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一、財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的作用

財(cái)政專項(xiàng)資金是國(guó)家財(cái)政部門撥付的，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)等社會(huì)事業(yè)專門設(shè)置的國(guó)家財(cái)政資金，是一種具有事先設(shè)定專門用途的財(cái)政資金。財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)是指國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)在核查財(cái)政專項(xiàng)資金的真實(shí)性和合法性的基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)和分析，以此來(lái)提高財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政資金的審計(jì)主要是依托于過(guò)去的財(cái)政收支審計(jì)的傳統(tǒng)模式，重點(diǎn)針對(duì)財(cái)政收支的真實(shí)性和合法性進(jìn)行審計(jì)。這種審計(jì)模式僅僅核對(duì)收支的真實(shí)性，已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)中國(guó)公式公共財(cái)政體制的深化轉(zhuǎn)型和發(fā)展。財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)主要包括真實(shí)性、合法合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。真實(shí)性是指審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金使用的實(shí)際情況與財(cái)政專項(xiàng)資金的規(guī)定用途一致，真實(shí)性是績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)，沒(méi)有了真實(shí)性，其他目標(biāo)就沒(méi)有了根基；合法合規(guī)性是指財(cái)政專項(xiàng)資金的使用符合法律法規(guī)，這是提高財(cái)政資金使用效率的重要前提；經(jīng)濟(jì)性是指財(cái)政資金的使用過(guò)程有沒(méi)有鋪張浪費(fèi)、有沒(méi)有不合理的支出和資源的利用情況，是為保證其他條件效果不變的前提下財(cái)政資金的成本最小化；效率性是指財(cái)政專項(xiàng)資金的投入與產(chǎn)出的關(guān)系，對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面特別重要，政府的財(cái)政資金也是需要必要的回報(bào)率的，不然就是資源的浪費(fèi)，也就是說(shuō)最小的投入換取最大的產(chǎn)出；效果性是側(cè)重財(cái)政資金的使用效果評(píng)價(jià)，主要是公共社會(huì)事業(yè)完成度和老百姓的滿意度等。

二、當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政專項(xiàng)資金經(jīng)濟(jì)性差

根據(jù)定義我們就可以看到財(cái)政專項(xiàng)資金是具有一定具體目標(biāo)的財(cái)政資金，但是在資金的實(shí)際使用過(guò)程中，不少部門或者單位對(duì)資金擠占和浪費(fèi)。財(cái)政資金來(lái)自于納稅人繳納的稅收，是應(yīng)該取之于民用之于民的資金，也是應(yīng)該充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的資金。當(dāng)前，財(cái)政專項(xiàng)資金的擠占和浪費(fèi)現(xiàn)象仍然比較常見(jiàn)。比如，國(guó)家審計(jì)署對(duì)教育專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)，就發(fā)現(xiàn)大量的類似現(xiàn)象。國(guó)家撥付的資金并沒(méi)有按照經(jīng)濟(jì)性的原則進(jìn)行支出，而是大肆鋪張，對(duì)經(jīng)費(fèi)瞞報(bào)和多報(bào)，比如違規(guī)給教師發(fā)放津貼，甚至通過(guò)會(huì)計(jì)手段對(duì)資金進(jìn)行違規(guī)占用，比如私蓋教學(xué)樓，而因?yàn)檎加枚a(chǎn)生的資金缺口繼續(xù)向上級(jí)部門申請(qǐng)。由于這類資金往往具有重大社會(huì)影響，很多時(shí)候會(huì)同意申請(qǐng)，在浪費(fèi)了財(cái)政資金的同時(shí)，也助長(zhǎng)了這類不正之風(fēng)。

（二）財(cái)政專項(xiàng)資金效率性低

長(zhǎng)期以來(lái)，政府官員的晉升主要來(lái)自于上級(jí)部門對(duì)當(dāng)?shù)谿DP的考核，一個(gè)擁有更好GDP政績(jī)的官員會(huì)得到更好的升遷條件。導(dǎo)致各個(gè)地方政府對(duì)當(dāng)?shù)氐腉DP極為重視，而由于投資是宏觀經(jīng)濟(jì)三駕馬車中的地方政府最容易操控的，過(guò)度投資或者大興土木搞基礎(chǔ)建設(shè)的現(xiàn)象在全國(guó)各地區(qū)都有。地方政府的投資可以直接的為當(dāng)?shù)貛?lái)GDP、財(cái)政收入和就業(yè)率，對(duì)于一個(gè)地區(qū)而言，是一件不錯(cuò)的事情，但是從全國(guó)來(lái)看，那就不再是一件有效益的事情了。而這類型事件導(dǎo)致的直接結(jié)果就是財(cái)政專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)效益低。地方政府對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的申請(qǐng)準(zhǔn)備充分，但是資金使用效率情況確實(shí)不敢恭維?？?jī)效審計(jì)的缺失是一個(gè)重要的原因。沒(méi)有績(jī)效審計(jì)，就沒(méi)有對(duì)于地方政府所提供的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的數(shù)據(jù)分析，沒(méi)有數(shù)據(jù)分析，財(cái)政專項(xiàng)資金就容易被地方政府“忽悠”走。長(zhǎng)期的財(cái)政專項(xiàng)資金效益低，對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控具有不利的影響。

（三）財(cái)政專項(xiàng)資金效果性差

對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金，很多政府部門申請(qǐng)時(shí)，列舉出大量的必要性和緊迫性，將財(cái)政資金與社會(huì)事業(yè)、老百姓的生活緊緊聯(lián)系在一起，但是資金申請(qǐng)來(lái)之后的項(xiàng)目實(shí)施，則并沒(méi)有給予應(yīng)有的重視。重資金申請(qǐng)、輕項(xiàng)目效益的現(xiàn)象比較突出。這主要是由于公共事業(yè)不像企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為一樣，有很直觀的貨幣報(bào)酬，導(dǎo)致績(jī)效考核過(guò)程并不簡(jiǎn)單。比如說(shuō)，市區(qū)建設(shè)了路燈照明設(shè)施，這一類的公共事業(yè)為夜間的交通和安全做了貢獻(xiàn)，但是這種貢獻(xiàn)有多少呢，如何衡量呢，是一個(gè)公共事業(yè)評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)難題。在缺乏結(jié)果可以衡量的前提下，如何評(píng)價(jià)政府部門對(duì)于照明設(shè)置的投資呢。長(zhǎng)期難以做出恰當(dāng)?shù)牡脑u(píng)價(jià)，使得政府部門做好和做差并沒(méi)有區(qū)別，由于自身的部門利益或者偷懶，時(shí)間長(zhǎng)了就形成當(dāng)前這種資金效果性差的現(xiàn)象。

三、解決當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)存在問(wèn)題的對(duì)策

（一）加強(qiáng)監(jiān)督和設(shè)置財(cái)務(wù)指標(biāo)提高財(cái)政專項(xiàng)資金經(jīng)濟(jì)性

從過(guò)去審計(jì)署對(duì)教育專項(xiàng)資金的審查就可以看到，其實(shí)這些財(cái)政專項(xiàng)資金的亂用和浪費(fèi)現(xiàn)象并沒(méi)有隱藏很深，是可以通過(guò)績(jī)效審計(jì)來(lái)審查出來(lái)的。這就要求首先，就是加強(qiáng)上級(jí)審計(jì)對(duì)下一級(jí)政府機(jī)關(guān)或者事業(yè)單位的審計(jì)，對(duì)出現(xiàn)的亂用資金和濫用資金的現(xiàn)象予以嚴(yán)格的查處，為財(cái)政專項(xiàng)資金的良好使用打下制度基礎(chǔ)。同時(shí)，審計(jì)機(jī)構(gòu)也要深入研究如何發(fā)現(xiàn)和界定浪費(fèi)這個(gè)概念。違規(guī)占用資金在審計(jì)實(shí)務(wù)中比較好查處，但是浪費(fèi)這個(gè)確實(shí)一個(gè)很難以界定的概念。對(duì)于浪費(fèi)的界定，應(yīng)該按照不同的項(xiàng)目特點(diǎn)和內(nèi)在聯(lián)系，設(shè)置一系列有內(nèi)在管理的財(cái)務(wù)指標(biāo)，通過(guò)這些財(cái)務(wù)指標(biāo)之間的關(guān)系來(lái)核查浪費(fèi)的現(xiàn)象。

（二）設(shè)定目標(biāo)財(cái)務(wù)等指標(biāo)來(lái)提高財(cái)政專項(xiàng)資金效率性

官員熱衷于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展是一件好事情，但是在沒(méi)有約束的條件下，就會(huì)在全國(guó)層面看到過(guò)度投資，財(cái)政專項(xiàng)資金效率差現(xiàn)象。因此，在財(cái)政資金的使用過(guò)程中應(yīng)該設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，這樣使得資金使用效率一目了然，也可以從源頭把過(guò)度投資現(xiàn)象消滅。具體的指標(biāo)需要針對(duì)具體的項(xiàng)目來(lái)設(shè)定，比如說(shuō)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的機(jī)場(chǎng)建設(shè)，就不能僅僅因?yàn)槿币粋€(gè)機(jī)場(chǎng)就申請(qǐng)資金來(lái)建設(shè)，應(yīng)該按照市場(chǎng)規(guī)律來(lái)進(jìn)行投資，讓市場(chǎng)規(guī)律來(lái)約束政府的投資。審計(jì)機(jī)關(guān)可以利用金融學(xué)中的基本原理，就是計(jì)算項(xiàng)目的凈現(xiàn)值和內(nèi)含報(bào)酬率，只有當(dāng)項(xiàng)目的凈現(xiàn)值大于零或者說(shuō)內(nèi)含報(bào)酬率大于預(yù)期時(shí)，項(xiàng)目可以上馬實(shí)施，否則應(yīng)該放棄。為什么要使用內(nèi)涵報(bào)酬率呢，或者凈現(xiàn)值呢，是因?yàn)檎耐顿Y會(huì)擠出社會(huì)資本投資。如果政府投資的效率低的同時(shí)，擠出高效率的社會(huì)資金投資，這樣會(huì)更加損害宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府部門的投資和社會(huì)資本投資一樣，都應(yīng)該計(jì)算項(xiàng)目的回報(bào)率，不能僅僅粗略的看項(xiàng)目不錯(cuò)，而是應(yīng)該仔細(xì)分析項(xiàng)目的效率性。

（三）積極引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)和聽取百姓意見(jiàn)來(lái)提高財(cái)政專項(xiàng)資金效果性

對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金而言，效果性是最重要的一個(gè)目標(biāo)。好的效果，意味著財(cái)政資金的使用效率比較高，項(xiàng)目建設(shè)比較成功。為了提高財(cái)政專項(xiàng)資金的效果性，審計(jì)機(jī)關(guān)可以廣開言路，積極聽取百姓意見(jiàn)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)。因?yàn)?，社?huì)事業(yè)的效果并不是以貨幣為單位計(jì)量的，收益也不像經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目能提供貨幣收益，社會(huì)事業(yè)的效果是對(duì)老百姓的方便程度和對(duì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度。而這些信息和指標(biāo)，并不能審計(jì)人員能計(jì)算出來(lái)的。這就需要積極利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)，比如大學(xué)的社會(huì)調(diào)查或者具有資質(zhì)的調(diào)查公司，對(duì)這些社會(huì)事業(yè)進(jìn)行調(diào)查分析，作為績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。有了這些調(diào)查數(shù)據(jù)，績(jī)效審計(jì)就不是無(wú)水之源了。同時(shí)，也要積極聽取老百姓的意見(jiàn)，對(duì)于社會(huì)反響好的社會(huì)事業(yè)應(yīng)該給予鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，對(duì)于那些調(diào)研結(jié)果比較差的社會(huì)事業(yè)工程，應(yīng)該會(huì)同財(cái)政部門，對(duì)其采取必要的懲罰措施。有獎(jiǎng)懲才能正本清源，提高財(cái)政專項(xiàng)資金的效果性。

作者：楊慶龍 單位：浙江省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)審核中心