，目前遍布?xì)W洲、亞洲、美洲、非洲等地。一方面，由于環(huán)境污染的加劇，導(dǎo)致破壞農(nóng)作物生產(chǎn)的天氣事故日趨頻繁；另一方面，WTO監(jiān)管規(guī)則推動了政府對農(nóng)業(yè)保險保費提供補(bǔ)貼，收入保險和指數(shù)保險等創(chuàng)新型保險應(yīng)運而生。因此，全球?qū)r(nóng)業(yè)保險的需求旺盛。2001年，全球農(nóng)業(yè)保險保費收入約為65億美元，2005年達(dá)到80億美元左右，2008年則提高為185億美元[1]。而在全球農(nóng)業(yè)保險中，種植業(yè)保險占據(jù)絕對地位。2008年，種植業(yè)保險占全球農(nóng)業(yè)保險保費收入的比例接近90%[1]。全球各地的主導(dǎo)農(nóng)險產(chǎn)品各有側(cè)重。歐洲以冰雹為主要風(fēng)險，而美國和加拿大流行多風(fēng)險產(chǎn)品，日本和美國還存在以全部天氣災(zāi)害為承保對象的整農(nóng)莊保險，部分發(fā)達(dá)地區(qū)及個別發(fā)展中國家市場上出現(xiàn)了新興的指數(shù)保險。

2.1美國農(nóng)業(yè)保險概要

美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險有一套完整的體系，包括宏觀層面的法律法規(guī)、組織體系和農(nóng)業(yè)保險政策的研究等，微觀層面的保險產(chǎn)品（險種）的設(shè)計，產(chǎn)品各個環(huán)節(jié)（銷售、定損、測算）資料的收集以及農(nóng)業(yè)保險的市場運作（廣告、宣傳、推廣、培訓(xùn)）等都非常完善，對于發(fā)展中國家具有重要的借鑒作用。聯(lián)邦農(nóng)作物保險的運作由3個層次組成：第1層次為聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司[5]，也稱風(fēng)險管理局，負(fù)責(zé)全國農(nóng)作物保險的經(jīng)營和管理。風(fēng)險管理局除了對農(nóng)險的管理進(jìn)行監(jiān)督外，還用來協(xié)調(diào)立法機(jī)關(guān)，以及與民眾溝通。第2層為有經(jīng)營農(nóng)險資格的私營保險公司[5]。私營保險公司先向風(fēng)險管理局提出申請，獲批后才能經(jīng)營政府推行并予補(bǔ)貼的農(nóng)險業(yè)務(wù)。同時，私營保險公司與風(fēng)險管理局簽署協(xié)議，承諾執(zhí)行風(fēng)險管理局的各項規(guī)定。第3層為農(nóng)險人和農(nóng)險查勘核損人[5]。農(nóng)險人即是銷售員，大部分為獨立人，為多家保險公司業(yè)務(wù)。有的私營保險公司自設(shè)少量人，只為本公司服務(wù)。至于農(nóng)險查勘核損人員則要經(jīng)過風(fēng)險管理局歷時2年的嚴(yán)格培訓(xùn)，通過考核取得資格后方能從業(yè)。美國聯(lián)邦政府大力支持農(nóng)業(yè)保險[5]，對參加保險的農(nóng)場主給予純保費53%的補(bǔ)貼；對參加巨災(zāi)保險的農(nóng)場主補(bǔ)貼全部保費；給私人保險公司20%~25%的業(yè)務(wù)費用補(bǔ)貼。

2.2日本農(nóng)業(yè)保險概要

朱偉明[6]研究表明，日本的農(nóng)業(yè)保險制度采取的是政府支持下的互助會社模式，即日本政府不直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，而是對該制度的運行給予資金和政策上的支持，是國家實施農(nóng)業(yè)災(zāi)害對策上采取的經(jīng)濟(jì)政策保險。該制度采取3級運營模式：最基層的是市、町、村一級的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合（農(nóng)業(yè)保險合作社），農(nóng)民加入農(nóng)業(yè)保險合作社叫做“加入共濟(jì)”；第2級是都、道、府、縣為一級的農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會（合作社聯(lián)合會），其接受轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險合作社的保險業(yè)務(wù)，并將其中的一定比例向農(nóng)林水產(chǎn)省的農(nóng)業(yè)共濟(jì)再保險會計處進(jìn)行再保險，并接受農(nóng)林水產(chǎn)省的指導(dǎo)和監(jiān)督；第3級也就是最高的一級是設(shè)在農(nóng)林水產(chǎn)省的農(nóng)業(yè)共濟(jì)再保險會計處。此外，還設(shè)有農(nóng)業(yè)共濟(jì)基金。日本農(nóng)業(yè)保險形式靈活，采取強(qiáng)制性保險和資源保險相結(jié)合的方式[6]：國家以立法形式對主要農(nóng)作物和牲畜實現(xiàn)法定保險。一旦生產(chǎn)數(shù)量超過規(guī)定數(shù)額，農(nóng)戶必須參加保險。而除了生產(chǎn)作物以外的農(nóng)機(jī)、農(nóng)房及家庭財產(chǎn)等實行自愿保險。值得一提的是，不論強(qiáng)制保險或自愿保險都可享受政府的補(bǔ)貼。標(biāo)準(zhǔn)保險費率由正常保險費率、異常保險費率和超常保險費率3個部分組成，三者之間的界限是通過標(biāo)準(zhǔn)損失率和異常標(biāo)準(zhǔn)損失率來確定的。在超常保險費率中，超過正常保險費率的那部分，全部由政府支付。在異常保險費率中，超過正常保險費率部分的1/2，由政府支付。另外，正常保險費率中也有一部分是由政府補(bǔ)貼的。政府接受共濟(jì)聯(lián)合會的再保險，以保證農(nóng)險的順利實施。通過再保險機(jī)制，賠償?shù)呢?zé)任由農(nóng)業(yè)保險3級組織共同分擔(dān)，保額比例分別為[6]：共濟(jì)組合10%~20%，聯(lián)合會20%~30%，政府50%~70%。如果遇到特大災(zāi)害，政府則承擔(dān)80%~100%的保險賠款。

2.3法國農(nóng)業(yè)保險概要

法國農(nóng)業(yè)保險主要由商業(yè)保險、郭嘉農(nóng)業(yè)災(zāi)害保證基金和法國國家再保險公司3個部分構(gòu)成。法國商業(yè)保險公司承保農(nóng)業(yè)風(fēng)險中的可報風(fēng)險。而對于不可保風(fēng)險帶來的損失，則由國家農(nóng)業(yè)災(zāi)害保證基金進(jìn)行補(bǔ)償。此外，法國國家再保險公司對商業(yè)保險公司提供再保險支持，具體提供比例再保險和溢額再保險2類保險。比例再保險是保險公司將其保費的一定比例分保給法國國家再保險公司，后者再按比例承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。溢額再保險是保險公司自留風(fēng)險不放，但當(dāng)超過一定數(shù)額時，風(fēng)險由法國國家再保險公司承擔(dān)。法國以經(jīng)濟(jì)作物煙葉的互助保險最為成功[7]。法國政府立法保障農(nóng)業(yè)保險，強(qiáng)制保險主要農(nóng)作物和飼養(yǎng)動物；以國營保險公司作為政策性農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)，農(nóng)民自發(fā)建立農(nóng)業(yè)合作保險組織；實行免稅賦、低費率和高補(bǔ)貼政策，保險費補(bǔ)貼比例高達(dá)50%~80%。另外，設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保障基金，大災(zāi)發(fā)生時，同時提供止損再保險。

2.4加拿大農(nóng)業(yè)保險概要

加拿大通過3方締約（聯(lián)邦、省、農(nóng)民）來實施農(nóng)作物保險[7]。政府制定政策、參與管理，補(bǔ)貼純保費的25%、管理費的50%和再保險保費；各省設(shè)立本省的農(nóng)業(yè)保險公司，承擔(dān)純保費的25%、管理費的50%和再保險保費；農(nóng)民僅支付純保費的50%。

2.5芬蘭農(nóng)業(yè)保險概要

關(guān)于保費，通行的做法是，政府對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行政策補(bǔ)貼。芬蘭等北歐國家政府按土地補(bǔ)貼50%，另外的1/2由農(nóng)場主和個人承擔(dān)30%，余下的70%再由政府補(bǔ)貼90%[7]。

2.6巴西煙草保險概要

煙草在巴西農(nóng)業(yè)中占據(jù)重要地位。巴西的煙葉生產(chǎn)組織管理以市場需求為導(dǎo)向，以煙草公司為中心來運作，政府不直接參與。巴西煙農(nóng)協(xié)會[8]在煙葉生產(chǎn)組織中發(fā)揮了積極的作用。它是煙農(nóng)自發(fā)組織的民間團(tuán)體，代表煙農(nóng)的利益，目前參加協(xié)會的煙農(nóng)達(dá)85%。巴西煙農(nóng)協(xié)會代表煙農(nóng)同政府及煙草公司談判煙葉價格，監(jiān)督扶持資金的到位情況；更為煙農(nóng)承擔(dān)大風(fēng)、大雨、冰雹以及火災(zāi)的保險，這就使其具有保險公司的職能，保險率一般為5.0%、5.5%、6.0%。其保險儲備金，近年基本來源于煙農(nóng)投保。

2.7西班牙煙草保險概要

西班牙于1978年頒布《農(nóng)業(yè)保險法》[9]，這是政府參與農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)志。政府不僅對私人保險公司提供再保險，而且對參保農(nóng)民的保費給予補(bǔ)貼。至于不參保者，災(zāi)后得不到任何補(bǔ)貼。西班牙的農(nóng)險涉及所有農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，包括煙草種植業(yè)。政府起著杠桿作用，巧妙地利用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和保險費率的變化來調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。投保主體不同，得到的保費補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)亦有不同：相較兼業(yè)農(nóng)民，全職農(nóng)民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)高出5%~14%；女性農(nóng)民高于男性農(nóng)民；集體高于個人等。此外，不同農(nóng)作物的保費補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)亦不同，相較一般作物，稀有珍貴作物補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要高20%左右。同時，投保標(biāo)的不同，亦實行不同的保險費率。

3外國農(nóng)業(yè)保險對中國煙葉保險建設(shè)的啟示

外國農(nóng)業(yè)保險有多種成功運行的發(fā)展模式，其特點是因地制宜，進(jìn)行商業(yè)化運作。同時，政府積極參與，提供對農(nóng)業(yè)保險的立法或政策支持。至于經(jīng)營模式，則涉及不同的技術(shù)問題。我國煙葉保險發(fā)展尚處于初級階段，有必要借鑒其他國家的成功經(jīng)驗，構(gòu)建具有中國特色的煙葉保險，遵循探索、保障、自愿、靈活的原則，保障煙葉基地的可持續(xù)發(fā)展。

3.1建立和完善煙葉保險法律體制

建立煙區(qū)基層保險合作社，堅持自主自愿原則，加大煙葉保險的宣傳力度，使種煙戶充分了解農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、特點和賠付方法等，運用典型保險理賠和給付案例，宣傳保險的功能作用，提高農(nóng)民的投保參保意識。同時，積極開發(fā)農(nóng)業(yè)保險新產(chǎn)品，為農(nóng)民提供一攬子保險保障計劃[10]。農(nóng)業(yè)保險的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，令其發(fā)展離不開政府的支持。政府有責(zé)任發(fā)揮主導(dǎo)作用，運用政府職能推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險立法工作。在全國性的農(nóng)業(yè)保險法尚未面世的前提下，地方政府可制訂農(nóng)業(yè)保險的地方性法規(guī)，用法律法規(guī)的形式將財政補(bǔ)貼、免稅優(yōu)惠等優(yōu)惠政策固定下來，將保費降至大部分煙葉種植戶可以接受的水平，讓參保者得到風(fēng)險保障。

3.2煙葉保險為政策性保險，必須由政府主導(dǎo)

農(nóng)業(yè)保險的高風(fēng)險和高成本導(dǎo)致經(jīng)營的高費率。中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對自然條件依賴性大，且災(zāi)害頻發(fā)，造成農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營面臨著高風(fēng)險。因此，利潤率很低乃至虧損。此外，中國農(nóng)業(yè)的規(guī)?；潭容^低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性強(qiáng)，理賠定損工作時間集中，開展農(nóng)業(yè)保險工作量大，成本提高。一般農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品具有效用上的不可分割性[11]、生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模性（這是經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的必然要求）、取得方式上的非競爭性、成本和利益的外部性、利益計算的模糊性和消費的排他性等屬性。因此，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共物品的范疇。而作為準(zhǔn)公共物品，農(nóng)業(yè)保險只能由政府主導(dǎo)提供。如果完全按照商業(yè)保險費率繳納，低收入的煙葉種植戶難以承受；而按煙葉種植戶能接受的費率繳納又會加重保險公司理賠風(fēng)險和負(fù)擔(dān)。解決這一矛盾的方法之一就是財政補(bǔ)貼，煙葉保險的保費可以由當(dāng)?shù)刎斦块T、龍頭企業(yè)和參保煙農(nóng)共同負(fù)擔(dān)。而煙草工業(yè)龍頭企業(yè)的參與更是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的必然要求。

3.3建立規(guī)范的定損理賠聯(lián)動機(jī)制，切實維護(hù)參保煙葉種植戶權(quán)益

煙葉生產(chǎn)的分散性、風(fēng)險勘查的復(fù)雜性，導(dǎo)致保險公司難以獨自完成準(zhǔn)確評估災(zāi)害帶來的損失。建議市、縣、鎮(zhèn)組成相對穩(wěn)定的勘察定損工作機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)由農(nóng)業(yè)、氣象、統(tǒng)計、保險等部門專業(yè)人員參加，建立縣、鎮(zhèn)、村3級聯(lián)動的責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制[12]，并構(gòu)建科學(xué)的定損評價體系，當(dāng)場定損或限時辦結(jié)。

3.4商業(yè)保險公司代辦農(nóng)業(yè)保險是中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的必然之路[11]

遼闊的中國地域復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊，短時期內(nèi)經(jīng)營模式多種多樣，以適應(yīng)不同地區(qū)的需求。但用發(fā)展的眼光看，政府支持下的商業(yè)保險公司資金使用效率和工作效率大為提高，農(nóng)業(yè)保險將因此走上良性循環(huán)的發(fā)展道路。商業(yè)保險公司代辦農(nóng)業(yè)保險具有很大的優(yōu)勢，在制度建設(shè)上，有明晰的產(chǎn)權(quán)制度和適應(yīng)市場規(guī)律的科學(xué)管理制度；在組織機(jī)構(gòu)上，擁有保險技術(shù)專業(yè)人才，能大量節(jié)省制度建立和機(jī)構(gòu)建立的成本；在經(jīng)營誠信上，商業(yè)保險公司信譽好，從制度到技術(shù)都相對規(guī)范；在政策支持上，政府的政策性補(bǔ)貼，無論補(bǔ)貼保險公司還是補(bǔ)貼農(nóng)民，都使得保險公司能夠規(guī)避經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的虧損。一旦商業(yè)保險公司代辦煙葉保險，政府則可以集中精力進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險制度的建設(shè)和管理，要做的只是宏觀上的監(jiān)管工作，這樣可以大大提高政府的工作效率。

3.5建立巨災(zāi)風(fēng)險基金

巨災(zāi)風(fēng)險之所以被冠之以“巨”，就在于其具有獨特之處，即頻率低，強(qiáng)度高，年度損失波動大，影響廣闊，后果嚴(yán)重，損失集中，造成的“損失累積”效應(yīng)甚至?xí)^整個保險市場的承保能力[13]。因此，巨災(zāi)風(fēng)險不是嚴(yán)格意義上的可保風(fēng)險，這就需要產(chǎn)生一種新型方式來轉(zhuǎn)移巨災(zāi)風(fēng)險。建立我國煙葉風(fēng)險保障基金不失為保護(hù)煙葉種植戶利益的一種有效方法，具體舉措是：可通過再保險建立全國統(tǒng)一的煙葉風(fēng)險保障基金，對巨災(zāi)保費實行單獨立賬和核算，由專業(yè)再保險公司代為管理，統(tǒng)一安排國際再保險，運用風(fēng)險證券化等方式分散風(fēng)險，實現(xiàn)成本收益的最優(yōu)化。通過強(qiáng)制煙葉保險的形式，巨災(zāi)保險基金既可以為煙葉種植戶提供基本災(zāi)害保障，又可以保證自身資金的來源，這是一種雙贏。對于重災(zāi)區(qū)，除了強(qiáng)制辦理巨災(zāi)保險，還可以開發(fā)強(qiáng)制性保險條款[14]。不同地區(qū)應(yīng)當(dāng)因地制宜、靈活操作，以實現(xiàn)費率級別的差異化。在政府主導(dǎo)下，建立和完善煙葉保險體制，建設(shè)規(guī)范的煙葉生產(chǎn)定損理賠聯(lián)動機(jī)制，促進(jìn)商業(yè)保險公司介入煙葉保險領(lǐng)域，同時設(shè)立煙葉巨災(zāi)風(fēng)險基金，以實現(xiàn)煙葉基地的可持續(xù)發(fā)展。