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基層人民銀行作為傳導(dǎo)貨幣政策、提供金融服務(wù)、實施金融監(jiān)管的前沿陣地,能否正確履行其職能直接關(guān)系到國家金融乃至整體經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展。為了認真履行其職能,中國人民銀行較早地借鑒了國外經(jīng)驗,自上而下制定了比較規(guī)范的內(nèi)部控制措施,并為此專門設(shè)立了內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu),對各職能部門、及其工作人員依法履行職責(zé)情況進行監(jiān)督。自設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)以來,雖然在促進自我約束、防患金融風(fēng)險和內(nèi)部管理風(fēng)險等方面發(fā)揮了積極作用。但隨著經(jīng)濟社會體制及金融體制改革的不斷推進,內(nèi)部審計工作也不斷面臨新的問題和挑戰(zhàn)。內(nèi)部審計質(zhì)量不高“屢審屢犯”的現(xiàn)象仍時有發(fā)生,影響了基層人民銀行作為傳導(dǎo)貨幣政策、提供金融服務(wù)、實施金融監(jiān)管“窗口”形象。因此,就如何確保內(nèi)審質(zhì)量、提高內(nèi)審效益,成為當前人民銀行內(nèi)部審計部門亟需解決的重大課題。

一、目前,影響基層行審計效能的主要因素

判斷一項工作效能的高低標準,是看此項工作能否經(jīng)濟有效地達到預(yù)定的目標。內(nèi)部審計是一種獨立、客觀的保證和咨詢活動。它采用系統(tǒng)和規(guī)范化的方法,對風(fēng)險管理、控制和治理過程評價,進而幫助機構(gòu)實現(xiàn)目的。因此,是否實施合理、高效的內(nèi)審質(zhì)量控制,探尋體制、機制原因,為審計對象提出中肯、有價值的意見及建議,是發(fā)揮審計效能的前提;而高質(zhì)量的審計成果能否在實踐得到落實、并指導(dǎo)實踐則是發(fā)揮審計效能關(guān)鍵。

(一)目前造成審計質(zhì)量不高的內(nèi)部審計質(zhì)量控制體系,主要存在以下幾方面問題:

1、內(nèi)審管理體制缺乏獨立性。當前人民銀行審計實行的是“二元化”領(lǐng)導(dǎo)體制,即:即受上級行內(nèi)審部門領(lǐng)導(dǎo)和管理,又接受本行行長的管理;在對上級行負責(zé)時,受制于本行領(lǐng)導(dǎo)的意見,在對本行領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)時,又受制于上級表明的意見,讓內(nèi)審部門左右為難、無所適從,威脅到內(nèi)部審計質(zhì)量。

2、評審標準體系建設(shè)不健全、不完善。目前,基層行自行制定和試行的內(nèi)控評審標準存在不足。其主要表現(xiàn)在:一是制定的內(nèi)控評審標準大多集中在對制度建設(shè)、執(zhí)行和保障三個方,而對控制環(huán)境、風(fēng)險控制等涉及較少;二是評價細則和評價分值不能客觀反映評價事項的重要性和風(fēng)險性;三是一些評審標準的操作性不強,量化操作難度大,對不同部門不同業(yè)務(wù)的評審標準難以統(tǒng)一、平衡,缺乏可比性。

3、審計理念陳舊、檢查監(jiān)督方法和方式落后。陳舊的內(nèi)審理念、落后的檢查監(jiān)督方法和方式,弱化了內(nèi)部審計的作用,影響了審計成果效能的發(fā)揮。具體表現(xiàn)在:一是重問題的發(fā)現(xiàn),輕問題的督促整改。審計工作大量的精力都用在對檢查發(fā)現(xiàn)問題上,致力于督促徹底解決問題的少;要求軟約束的整改多,進行硬約束的處理少,能從制度和根本上提出解決問題的就更少。二是重數(shù)量,輕質(zhì)量。審計的最終目的是從根本上解決問題、化解風(fēng)險。但有些審計部門在對審計人員內(nèi)部考核時,卻往往以查出問題的多少作為衡量審計項目質(zhì)量高低的重要依據(jù),而對通過審計幫助審計對象糾正了多少存在的問題,制定了那些規(guī)章制度,對領(lǐng)導(dǎo)決策產(chǎn)生了多少影響等方面考慮的比較少。三是重監(jiān)督對象的監(jiān)督,輕對監(jiān)督主體的監(jiān)督。要獲得高質(zhì)量、高效率的審計,不僅要加強審計對象的監(jiān)督,還要加強對審計主體的監(jiān)督。因為,審計人員的思想素質(zhì)、責(zé)任心以及審計技能直接影響審計質(zhì)量。

4、內(nèi)審隊伍建設(shè)及人員的素質(zhì),跟不上時展的要求。隨著社會的發(fā)展、技術(shù)的進步,內(nèi)審工作向內(nèi)審人員提出了更高的要求。在內(nèi)審隊伍中不僅要求有會計師、審計師,而且要求有經(jīng)濟師、工程師;既要熟練掌握財務(wù)審計技術(shù),又要熟練掌握管理控制技術(shù);特別是在會計電算化、管理信息化、辦公網(wǎng)絡(luò)化的審計環(huán)境下,更需要內(nèi)審人員具備較高的計算機業(yè)務(wù)素質(zhì)。但目前基層行的審計人員整體結(jié)構(gòu)和素質(zhì)距要求相差甚遠。

(二)由于審計結(jié)果執(zhí)行不力,造成審計成果運用不充分,影響了審計效能。

一方面,一些員工和部門對內(nèi)審工作認識不夠,認為內(nèi)審的同級監(jiān)督是扭轉(zhuǎn)“槍口”對準自己人,是“家丑”外揚,因而對內(nèi)審工作不配合、不協(xié)調(diào)、不理解。面對所查出的問題要么遮遮掩掩蒙蔽;要么“攻關(guān)”說情,化整為零,避重就輕;甚者抓住審計的一些缺點或不足大做文章,“攻其一點不及其余”。而審計機關(guān)囿于職能和制度限制,又不能超越權(quán)限實行包辦。久而久之,審計在這些人面前失去了震懾力,他們不再把審計披露的問題及整改意見、建議當回事,并最終釀成審計工作中的“屢查屢犯”、積重難返的不利局面。這種現(xiàn)象的存在不僅對審計資源造成無端浪費,而且直接威脅到審計執(zhí)法的嚴肅性。

另一方面,由于風(fēng)險防范意識不強,對審計工作所披露的問題沒有引起足夠的重視,對存在的問題未進行整改或只是單純、機械的整改,而沒有解決問題的根本,以至于類似的問題“屢查屢犯”。

二、提高基層行審計效能的方法和措施

根據(jù)現(xiàn)代管理學(xué)理論,消除諸多不利因素對審計效能的影響,保證提高內(nèi)部審計質(zhì)量,可以通過以下途徑來保證和提高。

(一)理順內(nèi)部審計管理體制。

構(gòu)建科學(xué)的、適應(yīng)的和可操作的內(nèi)部審計管理體制,化解由于管理二元化和內(nèi)部審計組織機構(gòu)平行化所導(dǎo)致的內(nèi)部審計喪失獨立性和客觀性的問題。目前,在審計領(lǐng)域流行的管理模式主要有三種:垂直模式、本級模式和混合模式?，F(xiàn)行人民銀行內(nèi)審部門實施的二元化管理和內(nèi)部審計組織機構(gòu)平行設(shè)置,是垂直模式、本級模式的混合體。它的存在削弱了審計部門的獨立性,影響了審計效能的發(fā)揮。而垂直管理模式,由于不再承擔同級監(jiān)督的職責(zé),而專司查下一級的職能,使內(nèi)審處于一個超然獨立的地位,有助于審計效能的發(fā)揮,因此垂直管理模式是解決目前人民銀行審計組織管理矛盾的有效選擇。

(二)建立和完善內(nèi)部審計質(zhì)量控制體系。

審計質(zhì)量是內(nèi)部審計工作的生命線,是內(nèi)部審計部門監(jiān)督職能發(fā)揮的重要保證,也是內(nèi)部審計事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提,沒有內(nèi)部審計質(zhì)量做保證,就沒有由審計帶來的經(jīng)濟效益和社會效益。因此,必需通過審計管理和程序控制來加強內(nèi)部審計質(zhì)量控制。

1、完善內(nèi)部審計質(zhì)量管理職能。為適應(yīng)內(nèi)部審計質(zhì)量控制體系的要求,逐步加強和完善內(nèi)部審計質(zhì)量管理職能,設(shè)立專門的部門或崗位,承擔對審計質(zhì)量的管理職能。負責(zé)對本部門和下級審計部門審計質(zhì)量的檢查;負責(zé)對審計質(zhì)量管理進行監(jiān)督、考核和評價。同時,辦理審計過錯和審計責(zé)任追究等事項。

2、建立科學(xué)的、有效的內(nèi)部控制評價體系。對各業(yè)務(wù)部門駕御風(fēng)險的能力作出科學(xué)評價,提出有價值的建議供管理層和決策層參考,是內(nèi)部審計工作的重要職責(zé)。而建立科學(xué)、可操作的內(nèi)部控制評價體系,控制和防范內(nèi)部風(fēng)險則是內(nèi)部審計工作的重中之重。一套完整的內(nèi)部控制評價體系,首先,內(nèi)容必須全面、完整;其次,考核指標必須科學(xué),算法必須經(jīng)濟、準確,能動態(tài)、及時地發(fā)現(xiàn)和掌握風(fēng)險出現(xiàn)的可能,并及時的采取措施加以控制和消除。

3、建立內(nèi)部審計質(zhì)量責(zé)任制和責(zé)任追究制度。分清責(zé)任是審計質(zhì)量控制的核心,只有責(zé)任明確,才能有效地對審計全過程和各層次審計人員的工作質(zhì)量進行控制,并實行責(zé)任追究。首先是要明確審計質(zhì)量責(zé)任的范圍。即對審計組成員、主審人、組長、部門領(lǐng)導(dǎo)以及分管領(lǐng)導(dǎo),都要明確各自應(yīng)承擔的質(zhì)量控制責(zé)任,實行全過程質(zhì)量控制。其次是建立審計質(zhì)量責(zé)任追究制度。通過質(zhì)量責(zé)任和責(zé)任追究來促使審計人員切實履行其職責(zé),提高審計質(zhì)量責(zé)任意識,規(guī)范審計行為,從而保障審計質(zhì)量。

4、建立內(nèi)審整改處罰制度。要徹底改變目前隔靴瘙癢審計效益低下的現(xiàn)象,必須通過建立嚴格的內(nèi)審整改制度,將內(nèi)審結(jié)論與機構(gòu)整體年終考核掛鉤,與機構(gòu)或職能部門領(lǐng)導(dǎo)人的晉級、晉升掛鉤。同時將結(jié)論與紀檢、監(jiān)察的責(zé)任追究結(jié)合、與經(jīng)濟利益結(jié)合,對屢犯不改的,實行一票否決其評先爭優(yōu)的資格,以樹立審計權(quán)威,增強審計效能。

(三)創(chuàng)新審計方法,構(gòu)建聯(lián)動機制。

針對“屢查屢犯”的現(xiàn)象,必須整合有限的資源,在審計方式、方法上創(chuàng)新。首先,建立完整的審計整改循環(huán)機制。即通過建立包括紀檢、監(jiān)察、事后監(jiān)督、內(nèi)審、人事及機關(guān)黨委在內(nèi)的整改監(jiān)督、問責(zé)體系,建立整改情況報告制度、聯(lián)系會議制度、進度督察制度、問責(zé)制度和結(jié)果公開化制度。通過聯(lián)系會議,要求各部門監(jiān)督被審計的單位(或部門)在規(guī)定的時間內(nèi)向?qū)徲嫴块T報送整改情況,審計部門定期向黨委(或黨支部)及上級部門報告整改和督察情況,并盡可能地在一定范圍內(nèi)通報督察結(jié)果,以實現(xiàn)封閉式的審計整改向陽光下的監(jiān)督轉(zhuǎn)變,把少數(shù)人抓整改變?yōu)槎嗖块T聯(lián)合促整改,使監(jiān)管、督察形成鎖鏈,以確保審計整改工作真正落實到實處,真正實現(xiàn)標本兼治。其次,建立審計整改情況監(jiān)督機制。監(jiān)督審計建議的落實是保證審計結(jié)果的關(guān)鍵。發(fā)現(xiàn)問題不是最終目的,只有針對審計發(fā)現(xiàn)的問題,從體制上、制度上深入分析,提出加強管理、堵塞漏洞的意見和建議,并督促被審計機構(gòu)把審計建議落實到工作實踐中,才是審計追求的最高目標。因此,這就需要建立審計整改情況監(jiān)督機制,采取審計回訪、追蹤審計等方式,以督促和保證審計建議得到有效的落實。

(四)提高審計人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能。

新形勢之下,內(nèi)審工作對內(nèi)審人員提出了更高的要求,作為一名合格的審計人員,不僅要具有忠于職守、廉潔自律、依法審計、客觀公正的道德情操,而且要有高度的事業(yè)心和責(zé)任感;不僅要熟知國家經(jīng)濟金融法規(guī)政策和系統(tǒng)內(nèi)的各項規(guī)章制度,而且必需掌握各種業(yè)務(wù)知識和審計技能。因此,需要通過加強內(nèi)部審計人員職業(yè)道德修養(yǎng)和崗位職業(yè)培訓(xùn),不斷地進行知識的更新,建立一種復(fù)合型的內(nèi)審人才。