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一、建筑工程質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀及問題分析

我市高度重視建筑工程質(zhì)量安全監(jiān)管，投入了大量人力物力不斷完善監(jiān)管體系，采取了建立項(xiàng)目資本金制度、打造建筑企業(yè)誠(chéng)信綜合評(píng)價(jià)體系、搭建966566投訴咨詢平臺(tái)等系列保障措施，建立了政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)理、企業(yè)保證、用戶評(píng)價(jià)四個(gè)層次的監(jiān)管體系，這種管理體制已經(jīng)取得了一定成績(jī)。但是，仍然沒有阻止建筑質(zhì)量安全事故高發(fā)和建設(shè)領(lǐng)域信訪增多的趨勢(shì)。由此看，當(dāng)前的建筑管理體制越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，主要存在以下問題：

（一）政府監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，需要深化行政體制改革。近年來，隨著建筑業(yè)的迅猛發(fā)展，建筑業(yè)產(chǎn)值和施工面積均成倍增長(zhǎng)，然而，建筑工程質(zhì)量安全監(jiān)督力量卻沒有隨之得到有效加強(qiáng)，直轄至今，全市建筑工程質(zhì)量監(jiān)督人員一直不足500人，建筑工程安全監(jiān)督人員一直不足450人。因此，面對(duì)2億平方米的監(jiān)督任務(wù)，行政監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，無法保證對(duì)每個(gè)工程都實(shí)現(xiàn)地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)和工程竣工驗(yàn)收的“三到位”監(jiān)督，只能進(jìn)行隨機(jī)抽查，無法真正達(dá)到工程質(zhì)量監(jiān)督的最終目的。一旦發(fā)生較大工程質(zhì)量安全事故，行政主管部門只能依托現(xiàn)有監(jiān)督力量開展集中執(zhí)法，久而久之便陷入了“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”的怪圈。這種執(zhí)法模式雖然具有力度大、見效快的特點(diǎn)，但是卻帶有執(zhí)法成本高、助長(zhǎng)違法者投機(jī)心理、降低政府公信力等諸多弊病，不能形成長(zhǎng)效機(jī)制，很難從根本上解決實(shí)際問題。

（二）參建單位責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，缺少有效經(jīng)濟(jì)制約手段。建設(shè)單位是第一責(zé)任人，對(duì)工程質(zhì)量負(fù)有直接責(zé)任。然而，一些企業(yè)質(zhì)量安全責(zé)任意識(shí)淡漠，為了節(jié)省成本故意偷工減料，為了趕工期嚴(yán)重違背施工工序，嚴(yán)重影響了質(zhì)量的提升。監(jiān)理企業(yè)本來是監(jiān)督建筑工程質(zhì)量的一個(gè)重要關(guān)口，但是監(jiān)理行業(yè)自身存在諸多問題：行業(yè)形象低、人員素質(zhì)低、業(yè)主認(rèn)同度低、監(jiān)理取費(fèi)低，在加上購買監(jiān)理企業(yè)服務(wù)的卻又是建設(shè)單位或建筑企業(yè)，導(dǎo)致監(jiān)理行業(yè)責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不匹配，因此，監(jiān)理在工程質(zhì)量監(jiān)督方面很難發(fā)揮應(yīng)有作用。建材市場(chǎng)存在不少偽劣產(chǎn)品，而一些企業(yè)在利益的驅(qū)動(dòng)下，不能嚴(yán)格執(zhí)行建材準(zhǔn)用規(guī)定，有標(biāo)不依現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，為工程質(zhì)量帶來隱患?，F(xiàn)有的建筑質(zhì)量安全法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不可謂不多、不細(xì)、不全，但落實(shí)的效果并不理想，歸根到底，政府對(duì)參建各方缺乏經(jīng)濟(jì)制約手段。只有靠市場(chǎng)“看不見的手”的有效調(diào)節(jié)和經(jīng)濟(jì)上的有效制約，才能真正引起參建各方對(duì)質(zhì)量安全問題的高度重視。

（三）矛盾糾紛處理機(jī)制不順，導(dǎo)致鬧事上訪事件增多。建筑工程投訴大部分為住宅工程質(zhì)量投訴，住宅工程質(zhì)量的優(yōu)劣，直接關(guān)乎廣大民眾的切身利益。房屋作為一種特殊商品，在當(dāng)前房?jī)r(jià)居高不下，甚至在不少地方嚴(yán)重偏離一般民眾購買力的條件下，如果住宅質(zhì)量出現(xiàn)較大問題，很容易激化社會(huì)矛盾，造成社會(huì)問題。但是，從實(shí)際情況看，房屋質(zhì)量投訴處理模式存在系列問題：投訴機(jī)構(gòu)不健全導(dǎo)致百姓投訴無門，工程質(zhì)量復(fù)雜導(dǎo)致鑒定困難，缺少對(duì)違法違規(guī)者的有效制裁措施導(dǎo)致處理困難。當(dāng)房屋出現(xiàn)質(zhì)量問題時(shí)，在消費(fèi)業(yè)主與開發(fā)商的博弈中，消費(fèi)者很難獲得合理賠償，消費(fèi)者始終處于弱勢(shì)地位。在消費(fèi)者多次維權(quán)得不到賠償?shù)那闆r下，只有選擇投訴或上訪。在當(dāng)前“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的信訪怪圈中，不少維權(quán)消費(fèi)者采取“串聯(lián)”、“集結(jié)”等方式，有意將事態(tài)鬧大以引起政府關(guān)注，從而使問題得到更好更快的解決，于是“群訪集訪”事件日益增多。這些“群訪集訪”事件不僅迫使政府投入大量人力物力，又迫使政府充當(dāng)“消防員”四處救火、疲于奔命。歸根到底，缺少對(duì)開發(fā)企業(yè)和建筑企業(yè)的懲罰機(jī)制和對(duì)消費(fèi)業(yè)主的賠償機(jī)制，只有運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)手段才能從根本上解決問題。

二、關(guān)于建筑管理體制改革的對(duì)策建議

以上問題的出現(xiàn)，既有伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展出現(xiàn)新問題，又有監(jiān)管體系頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)在缺陷。這是一個(gè)系統(tǒng)問題，局部的完善和改進(jìn)很難收到良好效果，應(yīng)該充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)力量，推進(jìn)更深層次的體制改革。針對(duì)行政監(jiān)管力量不足的問題，若依靠成倍增加行政監(jiān)管人員的可能性較小，只有依靠引入社會(huì)監(jiān)管力量。針對(duì)參建各方質(zhì)量安全意識(shí)不強(qiáng)的問題，進(jìn)一步完善行政監(jiān)管體系已經(jīng)收效甚微，只有依靠經(jīng)濟(jì)手段制約。針對(duì)建設(shè)領(lǐng)域投訴增多的問題，只有通過提高建筑質(zhì)量來解決。若試點(diǎn)引入工程保險(xiǎn)機(jī)制，可以同時(shí)解決以上問題，值得我們深入探索研究。當(dāng)前，國(guó)際工程保險(xiǎn)市場(chǎng)已經(jīng)非常成熟，國(guó)際工程的工程保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)90%以上，并衍生出了十分豐富的險(xiǎn)種。工程保險(xiǎn)已經(jīng)成為國(guó)外利用市場(chǎng)手段節(jié)約行政資源、制約參建單位，提高責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和工程質(zhì)量的重要手段，并收到了良好效果。在國(guó)內(nèi)，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到工程保險(xiǎn)的重要性，也做了大量研究和探索工作。目前，上海為更好的解決住宅工程質(zhì)量問題和因質(zhì)量問題引發(fā)的矛盾糾紛，已經(jīng)試點(diǎn)開始推出住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)，試點(diǎn)一年來已有60%的住宅項(xiàng)目購買了工程保險(xiǎn)。

（一）引入工程保險(xiǎn)，可以有效彌補(bǔ)行政監(jiān)督力量不足的問題。建設(shè)單位購買工程質(zhì)量保險(xiǎn)后，保險(xiǎn)公司為了減少對(duì)保險(xiǎn)工程的后期理賠，將派駐專業(yè)人員赴工地現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督檢查，對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的管理情況、施工工序的遵守情況、建筑材料的優(yōu)劣等等方面進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督檢查，督促建設(shè)單位整改發(fā)現(xiàn)的問題，對(duì)整改不到位或拒不整改的建設(shè)單位，還可以將違規(guī)情況及時(shí)報(bào)告行政主管部門，起到與行政主管部門共同監(jiān)管的作用。因此，保險(xiǎn)公司的專業(yè)監(jiān)督隊(duì)伍，既可以引入市場(chǎng)力量加強(qiáng)建筑工程質(zhì)量監(jiān)管，又可以有效彌補(bǔ)行政監(jiān)督力量不足的矛盾。

（二）引入工程保險(xiǎn)，可以有效提高建設(shè)單位的責(zé)任意識(shí)。工程保險(xiǎn)保費(fèi)可以設(shè)定為浮動(dòng)費(fèi)率，保險(xiǎn)公司根據(jù)建設(shè)單位的管理水平或建筑單位的誠(chéng)信水平的高低來確定保費(fèi)費(fèi)率，針對(duì)管理水平高、誠(chéng)信水平高、投訴率低、理賠數(shù)額低的企業(yè)，降低保費(fèi)費(fèi)率，反之提高保費(fèi)費(fèi)率。建設(shè)單位為了追求利潤(rùn)、降低保費(fèi)、提高誠(chéng)信水平，不得不提高責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)質(zhì)量安全管理，促使建設(shè)單位提高工程質(zhì)量、降低工程事故。隨著工程保險(xiǎn)的發(fā)展，保險(xiǎn)公司將監(jiān)理建設(shè)單位的理賠數(shù)據(jù)庫，以客觀科學(xué)的確定建設(shè)單位管理水平的高低，同時(shí)將信息反饋給行政主管部門，行政主管部門可以根據(jù)理賠數(shù)據(jù)修改建設(shè)單位誠(chéng)信水平，逐步建立優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制，將不負(fù)責(zé)任的“麻煩制造企業(yè)”逐一清出市場(chǎng)。

（三）引入工程保險(xiǎn)，可以有效減少建筑工程質(zhì)量投訴數(shù)量。在工程保險(xiǎn)期內(nèi)，消費(fèi)業(yè)主認(rèn)為住宅工程存在質(zhì)量問題時(shí)，可以向保險(xiǎn)公司提出索賠，就像汽車保險(xiǎn)理賠一樣，只要房屋出現(xiàn)質(zhì)量問題，保險(xiǎn)公司就應(yīng)該進(jìn)行理賠，消費(fèi)業(yè)主從而不再直接找開發(fā)商進(jìn)行索賠。保險(xiǎn)公司理賠較開發(fā)商賠償具有快捷性、可行性、保險(xiǎn)性。針對(duì)質(zhì)量缺陷，保險(xiǎn)公司一般派人到現(xiàn)場(chǎng)鑒定，對(duì)屬于保險(xiǎn)公司責(zé)任的，應(yīng)該直接進(jìn)行賠償，對(duì)存在爭(zhēng)議的問題，可以委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，這樣賠償一般可行并比較快捷。給消費(fèi)者一個(gè)解決問題的途徑，而不是投訴上訪，從而減少投訴上訪事件的發(fā)生。引入工程保險(xiǎn)還可以為消費(fèi)者規(guī)避建設(shè)單位倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，房地產(chǎn)開發(fā)需要資金量較大，風(fēng)險(xiǎn)較高，在金融危機(jī)的沖擊下，公司倒閉的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。實(shí)力較強(qiáng)的保險(xiǎn)公司一般不會(huì)倒閉，可以持續(xù)承擔(dān)理賠責(zé)任，不至于導(dǎo)致消費(fèi)者索賠無門現(xiàn)象的出現(xiàn)。

三、結(jié)論

引入工程保險(xiǎn)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)的監(jiān)管力量，可以實(shí)現(xiàn)建筑管理模式的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。一是可以實(shí)現(xiàn)由行政直接干預(yù)的管理模式向市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的間接管理模式轉(zhuǎn)變，運(yùn)用市場(chǎng)的力量深化建筑管理體制改革。二是可以實(shí)現(xiàn)購房業(yè)主與開發(fā)商博弈力量不對(duì)等形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，將工程質(zhì)量糾紛問題轉(zhuǎn)化為由保險(xiǎn)公司與開發(fā)商的博弈，削弱開發(fā)商的強(qiáng)勢(shì)地位，減少矛盾糾紛的發(fā)生。三是可以實(shí)現(xiàn)信訪維穩(wěn)行政資源部分轉(zhuǎn)化為建筑市場(chǎng)監(jiān)管力量，既可以有效改變“消防滅火”管理方式，又增加了建筑市場(chǎng)監(jiān)管力量。因此，工程保險(xiǎn)對(duì)加強(qiáng)房地產(chǎn)和建筑業(yè)監(jiān)管、提高工程質(zhì)量、化解社會(huì)矛盾糾紛具有十分重要的意義，有必要引起政府高度重視，并加以正確引導(dǎo)試點(diǎn)推廣。

作者：叢鋼江鴻李成剛單位：重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)發(fā)展計(jì)劃處重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)發(fā)展計(jì)劃處